大都市区治理模式研究

2016-11-16姜泽林

商业经济研究 2016年18期

姜泽林

内容摘要：我国大都市区发展中存在着封闭性与恶性竞争、公共产品与公共服务拥堵、发展中社会缺位等问题。从大都市区的碎片化角度出发，本文从博弈论的角度切入，分析了分权条件下多个主体合作的可能性和所产生的利益分配过程，并讨论这种治理框架下合作治理范式对大都市区治理的影响，通过理论分析和对128个大都市区的实证检验，本文认为新区域主义治理机制的建立能够克服单中心和多中心治理框架下的弊端，大都市加大财政支持力度、参与城市群建设等能提高其合作治理的意愿、增进大都市区社会福利，过高的碎片化则对治理有损益影响。相比于单中心和多中心治理模式，新区域主义治理模式是良性选择。建立规范的合作治理体系，控制治理结构的碎片化，加大财政、金融支持力度是解决大都市区治理问题和促进大都市区经济发展的必要措施。

关键词：治理模式大都市区治理博弈分析新区域主义

中图分类号：C916 文献标识码：A

我国大都市区治理问题的缘起

大都市区的治理问题是全球化进程中一个很现实的问题，同时也是学术界一个比较前沿的问题，从发展现实来看，大都市区治理模式发生了阶段性的变化，即从单中心治理模式发展到多中心治理模式再蜕变到新区域主义治理模式，而这些大都市区的治理模式、理论大都缘起于欧美国家，我国的大都市区治理的理论和实践探索与之相比滞后许多，目前还主要处于“具体问题”的探讨方面。因此，深入了解、认识国外大都市区治理理论显得尤为必要。最早的单中心治理模式强调政府的主导作用，这种模式下政府的功能得到了强化，在一定程度上，这样的“强政府”加强了资源要素的整合力度，促使了资源不足或者市场条件不充分的地区实现跨越式发展，但同时也暴露了许多负面问题：大都市区之间的合作意识被削弱；政府一支独大的格局逼仄了区域中的公民的空间，且难以支撑经济社会健康快速发展。在许多方面，多中心治理模式弥补了单中心治理模式的不足，其为不同的区域主体进入大都市区的治理渠道提供了机会，为塑造更加开放的大都市区治理结构做出了贡献。但是多中心治理模式并非尽善尽美，在此模式下都市区间的竞争程度不断加剧，甚至走向了恶性竞争的境地，而且，多元主体近乎放任的行为影响了社会的主流价值。随之，新区域主义应运而生，新区域主义是单中心治理模式和多中心治理模式的调和产物，它弥补了前两种治理模式的不足也部分继承了它们的优点，新区域主义认为区域发展应该统筹竞争和合作两种机制，政府、企业、社会公众之间应该建立区域发展伙伴关系，这种治理模式既强调多元治理和多级治理，主张在区域发展的过程中打破传统政府单一主导的方式以及构建合理的参与机制与互动网络，也倡议要引入公民、社会组织和私人部门等主体，以实现政府、社会组织、公民社会、私营部门的联合治理（joined-up governance）。大都市区的治理模式是社会发展的产物，是人类探索治理城市、社会问题的成果，伴随着人与社会的发展而不断演进。

众所周知，经济全球化和区域一体化迅速发展。就我国而言，伴随城镇化的加速推进，大都市区繁荣发展和高速扩张的同时，区域发展不协调、公共服务水平滞后等问题先后涌现，在国际、国内宏观环境的作用影响下，我国的大都市区正处于空间集散的剧烈变动时期，高楼大厦此起彼伏，交通设施日新月异，大都市区均在不断地扩张，但是这样大规模发展的背后大都市区内在问题却层出不穷，这些问题主要集中在以下方面：

第一，大都市区发展中存在的封闭性与恶性竞争。许多大都市区采用优惠的政策以引进资金、人才和管理经验，实施了多种规划以配置区域资源，扩大区域的生产规模，却也为都市的发展人为制造了地方保护主义的藩篱，各自为政、争夺资源的现象也屡见不鲜。

第二，公共产品与公共服务的拥堵。城市公共产品和公共服务是衡量一个城市发展水平的核心指标，伴随着经济社会的发展，居民的生活水平和城市面貌得到了巨大改善，但是公共产品和服务不足仍是短板，随着城镇化的提速，环境污染，交通堵塞，空气质量恶化，教育、水电气供应短缺，行政服务、安全服务滞后等问题先后涌现，而且贫民区、棚户区、城中村的充斥于大都市发展的过程中，户籍制度问题迟迟不能得到有效解决，这些一系列问题的凸显，构成了大都市区发展中的离心力，制约了大都市区的发展。

第三，大都市区发展中存在社会缺位现象。我国不断深化市场经济的发展，但经济社会迅速发展的过程中也产生了许多社会问题，最明显之一就是都市中主体公民精神的缺失和社会缺位，公民意识、自治精神缺乏，民主参与渠道堵塞，大多公民只是将自己定义为大都市区的居民，未将自己升格为大都市区真正的主人。

大都市区的治理问题由来已久，在全球范围内具有广泛的存在性，而其中我国大都市区治理问题显得较为突出，国外的大都市区治理实践为治理我国大都市区问题提供经验借鉴，特别是新区域主义理论试图超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择，建立多元主体合作治理机制，具有一定的前瞻性，可以为我国大都市区治理提供新的理论与实践指导。

相关文献述评

奥斯瓦尔德·斯宾格勒在他的名作《西方的没落》中谈到所有伟大的文明都是城市文明。毋庸置疑，大都市区是现代经济、社会和文化生活的控制中心。21世纪的人类社会，正经历着一场巨大的城市化变迁，目前全世界有35亿人口居住在城市，到2040年，世界上2/3的人将住在城市中，建立健全超大城市现代治理体系，全面提升治理能力，是各个国家治理体系建设的重要内容，大都市区是城市化发展到一定阶段的重要产物，而大都市区治理的问题则伴随着大都市区发展的始终，已经引起了国内外学者广泛的思考和关注。国外著名学者罗伯特·罗茨列举出了包括“最小国家的治理”、公司治理等六种不同领域的治理方法，梳理出五种治理观念，并指出治理标志着政府管理含义的变化，治理昭示着一种新的治理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。奥斯特罗姆扩展了治理的内涵，在制度分析的IDA框架下提出了很多理论，碎片化理论和多中心理论以及理性选择理论等在学术界产生了巨大的反响，他们在《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》一书中认为有限政府、民主政府、法治政府、多中心自主治理结构是公共政策制定的制度基础，自然也是公共事务的治理之道，奥斯特罗姆把整个体制看成是互动的公共机构构成的体制，当作一种自发的秩序，认为这种治理机制必须与其他公共控制机构在同一层次或者不同层次上综合在一起。奥斯特罗姆著作颇丰，其自治理论深刻严谨，充满人文关怀和实践关怀精神，展示了其颇具现实解释力的理论风采。奥斯特罗姆多中心理论提出后，关于分权与集中治理方式的优劣问题引起了广泛讨论，John C.Bollens依据大都市区的人口数量、大都市区的土地面积、政治单位的数量等作了详细的比较，但是对于大都市区的碎片化的测度显得不够完备，Mark Schneider（1986）认为二战后发展起来的碎片化的治理模式对经济增长而言并非尽善尽美，关于单中心治理模式和多中心治理模式在不同的区域适应性不同，关于二者之争一直未能停歇。理查德·C·菲沃克（2012）着重分析了分权治理的含义和详细内容，其从博弈论的角度探讨了都市间合作和竞争的可能性和所产生的效果，并在合作和竞争要则的基础上运用制度性行动分析框架鉴别了推动和阻碍地方政府合作和竞争的条件，为地方经济的发展拟定了一些措施和政策建议，实际上体现了强烈的新区域主义色彩。国外学者对大都市区的治理问题所作的理论分析较为深入，但从相关文献来看，实证分析与深刻的治理理论之间尚存在较大的差距。国内方面，吴志华（2002）以上海市为例，描绘了新中国成立初期到现在的城市变迁情况，并结合美国日本等国外大都市的治理模式和沈阳、武汉、南京的治理经验提出了走向共治的这种新模式。毛寿龙（2008）强调要厘清政府治理和社会管理的关系，他认为西方政府变革的历程以及政府治理角色的变化对西方经济社会的发展具有重要作用和影响，值得学习与借鉴，并且倡议要通过探索自主治理的制度结构实现都市治理的最优化，其观点立意深刻，给予我国政府和城市治理许多政策方面的启示。基于新区域主义的角度，全永波（2012）提出了新区域主义视野下区域合作治理的三种路径，运用新区域主义和治理理论共同解决现实的区域性公共问题更是该学者重要的论点。张欣炜（2015）运用第六次人口普查数据，根据大都市区的定义把我国划分出128个大都市区。纵观国内大都市区的治理研究，大部分是利用案例予以探讨或者从理论的角度分析（金利霞等，2015），而没有像国外相关文献那样从实证的角度检验理论的实用性，用数据佐证的文献更是比较少。我国复杂的都市现实决定了治理过程不可能一蹴而就，而且外国的治理模式虽然立意深刻发人深省（袁政，2011；张紧跟，2010），但是由于我国与外国具有不同的历史文化底蕴和迥异的体制机制，加之地域、性别、年龄、贫富、阶层、种族或族群、宗教以及政治信仰的构成多样性也使我国在处理都市问题时不能照搬照抄国外经验，对于最前沿的新区域主义治理模式也要“取精去糟”，权衡利弊，联系我国特色与发展实践，从深植于区域的风俗、文化等角度出发探索我国大都市区治理问题，这是对都市、都市区问题和都市公民最深切关照（刘钊，2014；陈立旭，2002）。

本质而言，单中心、多中心和新区域主义的分野在于对碎片化以及碎片化程度的识别和理解。单中心、多中心和新区域主义对碎片化有着不同程度的诉求，而正是这种碎片化影响着大都市区的治理结构和体系的构建。有鉴于此，本文结合单中心、多中心和新区域主义治理模式的特点以及博弈论的相关知识，探讨了大都市区合作和竞争的方式，从博弈分析和实证分析的角度深入切入问题，探讨了碎片化程度与大都市区社会福利的关系。由此在理论分析的基础上，文章实证分析了以大都市区的地级市数量作为大都市区的碎片化程度的代理变量与我国地区城镇居民人均收入之间的关系，完善了理论，并基于新区域主义治理视角，提出了建立规范的合作治理体系、激励公民参与大都市区建设、治理等政策建议。相比于现有的研究本文可能的边际贡献为：第一，本文采用讨价还价的模型分析了两个大都市区合作博弈的过程，分析几种不同的因素对大都市区合作治理产生的可能影响。第二，本文搜集了128个大都市区的数据，利用这些数据实证分析了本文的核心问题。

大都市区合作治理的理论分析

由于大都市区主体在共同利益面前偏好性不尽相同，在政策层次和分配上可能会有冲突，加上主体地位和实力不对称等会影响大都市之间的合作过程和结果，为了尽可能明确考虑合作都市区的多样偏好和政治实力等因素，本文采用讨价还价博弈模型来剖析合作的可能性和合作博弈的过程，讨价还价博弈模型是一个具有很高弹性的模型，该模型不但包含了决定制度性合作能否发生的因素还包括决定合作协议条款的因素。

（一）讨价还价模型的建立

假设有两个大都市区在就一个污染治理项目进行合作博弈，它与两个博弈者间的“分馅饼”模型是相似的，假设两者博弈会一直进行下去（如果谈判一直没有达成）。博弈过程可以用博弈树来表示，如图1所示。

借鉴以上多回合讨价还价模型，现在假如两个都市区在合作时中央政府或者是项目的提供者提供的治理项目的资金为m，并且随着谈判次数的增多，这个项目价值也会存在消耗，消耗的系数为γ，γ较小、谈判的次数越多则项目价值消耗的较大。第i次的项目价值可以表示为：mi = γi-1 m，（0<γ<1）。

那么双方在讨价还价时会基于在可行分配约束x1+x2=mi的前提下，实现两人的社会福利最大化，社会福利函数为：

当，可得出为福利函数的极值点。考虑α介于0到1之间，福利函数在处取极小值也是最小值，在处取极大值也是最大值。

当时，与横坐标没有交点，此时恒小于0，也就意味着福利函数是单调递减的，此时没有极值点。另一方面，将福利函数对t求导为：，此式

表明福利函数是项目价值的增函数。

上述模型显示了什么样的博弈者在合作治理项目的谈判中会有较多的利益分配，解释了博弈者的收益不仅会和项目价值有关还和博弈双方的外部选择权有关。其中α=1 对应单中心治理框架下的大都市区的治理模式，显然此种模式下大都市区的福利函数对时间t的一阶导数为0，此时对社会福利的增加没有益处，α→0 时大都市区的碎片化程度非常高，从上文可知碎片化程度过高亦不利于社会福利的增加，因此α的取值范围决定了社会福利的大小，同时主体自身的行为也会对福利产生影响。此外该模型可能是重复博弈，其充分地考虑了博弈的两个都市区偏好的不同和实力及其地位的迥异等因素。最后，通过以上福利函数的推导本文提出了经验假说：

假说：大都市区治理模式的代理变量——大都市区的碎片化以及大都市区的实力等因素会对大都市区的福利水平产生影响。为了论证这个命题下文将通过实证分析予以探讨。

（三）计量方程的设立

考虑到生产函数的表达形式，因此模型采取了对数的形式。在上式中，pgrp代表着一个地区的人均收入，下标i表示第i个地区，cn描述了大都市区的碎片化程度，由第i个大都市区的地级市数量来衡量；rp衡量的是大都市区的实力与地位，用某一年的公共财政支出来表示；sg衡量的是某一年某地区的社会管理状况；cw是虚拟变量，如果大都市区和其他的城市形成了区域伙伴关系（如组成了城市群）则cw值为1，否则为0，这个指标代表了大都市区合作的努力程度；rp，sg，cn及cw不包含常数项，C是常数；εi为随机误差项。对于模型中的变量，下文将作较为细致的阐述。

我国大都市区治理问题实证分析

（一）样本数据的来源

本文根据第六次人口普查，以128个大都市区为样本作为研究对象（大都市区的具体划分参见张欣炜《我国大都市区的界定和发展研究——基于第六次人口普查数据的研究》），本文取2014年的统计资料形成数据样本。文章中的各数据均来源于《中国城市统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》、我国及地方政府统计局网站，对于缺失的个别数据，采用线性插值法进行填补。

（二）变量说明与大都市区人均收入的统计分析

结合上述博弈模型，并考虑数据的可得性，本文选取了相关变量，表1给出了模型中变量的定义。

其中核心解释变量为cn，被解释变量为prs，其他变量为控制变量。需要指出的是大都市区和城市群虽然概念不同，但是笔者认为可将128个大都市区与我国已建成或者正在建设的城市群（如京津冀城市群等）耦合起来予以分析，这也最能体现大都市区合作治理特征，即当大都市区处于这些城市群中则cw值为1，否则为0，cw值一定程度上反映了大都市区参与合作治理的积极性；大都市区的财政支出为合作治理提供了资金支持，也在一定程度上体现了大都市区在合作治理上投入；此外用人均收入来衡量大都市区的福利同样是有理可依的，诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森分析社会福利的时候采用了基尼系数和人均收入指标，他将社会福利表示为：W=R（1-C），其中R为人均收入，C为基尼系数。考虑到人均收入与社会福利之间的负的线性关系，本文在做计量分析时用人均收入的高低来衡量社会福利的大小，周振、陈东平、田妍（2011）也采用将人均收入衡量福利水平的这种做法。

（三）变量的描述性统计分析

本文的样本包括我国128个大都市区2014年的相关数据，数据的描述性统计如表2所示。其中pgrp的单位为元，rp单位为万元，sg、cn的单位均为个。用散点图加回归直线描述模型粗略地推断rp、sg、cn和cw与pgrp之间的关系（暂且考虑它们之间的一次关系）。

观察图2-图5可知大多数点都分布在曲线上或者紧靠曲线，表明估计的效果良好。图2-图5可反映出pgrp与变量rp、sg、cw之间呈现出正相关关系，而pgrp与核心变量cn的关系还需要进一步判断和分析。

（四）截面数据模型估计结果分析

为了验证假说，本文对样本数据进行线性回归。首先进行异方差检验，BP检验得到的p值为0 ，由此昭示了并不存在异方差的结论，因此可以运用ols等检验方法进行回归（见表3）。cw为虚拟变量，取对数就失去了实际意义，此处作为个体变量嵌入到回归中，但是其系数、统计量等并不显示。

由于lncn的系数并不显著，怀疑lncn是非参变量，其与被解释变量lnpgrp之间可能不是线性关系，于是采用半参数估计方法进行估计（见图6）。

从回归结果可知，lnsg的系数为正值，表明社会治理状况确实可以增进社会福利，lnrp的系数为正值，表明大都市区的经济实力越高越能提高大都市区的福利水平，而在混合回归模型下lncn的系数为负值，则昭示着当前的大都市区碎片化程度与大都市区的福利呈现出一定的负相关关系。在半参数回归模型下，计量软件还输出了非变量lncn对lnpgrp的核回归图，可以揭示出本文的核心讨论问题，即大都市区的治理模式的选择问题，这点是OLS回归所无法做到的，图6揭示出非变量lncn对lnpgrp的核回归图，体现了非参变量lncn与被解释变量lnpgrp之间的非线性关系，根据图6可以分析出lncn在[-0.5，1.5] 的范围内对被解释变量lnpgrp的影响比较显著，而且图6表明了大都市区的碎片化程度过低不会增进大都市区的福利，并在一定的程度上揭示出单中心的大都市区体系不利于大都市区的经济发展这一结论。另一方面，地级市数量设置过多或者说大都市区体系的碎片化程度过高亦不利于大都市区的建设和社会福利水平的提升。以上模型结果表明大都市区存在碎片化可以被允许，但不宜放任碎片化体系肆意发展，碎片化过高的多中心都市区体系容易让合作博弈难以达成，合作博弈失效点会较早到达，同时也不能让政府组织机构单一面对大都市区的治理问题，要避免大都市区的治理走向两个极端，需要把大都市区的碎片化程度控制在一定的适宜区间内，在新区域主义治理模式下进行大都市区的治理是相关主体的良性选择。

简要结论与政策建议

上文从理论和实证的角度通过对大都市区的碎片化程度的解读，以及碎片化对大都市区的合作、社会福利影响的分析，得出碎片化需要控制在适度的区间，对应着大都市区的治理体系需要在新区域主义治理模式下构建，因此，在新区域主义框架下合作治理大都市区是博弈主体的优先选择。从实践来看，我国大都市区发展中存在封闭性和恶性竞争、公共产品与公共服务的拥堵等社会问题制约着大都市区的合作博弈，同时大都市区的合作博弈行为对大都市区的合作行为以及社会福利产生了深刻影响，如何让大都市区博弈主体们实现合作共赢并且解决大都市区的各类问题是摆在大都市区每一个主体面前的难题，在新区域主义治理框架下结合上述博弈分析和实证分析，本文给出以下几点政策建议：

第一，控制大都市区治理体系的碎片化程度。大都市区是现代经济、社会和文化生活的控制中心，大量的人口涌向大都市区，移民构成的多样化，无疑使得开放的现代大都市区的人口构成更趋复杂多样，除了地域、性别、年龄、贫富、阶层外，种族或族群、宗教以及政治信仰的构成也必将日益多样，从而使得现代大都市区呈现出高度的多样复杂性，这种复杂化和多样化使得城市多元化发展的同时大都市区结构碎片化，过高的碎片化的治理体系降低了社会福利水平且不利于大都市区进行合作治理，因此在积极构建区域合作组织的同时需要兼顾整体目标，整合智力资源，减少大都市区的合作障碍，亦要防止衍生出额外交易成本增加合作治理的难度。

第二，加大财政、金融支持力度。公共财政支出和共同利益是大都市区合作的必要的外部条件，大都市区主体合作需要政府资金的支持，还需要金融政策扶植大都市区合作共建，大都市区作为经济中心承载着金融和现代服务业，这些产业能为大都市区提供优质的金融服务，那么为了支持这些产业发展就必须建立大都市区合作的金融机制，以降低大都市区主体合作的风险，为大都市区的合作提供源源不断的动力。

第三，提高公民参与治理的积极性。治理和建设大都市区不单是政府机构的职责，大都市区的公民更应投入热情和聪明才智，积极地参与到改变大都市区治理的各项工作中。大都市区出现封闭性、恶性竞争以及都市公民价值的缺失等现象更是涉及到公民自身，需要公民自我反思。同时需要不断优化文化在都市的传播途径，提升共同的文化认同感，按照大都市文化去感知、认识和创造大都市区景观，提升大都市区公民的文化涵养以协同塑造大都市区的公民精神。

第四，建立规范的合作治理体系。在竞合的关系中交融发展，在满足自身利益诉求的基础上实现合作治理的优化提升是新区域主义治理模式对大都市区治理的内在要求，大都市区合作治理任重而道远，大都市区之间应建立起政府机关、社会组织机构和社会公民之间的联系、沟通、互动机制，增强共识、加深了解，并且大都市区应在集群环境共享条件下互助互惠。除此之外，各类主体更应在网络结构范式下抛开门户之见，加强人才、资源的交流，彼此共享治理技术和治理经验，通过建立透明的管理制度、规则和提高都市管理者的管理水平，促进大都市区合作治理向纵深发展。

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