转型期失地农民养老保险制度的探索

朱晒红

摘要：转型期，我国面临经济结构、文化形态及价值观念的巨大变化。在这个过程中，由于城市化建设的需要，大量农用土地被征用，产生了一批数额庞大的失地农民群体。对于这些失去土地保障的失地农民而言，为其建立一套合理的养老保险制度至关重要。文章简要介绍几种失地农民养老保险模式，着重分析了“政府主导+商业化运作”模式的利与弊。

关键词：失地农民；养老保险；“政府主导+商业化”模式

一、“政府主导+商业化运作”模式概述

“政府主导+商业化运作”模式是一种公私合作模式，具有自愿性、商业性和继承性的特点。在提供失地农民养老保险制度的过程中，依然是政府为供给主体，其与商业保险机构合作，通过购买商业保险公司的专业服务和专业技术，确保保险基金的保值增值。以义乌市为例，政府规定土地补偿费按2：4：4的比例分配，40%由村集体统一用于养老保险。具体运行中，由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，通过签订合同的形式参与中国人寿保险公司义乌支行“团体年金分红保险”等险种，寿险公司履行给付金义务。本金归集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付失地农民养老金。这相当于把土地变现“存”起来，让失地农民世代享用。

二、“政府主导+商业化运作”模式的优势

（一）专用性更高，有利于保险基金的保值增值

第一，与纯粹的社会性养老相比，这种商业化运作的失地农民养老保险模式专业性更强，效率更高，责任更加明晰。商业保险机构实行市场化经营原则，其唯一目标是盈利，追求利润最大化。而在激烈的市场竞争条件下，商业保险机构要获得生存和发展，必须实行更科学化的管理，使用更先进的技术和人员。同时，商业保險机构长期从事保险业务，在保险领域已经具备丰厚的实践经验，可以为失地农民制订科学合理的养老保险计划。

第二，商业保险机构具有专业性强的设备和人才，可以通过风险预测对基金进行合理的投资运营，保证基金的保值增值。同时，商业保险机构也制定了更加合理的缴费水平和给付水平，使得基金的利用率更具有效率性。而社会养老保险机构由于技术人才限制，专业性不强，在保险工作中还处低级阶段，配套的管理、信息服务平台不到位，在一定程度上降低了运营效率。

第三，商业保险机构同时受保监会和政府部门的双重监督，其经营行为、偿付能力及公司治理等方面必须保证合法性和合理性，保证信息披露和信息透明度。加上商业保险机构自负盈亏的公司性质，使得相关操作人员更加小心谨慎，严格的会计和审计制度大大降低了道德风险，残酷的市场竞争和商业养老保险人的理性经济人性质，使基金的安全性有较高的保障。

（二）降低政府网络、技术及人员成本，减轻政府负担

在现有情况下，如果完全由政府管理失地农民养老保险制度，必须要配备相应的技术设备和管理人员，这势必会增加政府部门的开支，导致财政支出的增长。而且由于政府本身的局限性，这种支出增长不一定能带来比较好的效益。另外，在社会保障制度下，政府作为公共部门，必须从公共服务部门的角度对失地农民给予经济上的补助。在当前城镇化快速推进的情况下，失地农民的数量与日剧增，那么政府对失地农民的补助额将大幅度上升，财政压力愈演愈烈。而且由于我国养老保险征费率普遍不高，所以政府财政年都要拿出一定的资金对其进行补贴，政府承担的这笔隐性债务是巨大的。据世界银行测算，中国养老保险金的隐性债务大约占GDP的46%～49%。在这笔旧账未清的情况下，如果再增加对失地农民社会养老的补贴，政府的财政压力可想而知。西方许多国家社会养老保险制度面临越来越严重的财政困境，开始注意发挥商业保险的作用，商业保险往往受到政府的鼓励，甚至在税收政策和投资政策等方面享有优惠。

（三）具有灵活性，提供更优质的服务

一是基金征缴具有灵活性。在“完全政府型”失地农民养老保险体制下，大部分地区对于失地农民采取一次性缴费的完全积累模式。失地农民在一次性交纳个人必须承担的养老保险费用之后，这部分费用被纳入社会养老保险的个人账户，只有当参保人员死亡时，个人账户基金才可以继承。而商业运营的失地农民养老保险体系比较灵活，在失地农民遇到重大困难时，经过基层部门政府和土管部门审核同意，可以在土地补偿和安置补助费交到保险公司之日起满5年后向保险公司要求退还本金及本金所产生的活期利息。

二是账户管理更具灵活性。失地农民作为一个流动性倾向比较高的群体，在其失去土地后，由于教育水平以及技能的限制，其就业遇到困难。很多失地农民会选择外出打工，去一些劳动密集型产业比较多的地区谋求工作。而在目前的条件下，失地农民完全政府型的养老保险模式未实现全国统筹，连基本的省级统筹都还没有完全实现，这使得失地农民养老保险账户转移接续发生困难。而商业化运营模式的失地农民养老保险制度可以有效避免这种弊端。

三是灵活制订养老计划。商业保险可制订一揽子人身综合风险保障计划。在满足农民养老保障需求的同时，也可提供覆盖死伤、医疗、意外伤害等风险的产品系列，实现“失去口粮田，留下口粮钱”，稳定失地农民。

三、“政府主导+商业化运作”模式的弊端

（一）官商结合，可能诱发腐败

“政府主导+商业化运作”的失地农民养老保险模式中相关主体之间的关系如下图1所示。首先，失地农民向市政府提交参保申请，然后市政府统一向保险公司缴纳保费。当失地农民达到一定年龄时，由保险公司向其发放养老金。从此过程可见，市政府与保险公司存在利益关系，如果保监会及相关部门没有做好监督工作，那么市政府和保险公司可能为了各自的利益，相互勾结，损害失地农民的利益，从中获取非法利益。失地农民作为一个弱势群体，很难与政府、保险公司相抗衡。

（二）风险相对比较高

“完全政府型”的失地农民养老保险制度由政府全程管理，投资渠道比较有限，倾向于风险比较小的投资，如银行存款。这使得保险基金安全性比较强，不会出现严重的损失，为失地农民的养老负责。而商业化运营的保险模式中，商业保险公司有时候可能因为市场预测失灵或急于获得高回报率而把保险基金投资于高风险领域，导致投资失败的可能性存在，使得养老基金安全性让人担忧。同时，保险公司为了获得基金的管理运营权，有时会做出过高保障承诺，导致风险的增加。

（三）参保率低

商业化运作的失地农民养老保险采取自愿投保原则，由失地农民自愿提出投保申请。但是，由于农民的认识不高，更注重眼前利益，参保意愿不强。这在一定程度上缩小了养老保险的保障范围，降低覆盖面，削弱了对被征地农民的保障效果。同时，由于保险公司不具备政府的强大执行力和影响力，使得有些参保者提出了书面申请但却不及时缴纳保费的情况产生。

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（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）