关于推行政务公开标准化的思考

2014-05-30杨玲彭逸凡侯超华

决策与信息·下旬刊 2014年9期

杨玲彭逸凡侯超华

[摘要]近年来为实现依法行政、科学行政、民主行政和阳光行政，各地各级政府纷纷把民主施政作为基本取向，并积极开展政务公开工作。本文概述了目前中央政府和省级政府政务公开工作的现状，以及标准化在规范政务公开内容、程序，推动我国政务公开持续健康发展，实现政府职能转变进程中的技术支撑作用。

[关键词]政务公开；标准化；现代社会管理；规范化发展

近年来，随着加大政府透明度原则的推动，政务公开作为政府机构改革的一项重大举措，已在全国各级政府中开展起来，在取得了一定成效的同时也极大地推动了经济建设和社会的发展。然而，由于政务公开首先是源起于西方资本主义国家对公民民主权力的保护，因此政务公开在我国虽然已被视为社会主义民主政治建设的重要组成部分，但基于不同的社会现状，对其内涵的界定与发展趋势的把握仍需要进行具体且深入的探讨。而作为完善和推动我国政务公开持续发展的一个重要手段，政务公开标准化同样需要以明确政务公开及其相关制度的基本内涵与工作运行机制为前提。

1.政务公开现状

所谓政务公开，一般是指国家行政机关及其工作人员在行政活动中，除依法保密的事项外，应将行政事务如办事制度、办事程序、承办人、办事结果等，通过一定的形式向社会公布，或向利害关系人公开说明背景、条件、原因或理由，听其意见并予以答复。1由于我国政务公开工作的推进首先是在各级行政机关开展，因此对于政务公开的基本内容和工作现状主要分为中央政府和省级政府两个层级进行阐述。

1.1中央政府政务公开

中央政府政务公开分为中央政府机关内部的公开、中央政府对地方政府的公开和中央政府对社会的公开三类。其中，逐步实现各机构、部门之间信息资源共享，解决各个部门向地方政府同一部门重复索取信息的问题是中央政府政务公开的重要任务，而为了提高行政办事效率，政务公开还需要实现从中央政府到地方政府的双向公开，并增加政府履行行政许可事项时的“透明度”。与此同时，面向社会的政务公开不仅仅是中央政府政务公开的主要取向，也是各级政府在具体工作开展过程中需要及时关注的重要方面。

关于政务公开的内容，中央政府除了对公开的常规内容有所规定之外，还对免除公开的范围作了具体的界定。公开的常规内容首先包括：机构名称、业务职能范围、阶段性主要工作内容和目标、办事程序、适用法规、监督和责任追究制度等。其次，政府还要求各部门应结合实际，把公众普遍关心、涉及公众切身利益的问题作为公开的重点，同时还要围绕基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项不断调整和拓展政务公开的内容和范围，并以此推进行政管理工作。而关于免除公开的范围界定，中央政府在借鉴国外政务公开经验的同时，结合实际，根据中央政府部门履行的宏观调控、政务管理、执法监管、经济管理、社会管理、文化事务管理六项职能明确了不予公开的具体内容。

在政务公开的形式方面，中央政府既采用传统的公开方式，如：通过广播、电视、报刊等新闻媒体公开政务；通過书籍等出版物公开；通过文件、通报、简报和会议等途径公开。同时也强调要运用电子政务，以适应中央政府政务公开所要求的全局性和全面性等特点，但是，无论是中央政府门户网站，还是各部门的电子政务建设，目前都还存在诸多问题，尤其是在对各个网站的管理方面，除了其公开的项目不甚明晰、提供的服务质量难以把控之外，也普遍缺少具体办事人员的联络方式和责任追究制度的及时公布等内容。

在明确政务公开的内容和形式的同时，为了保证政务公开规范运行，中央政府还建立有相应的制度，包括：政务公开评议制度、政务公开的监督制度、政务公开工作责任追究制度和政务公开的法律制度。其中，政务公开评议制度旨在对政务公开结果和利用成效进行评议，并促使公开的信息更便于为群众所利用和掌握，其核心内容即是建立了政务公开的评价体系，该评价体系不仅涉及具体的评价标准、评价方法，还包括评价结果的使用。政务公开的监督制度与工作责任追究制度则是在要求各部门要自觉接受各方面监督的同时，还要明确并落实政务公开各部门的责任。此外，中央政府建立政务公开的法律制度，即是更进一步要求能通过立法将目前比较成熟的经验用法律的形式固定下来，这不仅是政务公开规范运行的直接保障，更是真正实现政务公开法制化的一项重要措施。

1.2省级政府政务公开

省级政府作为中央政府与基层政府连接的枢纽，在政务公开的过程中，应是中央政府政务公开政策的执行者，基层政府政务公开工作的指导和监督者，同时也是中央政府和基层政府政务公开工作的交流中枢和传输平台。2相较中央政府政务公开，省级政府掌握的公共信息资源更多也更具体，因而容易导致政务公开的深度和力度相对滞后。

从服务的对象来看，省级政府政务公开主要针对基层政府和区域中的公众，所以在公开内容上更多地侧重于政策产生过程的公开，起上情下达的作用。3正因如此，省级政府政务公开对基层政府政务公开的公共信息来源、公开的内容和程度等方面都有一定的限制作用，而这也直接体现了省级政府政务公开的特点，即：内容上的宏观性；形式上的多样性；业务上的对接性；评估上的主导性。这些特点决定了省级政府政务公开在具体工作中不仅要注重与政府机关效能建设、行政审批制度改革、落实“四项制度”、人民群众关注的热点问题和整顿市场经济秩序，优化经济发展环境的结合，还要加强对所在地区政务公开工作的规划、指导、评估和监督。4

在省级政府政务公开的内容方面，目前各省公布的具体情况存在较大的差异，有停留于静态信息发布的省份，也有涉及政府采购、公共项目招投标和公民依申请公开事项的省份。在这些公开的信息中，政府领导与机构、政策法规、办事指南、人事任免的公开情况较好，有效百分比超过80%；建议与提案、财务信息、统计数据较差，均没有超过50%；其中财务信息公开的有效百分比仅为28.3%，5而造成这一情况的主要原因除了相关职能部门对经济效益和部门利益的过分追求之外，则是政府没有免费公开其信息的内在驱动力。

而省级政府在政务公开途径和程序方面，虽然同样采用了传统的大众传媒、网络媒体、新闻发布会以及召开会议等多种方式，但公众认为其有效性仍然存在一定的差异。在所有的公开形式中，公众认为最有效的途径包括政府门户网站、新闻媒体发布信息；认为公开途径达不到预期设想效果的是决策听证会、电子屏幕或电子触摸屏、政府公报与公告。而作为主动公开的弥补形式，依申请公开虽然是对公民知情权、参与权和监督权充分保障的有益补充，但目前省级政府对其的重视程度却明显不足，6这也直接导致了依申请公开在程序规范方面还存在较多有待完善的地方，以及由此而造成的单项信息发布较多，但告知有效度仍然不足的问题。

2.政务公开标准化

政务公开作为我国服务型政府建设的一项基础性工作，在我国行政管理体制改革和行政现代化进程中有着极其重要的地位。从目前我国政务公开的现状来看，无论是政务公开内容、形式，还是相应的管理规范及工作运行机制，各级政府对其在实际工作中的界定都不甚明确。因此，面对群众对政务公开越来越高的要求，以标准化为手段来规范并推动政务公开工作无疑是一次更科学的尝试。

2.1政务公开标准化是现代社会管理的一种进步

政务公开的实质是要给群众以知情权，知情权作为公民的基本权利之一，必须要得到政府和社会充分的尊重。从中央政府的宏观调控、重要决策，到各级地方政府涉及的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，再到公民个人需要了解的信息，都关系到公民个人的权利和利益。然而，由于长期以来我国的行政权利操作都较为主观，也就导致了目前政务公开工作的开展同样存在工作人员职责分工不明确，规则制度不够健全，透明度不高且具体工作随意性很大等问题。与此同时，我国各级政府政务公开工作基本处于初级阶段，若要在此基础上使政务公开向深层次推进，就必然需要从容易被忽略和产生决策失误的关键环节入手，建立完善的工作运行与监督制约机制。面对这样的发展需求，在政务公开工作中引入标准化原理，不仅能实现对政务公开各项工作的全程控制，还能从根本上解决政务公开路径的互动性不强，公民参与度不够的问题。由此可见，推行政务公开标准化不仅是从根本上规范政务公开工作，更是通过各项标准的制定、发布和实施为社会公众真正获得知情权搭建了一个平台，也从客观上促进了政务公开制度向深层次推进。

2.2以标准化落实政务公开评议制度

政务公开不是以公开为目的，而是一种手段和行政管理方式。重要的是通过公开让更多人民群众知情、知政并参与进来，对公开的效果进行评议，形成事后评议和事中监督相结合的制约机制，保证公开的彻底性。7

政务公开评议制度分为内部评议和外部评议。内部评议的形式主要是指政府内部的工作总结，而外部评议则主要是指公民群众的评价与反映。事实上，政务公开评议制度的建立正是推行标准化的一项具体措施，政务公开的评价体系作为政务公开评议制度的核心内容，其评价的标准首先对政务公开的范围、内容、形式、程序等方面做了更为细致、科学的规定；其次，在公开内容方面既有定性要求，也有量化标准，尤其是在明确政务公开工作责任方面，更是以标准的形式将相关的办事流程固定下来，力求使每个工作人员都能做到办事有标准；此外，评价体系中还包括评价结果的使用，即对评价过程中反映出的问题，尤其是评价结果，不仅要将其作为部门考核的重要依据，还要及时提出整改措施并将结果向群众公布，而这一要求的实质正是以标准化推动政务公开反馈机制的完善，同时也在一定程度上提高了群众参与的积极性。

2.3以标准化规范政务公开的新形式

以互联网的形式推进政务公开是信息社会发展的必然趋势。以网络为基础的电子政务改变了传统的政府行为模式，网络可以直接、快速、生动地将需要公开的信息传递给大众，让大众及时地了解政府机构的组成、职能、政策法规和办公程序等。此外，政府也可以通過网络建立的资料数据库等，将群众最关心的涉及自身权利和利益的各种信息快速地提供给他们，进而增加政府工作的透明度，加大政务公开的力度。

虽然在所有的公开形式中，公众认为政府门户网站为最有效的途径，但作为政务公开的新形式，政府门户网站以及各部门网站的建设仍然存在诸多不足之处。政务公开是建设服务型政府的基本要求，是提高行政透明度和民主化程度的有效途径，而网络在为群众提供了解政府工作的便捷渠道的同时，也带来了相关的信息安全、服务质量和管理水平等问题。因此，建立统一的标准来规范政务公开的信息平台建设，不仅是为了明确各部门的职责权限，同时也是为了通过规范化的管理确保政府网站的网络信息安全，而相关网站的管理标准与技术标准的制定与实施不仅是政府信息权威的保障，更是政府网站服务于民众需求的核心要素。

3.结论与展望

综上所述，政务公开作为一种手段和行政管理方式，是我国服务型政府建设的一项基础性工作。就目前政务公开的现状来看，无论是中央政府，还是省级政府，虽然在规范政务公开内容和形式方面都取得了一定的成效，尤其是在制度保障方面，中央政府还建立了包括政务公开评议制度与监督制度在内的四项基本制度，但这些成果从总体上看仍然只是属于浅层次的政务公开。事实上，要推动政务公开的发展，还需要进一步明确政务公开的主客体及其职责，强化公开的针对性。此外，政务公开形式虽然已有所创新，但由于其规范化的管理制度滞后，也就导致出现了各种公开形式之间的交互性不强，以及信息传递过于琐碎等问题，而这也使得政府与公众之间缺乏应有的互动交流。

面对深化政务公开过程中的一系列问题，推行政务公开标准化除了能为其提供一个科学的技术手段之外，还能从根本上提高政务公开的工作效能。将标准化的统一性、协调性和适时性，以及最优化原理应用于政务公开工作中，用标准的形式将公开内容、程序、部门职能及其运作流程等固定下来，并通过相关标准的实施进一步规范政务公开工作，不仅有利于政府及其各部门统筹协调政务公开工作，稳定政务公开队伍，同时也有益于探索并建立一套新形势下的政府公共服务与管理模式，继而也能对深化政务公开，推动政务公开趋向常态化产生更积极的影响。

注释

1赵俊峰.政务公开剖析[J].行政与法：2001年，（1）：第77页.

2姜晓萍，姜洁.我国省级政务公开的现状调查与问题分析[J].社会科学研究：2006年，（4）：第94页.

3同上.

4同上：第95页.

5姜晓萍，姜洁.我国省级政务公开探析[J].广州大学学报：2006年，（8）：第4页.

6同上：第5页.

7孙彩虹.我国政务公开的实现途径研究[J].重庆大学学报：2004年，（4）：第72页.

参考文献

[1]赵俊峰.政务公开剖析[J].行政与法：2001年，（1）.

[2]姜晓萍，姜洁.我国省级政务公开的现状调查与问题分析[J].社会科学研究：2006年，（4）.

[3]姜晓萍，姜洁.我国省级政务公开探析[J].广州大学学报：2006年，（8）.