论肯尼迪政府时期的“争取进步联盟”计划

张梦露

[摘要]50年代末60年代初，西半球出现了严重的政治危机。肯尼迪总统上台伊始就调整了对拉美的援助政策，更是推出了针对拉美的争取进步联盟计划。本文通过对肯尼迪政府时期“争取进步联盟”计划出台，实施的分析，把握美国对拉美援助政策的动机及影响。

[关键词]肯尼迪政府；争取进步联盟；援助政策

在肯尼迪总统就任前，拉丁美洲就出现了民族主义运动、反美情绪的高涨。为了稳定美国的天然“后院”，和阻止苏联的渗透，确保拉美成为冷战的稳定后方，肯尼迪政府时期调整了对拉美的援助政策，并且推出了“争取进步联盟”计划，它是冷战时期美国对拉丁美洲实施的规模最大，持续时间最长的经济援助计划。

一

冷战初期，苏联在全球影响态势尚不明显，美国对拉美的经济援助政策以保证战略资源供应为主要目标，表现在杜鲁门政府和艾森豪威尔政府在对拉美经济援助上实施消极无为的政策。到1960年春夏，古巴已经完全成为威胁美国利益的敌人，而局势动荡的其他拉美国家随时都有可能爆发古巴式的革命，出现更多的卡斯特罗。同时随着苏联对第三世界的影响越来越大，美国不得不放弃平衡收支、削减预算的国内财政政策，转而加大经济援助外交力度，加重拉美国家在美国国家政治和安全上的砝码，以服务于美苏争霸的总体战略需要。

1960年10月，肯尼迪在佛罗里达州坦帕市发表竞选演讲时，首次提出他对拉美政策的设想，他希望“西半球的全体人民—南美洲人和北美洲人，美国和拉丁美洲各个国家—都团结在一个争取进步的联盟”中。1肯尼迪曾经指出，他所倡导的“争取进步联盟”是“在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟，通过共同努力，开发整个半球的资源，加强民主力量，扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”2肯尼迪具体提出了关于“争取进步联盟”的十项建议：“争取进步联盟”是美国提供经济援助和个拉美国家自主的“十年发展计划”；召开泛美经社理事会部长级会议，讨论有关“十年经济发展计划”的问题，拉美国家制定符合各自的经济发展计划；十年的经济发展计划中，进行社会改革，技术训练和教育合作，保证货币稳定，派遣和平队，实现拉美经济一体化，等等。随后1961年8月，在乌拉圭的埃斯特角召开了泛美经社理事会，美国同20个拉美国家代表团参加了会议，美国财政部长狄龙在开幕式上就宣布，美国将在联盟计划的第一年提供10亿美元前期资金，并且会议通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，标志着“争取进步联盟”正式成立。

《埃斯特角宪章》声称，“‘争取进步联盟的宗旨是团结美洲各共和国人民和政府的所有力量，在合作方面作出伟大的努力以加速拉丁美洲参加国的经济和社会发展，以期它们能够在符合它们愿望和要求的民主社会中以均等的机会达到最大富裕程度的富裕”。3“争取进步联盟”是一个内容全面，目标明确的援助计划。《埃斯特角宪章》对“争取进步联盟”的具体内容作了详细的阐述，它涉及拉美国家发展的各个方面。其中教育方面，减少文盲，给予每一位适学儿童6年的基础教育，改善教育基础设施建设；此外拉美国家在10年之内人均国民收入的增长率要达到2.5%；加快全国的工业化建设；通过更平等的国民收入分配，使经济的进步惠及经济和社会群体的所有公民，较快的提高更贫穷人口的收入和生活水平，等等。4“争取联盟计划”改變了美国以往的援助政策，援助对象不再集中在政府部门，而是惠及普通民众；援助项目不再依靠大量的物资和大规模的工程项目，而是旨在提高拉美各国民众的生活水平，减少贫富差距问题等。“争取联盟计划”是美国前所未有的大规模的经济援助计划。原美国驻巴西大使，负责拉美事物的助理国务卿，联盟的设计者之一的林肯·戈登在回忆此计划时说道：“希望这一对美国具有长期利益的地区取得巨大的社会和经济进步。”5

二

肯尼迪政府时期对“争取进步联盟”计划非常重视，在其执政的一千天里，竭力促使该计划的正常实施。每年肯尼迪总统都会对拉美国家进行亲善访问，鼓励各拉美国家政府切实的实行计划。美国通过国际复兴和发展银行、泛美开发银行、进出口银行和国际开发署等机构来执行“争取进步联盟”计划，在计划实施的头两年，美国每年向拉美国家提供十亿美元的援助。开始大多数拉美国家都宣布接受“争取进步联盟”的主要原则和内容，“争取进步联盟”计划成为了西半球的共同计划，付诸实施。

“争取进步联盟”计划在拉美实施中涉及的方面很多，其中涉及到农业、工业、贸易、教育等。一些拉美国家根据这个计划，建立起一批学校、医院、水利工程和工厂设施。一定程度上改善了拉美民众社会生活状况。但1963年11月，肯尼迪遇刺身亡，该计划就从高潮走向低落。约翰逊政府时期，虽然在政策上和肯尼迪政府保持了内在的一致性，由于发动了越南战争，经费开支巨大，就逐渐的削弱了对拉美地区的援助额。尼克松时期就彻底放弃了“争取进步联盟”计划。纵观“争取进步联盟”计划，拉美各国经济发展没有达到年人均国民收入2.5%的增长率；从1961到1963年，拉美地区就发生了7次军事政变；贫富差距问题加剧；拉美国家的一系列经济社会改革都没有最终贯彻实施，等等。因此，总的来说“争取进步联盟”计划是以失败而告终的。

在分析失败的原因时，西方学者认为：拉美人口增长过快，抵消了发展经济的努力；这个地区经济基础太薄弱，美国的援助犹如杯水车薪；政治局势不稳定，吓跑了外国私人资本，中产阶级软弱、自私，没有发挥美国所期望的积极作用，一些拉美国家的政府对美国的动机持怀疑态度，担心美国是在推行经济帝国主义，等等。如美国学者肖夏娜塞所说：“争取进步联盟被认为提供了一个替代暴力革命的方法，它可能是这样的，但是，与此同时，它确实提供了变革。所以，想维持现状的人反对争取进步联盟，因为他们感到它做得太多了。另一方面，那些希望真正变革的人却争取进步联盟走得太慢。结果，它失去了拉丁美洲对它的许多支持。6我国学者徐世澄对“争取进步联盟”计划失败的原因也作了深刻的剖析，他认为，首先是这个计划本身的局限性，这种局限性是由肯尼迪提出这个计划的真实目的所决定的。肯尼迪的目的是想通过某种改革，来阻止古巴革命向拉美扩展，并非真正发展拉美国家的经济。其次是争取进步联盟既遭到拉美广大人民群众的反对，又遭到了在拉美拥有巨大经济利益的美国联合果品公司等跨国垄断资本的反对，特别是遭到了拉美大庄园主、大资本家和军人的抵制。7

三

60年代是战后拉丁美洲民族运动高涨的年代，拉美的国际关系格局发生了重大的变化。美国同他的南邻关系严峻。首先，拉美的民族主义兴起，推动拉美各国对美国离心倾向的发展，并积极向西半球以外的地区拓展外交关系。例如1958年4月27日～5月15日，尼克松前往阿根廷等8个拉美国家进行“亲善”访问，却出乎意料地遭遇了大规模的游行示威。到访各国群众都打出了鲜明的反美口号。“尼克松事件”已经向全世界表明，所谓的西半球特殊关系已经出现了严重的危机，拉美各国已经兴起其民族民主主义，并积极维护其国家独立和主权完整。其次，古巴成为西半球第一个社会主义国家，不仅直接威胁和打击到美国资本在古巴的既得利益，而且首次打破了美国在拉美的一统天下局面，严重地动摇美国在拉丁美洲的霸主地位。从1959年起，美国就开始对古巴进行干涉。美国与古巴之间的干涉与反干涉，颠覆与反颠覆的斗争成为拉美国际关系领域一系列重大事件的直接原因。因此，肯尼迪从艾森豪威尔政府对拉美政策的失败中吸取教训，决心寻求一种新的政策。在总统竞选中，肯尼迪对艾森豪威尔政府的拉美政策进行了猛烈的抨击。他指责艾森豪威尔政府忽视拉美地区，“对拉丁美洲所施行的经济及外交政策不一致、轻率和不适当”，声称：“我们应当改变我们与拉丁美洲各国之间的外交关系”。8

总的来说，肯尼迪提出的“争取进步联盟”计划，是美国适应形势变化被迫作出的一种政策反应，并不是美国战略重心的转移。肯尼迪政府放弃了艾森豪威尔政府对拉美的间接武装干涉等方式，而采用一种较为隐蔽的扩张工具--美援，并且试图搞一些有限的社会改良，以缓和这个地区尖锐的民族矛盾和贫富差距，稳定美国对这个地区的间接统治。二战以后，拉丁美洲国家中断了与欧洲的联系，从而使美国在经济上大大获益，美国的垄断资本开始对拉美国家进行疯狂的经济掠夺与控制，使的拉美有美国垄断资本的“奶牛”之称。华尔街垄断集团一向巴拉没看做是他们的私人领地，适宜的投资场所，原料、燃料和廉价劳动力的供应地。拉美对于美国意义重大，因此，肯尼迪对拉美政策的调整属于策略性的调整，他没有放弃美国独霸西半球的基本原则，没有改变美国对拉美政策的帝国主义实质。但肯尼迪的调整适应变化了的时代，使美国采取了比较灵活、比较隐蔽的手段，以对付拉美人民反美、反独裁的斗争。同时，“争取进步联盟”计划是美国反共形势政策在新形势下的翻版，美国一向把拉美看做它的天然“后院”、“边疆”、“外省”，并且认为拉美在军事上对它具有极其重要的战略地位。“美洲国家组织”的一位前秘书长曾说：“两块美洲大陆合并以后，就能成为一个甚至在原子世纪也不能摧毁的天然军事堡垒。如果他们分裂的话，必然使全世界陷入混乱状态，泛美主义不单是拉美军事上的思想帷幕。泛美主义是这样一个中心，美国控制了这个中心，就有可能对拉美国家实行军事战略措施方面起决定性的影响。”9由此可见，美国企图完全独霸拉美。而古巴革命的胜利，像是共产党已经获得了一个卫星国，建立了一个渗透和颠覆所有拉美国家的基地。美国害怕不发达的经济、贫富悬殊的社会状况，为共产主义的扩张和苏联的渗透创造丁条件。所以，美国必须提供大量的经济援助，帮助拉美目家发展经济，改善社会状况。这样才能避免拉美国家爆发革命“使拉美不可避免的、必要的社会变革脱离海外的共产党家，防止被其利用。”10可见“争取进步联盟”计划还是美国国家利益驱使，用以防止西半球的严峻局面。

肯尼迪提出的争取进步联盟计划是美国战后对拉丁美洲政策的一次重大调整。“争取进步联盟”同罗斯福的“睦邻政策”在提出时的历史条件、策略特点及真实目的等方面，有不少相似之处。然而，肯尼迪曾声称：“回到上一代睦邻政策的老路去，那还是不够的。”11事实上，“争取进步联盟”以美援为手段，试图在拉美搞一些有限社会改良以维护美国既得利益的作法，也确是“睦邻政策”所没有的，而且在美国对拉美政策史上也是一种新的尝试。尽管这种尝试收效甚微，但是争取进步联盟在执行之初对缓和拉丁美洲国家的反美情绪起了一定的抑制作用，更重要的是我们应该看到争取进步联盟计划通过经济援助缓和拉丁美洲国家反美情绪，把他们紧緊地束缚在以美国为首的泛美体系之内，共同对付苏联在西半球的挑战，防止古巴革命向其他国家蔓延。

参考文献

[1][美]戴维·霍罗威茨《美国冷战时期的外交政策一从雅尔塔到越南》（中译本），上海人民出社，1974年，第194页。

[2][美]小阿瑟·斯莱辛格：《一千天：约翰·菲·肯尼迪在白宫》，生活·读书·新知三联书店，1981年版

[3]U.S.General Services Administration.Public Paper of the President.John .Kennedy.1961.Washington D.C.U.S.Government Office.1962：P.173.

[4]Joseph Grunwald，The Alliance for Progress， Economic and Political Trends in Latin America，1964， pp. 78-93

[5]郭拥军：《泛美危机与争取进步联盟的形成》，《拉丁美洲研究》，2003年第2期

[6][美]肖夏娜B.担塞第《拉丁美洲的经济民族主义》（中译本），商务印书馆，1980年，第120页。

[7]李春辉，《拉丁美洲史稿》下卷，商务印书馆2009年版，第95页

[8]约翰·斯帕尼尔：《第二次世界大战以来的美国外交政策》，纽约1973年版，第199页。

[9]戴威尔：《我们是南北美洲人》，1949年芝加哥版，第217页

[10]FRUS：1961～1963，Vol.XII，PP9～10

[11]西奥多·索伦森.肯尼迪[M].（中译本），上海：上海译文出版社，1981