高校预算管理优化路径研究

周曙光

【摘 要】 公共财政体制改革是优化高校预算管理的外部因素，管理环境的变化是优化高校预算管理的内在动力。从实践效果来看，高校预算管理存在诸多问题，制约预算管理水平的提高。文章结合新《高等学校财务制度》的要求，从预算环境、预算编制、预算执行与控制、预算监督、预算绩效评价、决算管理等环节，提出探讨性的优化策略。

【关键词】 预算管理； 财务制度； 绩效评价

中图分类号：G647.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0124-03

一、优化高校预算管理的必要性

（一）外部因素：公共财政体制改革

从2000年开始，公共财政体制进行了改革与创新，以部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度、非税收入管理等为主要内容的改革陆续实施。高校预算管理作为公共财政预算体系的重要组成部分，需要同步改革与优化，重视财政改革的导向作用，使高校预算管理与公共财政体制改革相衔接。改进与创新预算管理模式，有利于提升高校预算管理水平，为财政管理、政策制定提供可靠的数据参数。

（二）内部因素：高校内部管理环境的变化

随着高等教育体制改革的深化，高校经费来源多元化、经济活动多样化的局面逐步形成，预算管理的内容和方式越来越复杂。高校管理环境的变化，对预算管理提出了更高的要求，优化高校预算管理模式势在必行。

1.经费来源多元化

政府是高等教育的办学主体，由于财政资金的稀缺性，高等教育确立了政府和学生共同承担教育成本的原则，即以政府财政拨款为主，以学生缴纳费用为辅，接受社会捐赠、助学基金为补偿的多聚道经费投入机制。由此，高校经费来源多元化格局逐步形成，其中：财政拨款是高等教育经费的主要来源，学费、住宿费等事业收入是高校教育经费的重要组成部分，企事业单位提供的科研经费、社会捐赠、助学基金以及其他资金收入是高等教育经费的有益补充。加强高校预算管理，可以合理配置教育资源，促进资源利用效益最大化。

2.经济活动多样化

高等教育承担着培养人才、科学研究、服务社会的重大任务。然而，随着高等教育规模迅速扩张，逐步实现了从精英教育到大众化教育的过渡，高校不再仅仅局限于从事于教学、科研活动，经济活动日益多样化。例如：设立校办企业、对外投资和资产出租出借活动频繁；扩展学校规模，加大新校区建设；向银行举债筹措资金，且金额较大等。高校经济活动的多样化，要求预算管理更加科学化、精细化。

二、高校预算管理存在的问题

自1994年《预算法》颁布以来，经过一系列的改革与发展，预算管理的重要性已得到普遍认可。随着高等教育体制改革的不断深化，预算管理越来越受到重视，高校预算管理工作取得了一定的成效，对加快高等教育事业发展起到了促进作用。然而，受当前高等教育体制和高校管理制度的制约，高校预算管理存在诸多问题，影响预算管理作用的发挥。

（一）预算管理意识淡薄

由于缺少有效的宣传，部分高校对预算管理的缺乏足够的重视，许多预算只是在走形式。广大教职工甚至领导干部预算管理意识淡薄，参与预算管理的积极性不高，错误地认为预算管理只是简单地“分钱”，导致财权与事权没有形成有机结合。此外，教学部门、科研单位、管理部门也缺乏主动参与意识，被动地接受财务部门下达的预算指标，不利于调动理财的积极性。

（二）预算编制准确性不高

预算编制涉及到学校管理的各个方面，覆盖面广，需要校内各部门之间紧密配合。目前，大部分高校的预算管理工作由财务部门负责，并没有设置专门的预算管理机构。由于财务人员只是临时参与预算编制，对各部门的实际情况了解有限，基础数据准确性较差，预算项目缺乏量化分析和科学论证，往往造成项目规划与资金供求相脱节，导致预算缺乏全局性、持续性和长期性，使得预算管理的资源配置作用不能充分发挥。

（三）预算编制方法不科学

高校预算编制普遍采用增量预算法，这种方法主要以上年度的实际支出为基数，采取“基数+增长”的方法编制。虽然增量预算法操作起来简单方便，但由于基数本身可能存在一些不合理的因素，容易形成刚性支出，“滚雪球”式的预算项目金额逐年增大，固化了资金的分配格局，不利于调整和优化支出结构，导致各部门缺乏增收节支的积极性，造成资金使用效益下降。

（四）预算编制与执行脱节

预算方案一经批准，就具有权威性。然而，由于高校缺乏完善的预算控制系统，预算执行随意性大，预算项目追加和调整频繁，经费执行偏离预定轨道，存在“预算归预算、执行归执行”现象，加剧资金供给矛盾，严重影响预算管理的权威性。例如，在预算执行中频繁调整预算，甚至有些项目先支出、后立项，然后再追加预算，使得资金流向与预算控制脱节，削弱预算管理的严肃性。

（五）缺乏预算绩效评价机制

预算绩效评价是预算管理的重要环节，它强调的是责任和效率。在实际工作中，许多高校只注重预算编制、预算执行环节，忽视了对预算执行结果进行绩效评价。理论上讲，预算项目在实施之后，应当评价是否达到了预先设定的目标。然而，由于缺乏相应的考核与评价机制，也没有实施应有的奖惩措施，使得预算管理流于形式，资金使用效益低下。

三、《高等学校财务制度》中关于预算管理的规定

2012年12月，财政部、教育部印发新修订的《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号，以下简称《制度》），《制度》中关于预算管理的规定，主要体现在以下几个方面：

（一）明确预算管理办法

预算管理办法是开展预算管理工作的基础，具有指导性。《制度》规定：“国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。”该办法遵循了《事业单位财务规则》的基本要求，并结合高校预算管理的特点，不仅适应了预算管理体制改革和事业单位改革的需要，还满足了高校预算管理的要求。endprint

（二）完善预算编制、审批和调整程序

开展预算管理工作，首先要明确预算编制的原则、程序和方法，规范调整程序，使各个预算管理的环节都有章可循。《制度》完善了预算编制、审批和调整程序，例如：预算方案由学校财务部门提出，经学校领导班子集体审议通过后，才能上报教育主管部门，经主管部门审核汇总，最后报财政部门审批；如果预算方案有较大调整，应由主管部门审核后报财政部门调整预算。

（三）增加决算管理的内容

决算是预算结果的反映，为促进预算管理绩效化，需要加强决算管理工作，形成预算与决算的互动机制。《制度》对决算管理进行了规范，要求高等学校编制年度决算，并及时上报教育主管部门，由教育主管部门审核汇总后报财政部门审批；加强对决算数据的审核与分析，保证数据的真实性、准确性。此外，为便于决算分析，《制度》完善了四个方面财务分析指标体系，其中预算管理指标包括预算执行率、财政专项拨款执行率。

四、高校预算管理的优化路径探索

如何优化高校预算管理模式，提高预算管理水平，亟待加以研究和解决。笔者根据实践中的体会，结合新《制度》的要求，从预算环境、预算编制、预算执行与控制、预算监督、预算绩效评价、决算管理等环节，提出探讨性的优化策略。

（一）优化预算环境

1.健全预算管理的组织体系

要做好预算管理工作，必须有健全的组织体系。高校预算管理组织体系应当由三部分组成，即决策机构、组织机构、执行单位。预算的最高决策机构是预算管理委员会，由其全面负责预算管理工作；在预算管理委员会之下，设有预算管理办公室，具体负责预算的编制、执行与监控、考核与评价、报告等相关工作；执行单位具体负责制定本部门的预算草案，执行经预算委员会批准的预算方案。

2.健全预算管理制度

制度建设是根本性建设，是高校现代化建设不可忽视的重要内容。健全高校预算管理制度，首先要制定相关标准和要求，确立预算管理的原则、程序和方法，使预算管理工作程序化、制度化，各个环节都有法可依、有章可循。预算一经通过后，就必须严格执行，不得随意追加或调整，对于确需追加或调整的，由预算管理委员会审批通过后，在经费允许的情况下，方可调整预算方案。

3.增强预算管理意识

预算管理涉及面广，要使预算管理工作落到实处，各部门需要增强预算管理意识，相互协作、紧密配合。第一，学校领导要明确预算管理的重要性，大力支持预算管理工作；第二，预算管理委员会要做好牵头作用；第三，预算管理办公室要通过宣传、培训、会议通报等形式，增加预算透明度，调动广大教职工参与预算管理的积极性；第四，各执行单位负责人和经办人员，要明确职责分工，加强业务学习，提升预算管理技能。

（二）预算编制环节

1.做好基础工作

高校预算管理工作涉及领域广泛，做好基础工作是预算编制的重中之重。首先，核实各项基础信息，基础信息既是编制预算支出的主要指标，又是财政部门核定财政拨款的依据，为使预算建立在真实可靠的基础上，必须对各项基础数据逐一核实，确保准确性；其次，预算编制人员应当深入学习财政部门、教育主管部门下达的预算指导性文件，准确把握预算口径；再次，分析前三个年度的预算执行情况和变动趋势，为编制预算提供参考；最后，结合学校年度工作要点以及中长期发展规划，优先考虑急需项目，做到保证重点、兼顾一般。

2.采用科学的预算编制方法

按照公共财政预算口径，高等教育经费支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、经营支出以及对附属单位的补助支出。其中，基本支出和项目支出是主要组成部分。不同类别的经费支出，应当采用不同的预算编制方法。针对基本支出和一年内的项目支出，可以采用零基预算法，首先研究、分析和判断预算项目的必要性，再根据项目的轻重缓急程度，结合学校财力状况，确定预算数额，从而避免基数预算法造成分配不均的弊端。对于跨年度的预算项目（如新校区建设），可以采用滚动预算法。滚动预算法从动态的角度，把握学校近期发展目标和中长期战略布局，实现对预算项目的全过程管理，并能根据实际执行情况加以调整，充分发挥预算管理的指导性、控制性。

（三）预算执行与控制环节

1.利用校园网络实施动态监控

随着网络技术的发展，校园网络在高校得到普及。高校可以借助于校园网络优势，建立预算执行动态监控体系，实现预算信息的实时监控、统计分析和网上查询。预算执行动态监控体系是以财务部门为中心的网络系统，具有以下几个方面的功能：（1）实时跟踪预算执行进度，掌握和控制预算执行情况。一旦出现超预算或无预算开支项目，就会立刻显示预警信息。（2）统计分析预算执行情况，通过网络系统将分析结果及时传递给相关部门。（3）针对不同级别的人员设置一定的访问权限，在其权限范围内可以网上查询预算执行情况，为领导决策提供有力的数据支持。

2.建立预算执行分析机制

预算管理办公室应设置专门人员，负责分析预算执行情况，重点分析预算差异的性质和原因，及时发现和解决出现的问题和存在的风险，并提出相应的改进措施，为预算控制提供目标、方向和重点。根据预算执行情况和分析结果，定期撰写分析报告，并上报给相关校领导。

3.规范预算调整程序

预算方案一经通过后，就必须严格执行，原则上不予调整。对于确需追加或调整的项目，必须严格遵循预算调整程序，经预算管理委员会审批后，在经费允许的情况下，方可调整预算方案。预算调整程序包括分析、申请、审议、批准等环节，必须严格遵循。

（四）预算监督环节

1.加强内部审计监督

内部审计是内部监督的主体，能够独立监督和评价高校预算管理情况，是实现预算目标的保障。审计部门应监督预算编制和执行的全过程，及时发现缺陷和漏洞，并提出改进建议，确保预算管理合法、合规。endprint

2.加大外部监督力度

政府是高等教育经费的主要投入者，由于监督“缺位”，政府与高校之间存在信息不对称。加强对高校的预算监控，是解决两者信息不对称的重要手段。因此，政府既是高等教育办学的主体，也是重要的外部监督力量。教育、财政、审计等部门应当联合行动、相互协调，建立和完善信息共享机制，形成监管合力，定期对高校预算管理工作进行专项检查，以便及时、准确把握财政资金动向，合理配置财政资金。

（五）预算绩效考核与评价环节

预算绩效考核与评价是指运用一定的评价方法、评价指标及评价标准，对预算执行情况进行综合性评价。为了体现预算管理的权威性，提高资金使用效益，必须构建责权利相一致的绩效考评体系。根据高校内部机构设置情况，参照《制度》和教育部本科教学评估的有关指标，可以设置以下评价指标：预算收入执行率、预算支出执行率、财政专项拨款执行率、资产创收率、三公经费比率、科研经费产出率、仪器设备利用率等，并根据各项指标的性质，确定所选评价指标的权重。

预算绩效考核与评价工作由预算管理委员会负责，具体可实行“月度预考核、季度兑现、年终清算”的办法，评价各部门预算执行效果。同时，绩效考核结果要与经济利益挂钩，对预算执行情况好的部门，要给予一定的精神和物质奖励；对预算执行情况差的部门，要给予一定的处罚，如警告批评、取消评优资格、扣减下一年度预算指标等，情节严重的，还应当追究相关人员的责任。

（六）决算管理环节

决算是对年度预算执行情况的综合反映。做好决算分析的重要性在于总结经验，把握高校总体收支情况和资金使用情况，找出存在的问题，重点分析预算超支原因，并提出改进意见和措施。由于决算数据主要来源于财务报表，因此决算工作由预算管理委员会和财务部门共同参与。高校应当完善决算分析指标，强化对决算分析结果的反馈与运用，为编制后续年度预算提供参考，形成预算与决算相互反映、相互促进的机制。

【主要参考文献】

[1] 财政部.高等学校财务制度[S].2012.

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.

[3] 康显荣.高校财务制度创新与全面预算管理及支出绩效评价工作指导手册[M].高等教育出版社，2013.

[4] 王卫星.内部控制——基于高等院校的研究[M].北京大学出版社，2008.endprint