探索中国（上海）自由贸易试验区的治理创新

20世纪90年代，曾处于发展瓶颈阶段的上海试图重振其历史上作为中国的港口中心地位，试图发展成为世界航运、贸易和金融中心的规划。为实现这些目标，他们寻求中央政府的支持，与兄弟省份浙江进行了关于洋山岛使用的协商和安排，并寻求兄弟省份江苏省的支持。建设洋山港项目的可行性分析花费了大约10年的时间，经历了大量的多方谈判，最终结果是巨大的成功。2011年，洋山深水港的仅前三期工程建设，已经使上海港超过新加坡港成为世界吞吐量最大的港口，并正式成为东北亚的重要枢纽港。

处于新时期发展阶段的中国亟需优化和升级其经济。向国际市场进一步开放贸易和投资，进一步融入世界经济是实现优化和升级的一个重要选择。2013年9月，中国政府选择了在上海成立中国（上海）自由贸易试验区进行率先尝试改革，这是继深圳前海和珠海横琴之后的，具有更深远意义的改革。洋山港成为了自贸区的一部分，正式成为中国及上海新一轮经济发展和创新的试验田和引擎，引起了多方的关注。

上海自贸区的特殊性。世界上很多国家都设有自由贸易区，对于进出口贸易进行海关关税的豁免。自由贸易区是一种通过降低进出口交易成本，以促进国际贸易和投资自由流动的世界性机制。以美国为例，如美国自贸区全国协会的主席丹尼尔·格里斯沃尔德说，由于美国已经具有全国范围内开放性的经济体系，美国自贸区的做法主要是降低海关关税，增加现金流和提高供应链效率。中国的上海自由贸易（试验）区则被赋予超出一般自贸区的更深远意义。首先，自贸区将推动自由贸易和投资。上海自由贸易园区成立初期，即采取了一些基本的措施，以降低区内企业贸易和投资交易成本，促进资本的自由和有效流动。这些措施包括在区内为国际投资者开放服务行业，如金融、保险、航运、文化和法律服务等；取消对区内企业管理的一些行政法规的规定；区内企业对外直接投资审批程序减免等。同时，更重要的一点是，上海自贸区将推动中国政府治理的改革和创新，转变政府在经济发展中的职能和作用。鉴于中国现有的政府治理体系，自贸区的改革成功很大程度上依赖于一个遵循市场规则的政府行政角色和法律体系，这将对于中国的未来政治和经济发展创新具有深远意义。

上海自由贸易园区如何探索治理创新？“创新”一词在上海自由贸易园区的讨论中频繁出现。然而，创新是一个模糊笼统的概念，尤其在政策创新领域。一般意义上来讲，创新是指符合市场需要的，并且通过创意而取得成功的全新实践和举措。肖贵玉副秘书长在哈佛课堂上面临国际学生提问时曾指出，“在全球化的背景下，政府必须根据自身国情和文化背景，寻求最为有效的创新治理模式。衡量的标准便是在激烈的国际竞争中，能否最大限度地获取有限的资源从而实现国家的竞争优势，造福自己的人民”。上海的自由贸易园区不仅是上海地方政府推动发展的产物，也是新中国领导人将国家引入新发展方向的决心的体现，这就需要政策和治理的创新。自贸区的创新主要应体现在三个方面：一是创新式平衡改革开放的利益获取与风险规避之间的关系，二是创新式探索中国发展新时期的正确的政府与市场的关系，三是区内政策具体实施过程中的有效管理和创新。自贸区的政策能否或如何被推广到整个国家，取决于它的本地实施状况。因此，政策制定和改革的具体实施之间如何创新互动十分重要。具体如下：

创新式处理自贸区各项改革的步伐以及平衡各方利益。自贸区的许多政策和实施细则仍有待观察。如何应对改革中潜在挑战的各种辩论和讨论一直没有停止过。中国意识到创造一个自由的贸易和投资环境，是中国解决内部问题以及实现经济升级不可或缺的步骤，当然风险和挑战并存。关键点在于如何创新，以平衡开放所带来的利益，以及可能带来的风险。很多人认为，开放倒逼国内改革势在必行。但有很多分析者担心，开放引入的外国竞争，将损害许多国内产业。自贸区自2013年9月正式设立以来，中国政府循序渐进地推出了各项改革。为了规避风险，自贸区列出的负面清单比预期长。一些国际公司和专家曾怀疑许多区内的改革是否会深刻，政策和设想是否现实，以及这次改革能走多远。美国贸易专家盖瑞·赫夫鲍尔建议，“中国应该把目前的负面清单减少到10或20种行业”。为了回应有关改革进展缓慢的担忧，中国政府相关部门也曾指出，这只是一个过程的开端，并许诺明年的负面清单会更短。如何选择和优先考虑对外开放的顺序和步骤，需要创新的思维和实践，以及应对各方面不同压力的正确回应。

创新式推进自贸区金融业改革。中国的金融业开放具有潜在的巨大效率收益，但由于中国金融行业比起西方发达的金融业尚有差距。放松金融管制可能会滋生银行业危机的萌芽，具有很高的风险和代价。面临中央政府和上海自贸区监管机构的最重要的问题是如何平衡开放为中国金融业带来的推进作用和这些公司将动摇中国金融业的风险。2013年12月2日，中国央行公布了上海自贸区金融改革的相关建议，诸如允许境外公司在区内的分支机构发行人民币债券；允许外国人直接买卖中国股票和债券，允许中国个人投资者直接购买海外金融产品等。为了防止自贸区成为逃避中国长期金融行业严格限制的后门，央行试图在自贸区边缘设置一个防火墙，阻止“投机者寻求利用区内和区外利率和汇率的价差”将资金渗出区外。尽管一些改革者认为试验阶段的政策变化缓慢，但鉴于金融业的复杂性和危机的不可预期性，循序渐进而非急速的改革方式或许对于中国更为现实。

互联网时代的自贸区创新管理。今天的上海自由贸易试验区类似于1979年的深圳经济特区，但是经济发展的大背景却完全不同。1979年的中国经济封闭落后，政府实际可以主导经济发展的所有宏观和微观决策，而2013年的中国已经成为全球化背景下的世界第二大经济体。1979年的中国以开放制造业走向世界，2013年的中国开始逐步对外放开服务产业。更重要的区别在于，今天的世界经济是互联网络链接起来的互联经济，商业和经济发展瞬时通信，国际间投资流量潜力巨大。许多商业活动都可以在网络上进行操作和完成，包括银行及金融的服务，批发和零售贸易，信息和娱乐服务等。因此，在互联网经济时代设立一个物理范围的自由贸易区进行试验，具有诸多挑战。盖瑞·赫夫鲍尔认为，“中国应允许在自由贸易园区企业面向整个中国通过网络销售某些指定的产品（如保险、教育课程等）”。赫夫鲍尔进一步建议中国政府，“……允许中国公民自由进入上海自贸区购买指定的服务产品（如医疗服务、商业咨询等），建立为在区内工作的外国雇员设立发放工作许可证的快车道。同时在自贸区试验一年后，在中国其他城市设立自贸区”。自贸区的管理应将网络的挑战转化为机遇，利用网络技术在自贸区实现创新式的管理，这是一个时代的新机遇。

自贸区的政府治理创新。不同于许多在美国的自下而上的治理创新，中国的创新一般始于上层设计推动，然后在地方进行试验和实践。根据中国实情，政策的设计应当运用智慧，谨慎科学地进行，而实施则是成功的关键。精简政府行政审批程序是第一步。更重要的是，政府职能应从经济的管理者和控制者以及主要参与者转变为社会公共产品服务的提供者以及市场和商业的服务者。如果政府进行这些创新改革，中国经济的运行方式将发生巨大变化。2013年11月，党的十八届三中全会提到，“市场在资源配置中起决定性作用”，及正确处理市场和政府之间的关系，这坚定了中国政府治理创新的决心。自贸区为上海提供了一个让上海在中国迫切需要治理创新的过程中率先一步的机遇。从经济学的角度来看，自贸区是中国更深地融入世界经济的试验田。从管理治理的角度看，自贸区是发展高效型服务型且公信度高的政府的试验田。中国的进一步开放，以及走出去将吸引全球资源来帮助中国实现这一目标。

自贸区创新管理的机制化以确保全国性推广。基于理念，技术及商业模式的创新，原则上是可复制的（尽管受知识产权的影响）。上海自贸区试验的成功应当不仅依靠于上海的地理位置以及其在中国经济中的地位和优势，而着重依靠其自身的政策制定实施和管理机制的创新。上海自贸区的改革探索是自贸区和中央政府的合作探索过程。如果上海能在自贸区成功探索一套治理模式，并机制化使之扩展到其他地区，这将会引领中国的经济和政治的下一轮高速发展。

到2017年，我们会看到一个具有强大国际竞争力的上海，与世界接轨的自由贸易和投资蓬勃发展，管理和治理创新并且高效。到2025年，我们期待看到许多类似这样的城市遍布全中国。这就是中国的未来。

（杨林，哈佛大学HTUP项目客座讲师）