《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》解读

3月16日，新华社发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。《规划》根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

一、十大关键词

以人为核心。以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。《规划》指出，以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

1亿人进城。《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

积分落户。特大城市可采取积分落户制，有序推进农业人口市民化。《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

农民工参政。《规划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

主攻中小城市。《规划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

住房信息联网。《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。依法规范市场秩序，健全法律法规体系，加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。

扩大社保覆盖面。《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。推进商业保险与社会保险衔接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险。

培育中西部城市群。《规划》强调，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。

完善交通。《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

生态文明。《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。

二、深度解读

延续文脉留住刻骨乡愁。城镇化不是去乡村化。如果农村文化消失了，那么城镇化将是单调的。古村落和村落是中华民族文化多样性的体现，需要得到保护，推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。当然，城镇化过程可能给农民带来一些问题，农村文明和城市文明毕竟不一样，这其中牵涉到很多农民的生活、生产以及精神的问题。因此，古村落的新型城镇化必须要解决三个问题：第一，保护必须科学，应该对文化特色有个认定。比如北京最重要的文化特色是四合院和胡同，是绝对不能动的。应该有一个保护、维修的标准，还需要有一个监督机制。第二，把现代文明、科技给人们带来的便捷输入到村落里，让老百姓能舒服地生活。第三，要给这些村落解决生产问题，村民必须有经济来源才会住在村落里，只有他们还在村子里住着的时候，才能把文化保存下来，当然，还要启发他们对自己村落进行保护的文化自觉。endprint

城乡一体化别搞成一样化。在新型城镇化推进过程中要充分考虑到“地方的人文和风俗”，城乡一体化不是城乡同样化。城镇化并不自然导致城乡一体化，如何在城镇化的进程中使传统的城乡二元格局的利益分配由失衡走向平衡，实现国民利益分配均等化和无歧视？这需要更好地发挥政府的作用。因为城镇化的背后是经济社会制度的巨大变革，政府应当坚持顶层设计和摸着石头过河有机结合，综合考虑“城”与“乡”、市民与农民、工业与农业、财政和土地等各方面的关系，健全城乡发展一体化体制机制，为城乡新一轮建设发展明确方向、设定路径。从城镇化走向城乡一体化，有几点需引起重视：第一，要改革规划体制，关键是各类规划的统筹协调相互衔接、多规融合，健全城乡一体化的规划实施管理体制，实行统一审批、统一管理，促进形成合理的城镇体系和空间布局。第二，要统筹城乡社保体系。第三，深化土地改革，切实保障农民土地财产权益。第四，逐步完善土地流转机制。

城镇不能盖成水泥森林。为确保城市发展模式科学合理，此次规划突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求，提出要让绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，中国将生态文明的理念融入城镇化的进程，不走发达国家城镇化高能耗、高排放的老路，将为全球生态安全做出巨大贡献，同时也为发展中国家的城镇化之路探索出有益经验。我国改革开放以来的城镇化进程中，人口城镇化的速率明显滞后于土地城镇化和工业化。这就意味着，我国新一轮城镇化，将会进一步消化已经转换用途的土地来实现有限的数量扩张，加大力度提升工业化和城镇化的品质。要建立生态文明的新型城镇、低碳城市，首先城市体系的建立规划，合理的空间格局和数量结构对低碳宜居至关重要。另外各地在建设低碳生态城市时要避免“伪低碳”。真正的低碳城市应该是良好的环境质量和生态、便捷舒适的交通系统、适合居住的绿色建筑、健康理性的生活方式。

严禁搞运动式大干快上。推进新型城镇化，应防止两种倾向：一是“过热”，雄心勃勃，大干快上，盲目追求高速度、高指标；二是“过冷”，为难发愁，裹足不前。当前尤其要注意防止“过热”，切不可将城镇化搞成“大跃进”、“运动式”。新型城镇化是一项复杂的系统工程，至少涉及人口、土地、资金、户籍、产业等八种要素和四个层次，务必“先谋后动”，而不是作为追求GDP的手段和“应景之作”。城镇化的目的绝不是把所有农民都改成市民，农民可以成为市民但是土地不能不种粮。城镇化是一个漫长的过程，中央提出城镇化不是要一下子建成，还要因势利导、因地制宜，所以习近平总书记在会议上讲农村工作会议和城镇化会议是姊妹篇，城镇化不能脱离三农问题去搞，不能把城镇化搞得没人种地、没地种粮，这种现象必须要避免。中央很清醒，提出了城镇化的目标，但并不要求大干快上，一步到位。

不以人为本当叫停。我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。中国特色新型城镇化是以人为本的城镇化。这是中国城镇化的本质属性。我国一些地区城镇化过程中，不同程度地存在“重物轻人”、“见物不见人”的现象，由此产生一系列问题。不能把城镇化简单等同于城市建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。坚持以人为本，就是要合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，在城镇化过程中促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

睡城鬼城弯路不能走。这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，指导性强，意义深远。为了避免走弯路，这份文件认真总结了我国近年来城镇化的经验教训，包括：土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出等。这份文件详细剖析了建设用地粗放低效等问题：一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低，造成睡城鬼城；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设；一些城市“城市病”问题日益突出：交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧。

（本刊编辑部整理）endprint