以人为本 积极有序扎实推进新型城镇化

徐宪平

推进新型城镇化、统筹城乡发展一体化，这是中国发展进程中的一个重大命题。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。

工业革命以来，世界城市化已走过了200多年历史，发达国家城市化率普遍达到80%左右。根据联合国发布的《世界城市化展望》报告，2011年，世界城镇人口为36.3亿，中国城镇人口为6.9亿，占比为19%；预计到2030年，世界城镇人口将达到49.8亿，中国将达到9.7亿左右，占比将达到19.5%，中国对全球城镇人口增长的贡献率超过20%。中国城镇化规模大、节奏快，影响广泛而深远，中国城镇化道路的选择，备受世界瞩目。

我们说，城镇化是伴随工业化发展、非农产业向城镇集聚、农村人口向城市人口集中的历史过程。改革开放35年，中国经济快速发展，国内生产总值用当年价计算，由1978年的0.36万亿元增长到去年的56.9万亿元，实际增长了25倍左右；与此同时，城镇化快速推进，城镇人口从1978年的1.7亿增加到去年的7.3亿，城镇化率从17.9%提高到53.7%，吸纳了大量农业劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，成就举世公认，但发展过程中累积的矛盾和问题也不少，比如，大量农业转移人口难以融入城市社会，城市发展模式比较粗放，空间分布和规模结构不合理，“城市病”问题日益突出，生态环境和自然历史文化遗产保护不力，等等。

当前，中国城镇化的内外部环境和条件正在发生深刻变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境瓶颈制约日益加剧、城市内部二元结构矛盾日益凸显，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式越来越难以为继，主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本推动城镇化快速发展模式不可持续，城镇化转型发展势在必行。

推动城镇化转型发展，就是要走中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，全面提高城镇化质量。走好这条道路，必须坚持以人为本，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。必须坚持四化同步，深入推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。必须坚持优化布局，以城市群为主体形态，发挥中心城市辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展。必须坚持生态文明，节约集约利用水、土地、能源等资源，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。必须坚持文化传承，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，彰显城市个性和特色。

坚持走中国特色新型城镇化道路，重点是要解决好五大问题：

第一，有序推进农业转移人口市民化。目前我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属。农民工已经成为我国产业工人的主体，但未能享受城镇居民待遇，城镇内部出现新的二元结构矛盾，也带来农村留守儿童、妇女和老人问题突出，给经济社会发展带来诸多风险隐患。要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。一方面，通过实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。今年，各类城市要因地制宜制定落户标准，特大城市要采取积分制制定落户标准，引导农民预期。另一方面，通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件相挂钩，稳步推进城镇义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。

第二，优化城镇化布局和形态。从城市群布局看，我国东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力在加大，而中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。从城市规模结构来看，部分特大城市人口规模与综合承载能力之间的矛盾加剧，但一些中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。到2020年，我国城镇人口将达到8.5亿左右，合理引导在东中西部地区、大中小城市间的分布，关乎人口、经济与资源环境的协调，关乎中国现代化建设大局。要优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建 “两横三纵”城镇化战略格局。依托大城市，增强城市群内部小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸发展成为中小城市。

第三，提高城市可持续发展能力。一些城市“摊大饼”式扩张，空间无序开发，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，导致城镇建设用地粗放低效，交通拥堵问题严重，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，这既不利于提高居民生活水平，也不符合我国基本国情。必须加快转变城市发展方式，优化城市空间结构和管理格局，提高城市规划建设管理水平。增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业就业支撑。完善基础设施和公共服务设施，预防和治理“城市病”。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。

第四，推动城乡发展一体化。城乡发展一体化是新型城镇化的应有之义。未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍将有4亿—5亿人口生活在农村，新型城镇化必须与新农村建设相辅相成，与城乡发展一体化统筹协调，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，健全城乡发展一体化体制机制。牢牢守住耕地红线，确保国家粮食安全。加快推进农业现代化，建设农民幸福生活美好家园。

第五，改革完善城镇化发展体制机制。现行城乡分割的管理制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。推进新型城镇化必须统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节的体制机制改革，逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构，通过改革释放发展潜力，为新型城镇化注入活力和动力。

（摘自作者在中国发展高层论坛上的发言，标题为本刊所加）