浅议基层政府性债务的管理

佘海霞

【摘要】基层政府的适度举债，对缓解财权与事权不匹配的矛盾，加快社会公共设施建设，推进城市化进程具有积极意义。但如不受约束地举借政府性债务，却会对地方财政的正常运转和社会稳定带来危害。本文立足审计实践，在归纳总结基层政府性债务管理问题的基础上，提出防范和化解地方债务风险的建议。

【关键词】基层政府债务；问题；建议

2013年，审计署组织了全国地方政府性债务审计，审计公告显示：全国政府性债务规模较2010年大幅增长，市级政府债务仍是地方政府债务的主体，县级政府债务增长最快；县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比高，债务刚性压力很大。审计表明，基层政府的债务负担逐年加重，债务风险亟需关注，加强债务管理已成为防范和化解潜在风险，保持经济平稳发展的重要课题。

一、基层政府债务管理中主要存在的问题

1.举债缺乏科学规划，债务规模迅速扩大。基层政府举债较少受到控制和约束，无论是政府还是政府部门，只要项目资金出现缺口，而财政又无力安排，政府便鼓励和支持进行举债。政府举债缺乏长远规划和可行性论证，更多地体现为领导意志，使举债规模不受限制，盲目增长。

2.债务管理机制不完善，约束力不强。目前各地都陆续出台了关于政府债务的管理制度，但一方面制度本身存在着局限性，如覆盖范围不全面、操作性不强；另一方面执行也不到位，未能起到应有的约束监控作用。此外，各地财政的地债管理系统由于指标口径、管理方式等原因，导致债务数据统计不完整不准确，也直接影响到领导决策。

3.债务资金使用经济效益不明显，政府偿债压力较大。基层政府迫于改善城市面貌，所借的大部分债务主要用于公益性基础设施项目，难以产生直接的经济效益。有的由于项目进度较慢，致使大量债务资金结余或闲置，同时还需支付高额利息。随着偿债周期的临近，地方政府还债压力日益加大，有的甚至影响到工作正常运转。

4.偿债机制不健全，潜在风险逐年累积。由于基于政府信用的地方政府融资比较便利，导致重借轻还，忽视了偿债能力。基层政府大多未编制年度债务收支计划，对偿债资金未做安排。作为直接举债主体的政府融资平台公司，其偿债资金来源主要依赖于土地出让金收入或政府临时的资金调度，有时则干脆借新债还旧债。一旦发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，转而影响政府公信力，潜在风险不容忽视。

5.融资形式隐蔽，监管难度增加。近年来，由于银行加强监管，基层政府向银行贷款受限，转而将目光转向融资租赁、信托、BT等新的融资方式，同时新设一些国有独资公司进行融资。新的融资方式一方面成本偏高，另一方面形式比较隐蔽，如国有独资公司利用企业的身份利用票据贴现来融资用于政府项目建设，却游离于政府性债务统计之外，增加了监管难度。

二、加强基层政府性债务管理的建议

1.保持债务适度规模，防止债务过快增长。审计结果表明：2013年6月底县级政府债务余额分别为50，419.18亿元，与2010年相比增长了77.34%，增速最快。基层政府应制订严格控制新增债务的制度办法，对新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，从举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力等方面进行事前评审论证。

2.建立债务预警机制，加强债务动态监测。基层政府应设立债务管理专门机构，加强地方政府性债务的统计分析、登记备案、借贷审批和债务资金使用管理工作。确立包括债务率、偿债率、债务逾期率等科学的债务风险评价指标，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测，夯实债务管理基础。

3.规范融资平台公司管理，降低融资成本。基层政府的国有融资平台公司应完善治理机构，加强资产运营，提高盈利能力。要依法合规进行融资，进一步拓展融资渠道，改善融资方式和筹资途径，降低举债成本。要严格执行现行的债务管理制度，控制融资的综合费率。同时，积极探索利用民间资本的方式方法，利用优势项目寻求共同合作开发的空间。

4.加强债务管理绩效评价，提高资金使用效益。严格按照确定的举债项目用途使用债务资金，对资金的使用按统一计划、统一管理、统一调度的原则加强监控，充分发挥债务资金的使用效益。将政府性债务管理纳入政府干部考核要点，将债务管理相关指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围。

5.实行债务分类管理，完善偿债机制。建立统一的债务分类制度，将政府债务分类纳入预算管理，关注国有企业融资或担保建设公益性项目的债务。针对不同的债务类型，制定相应的管理制度，规范管理，化解风险。将政府债务资金纳入预算管理，完善偿债准备金制度，根据财力状况调整偿债准备金拨备额度，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务

6.建议金融部门要加强对资金发放及使用的监管。尤其要关注企业利用金融衍生品融资及放大信用的融资行为，根据审慎原则加强对新放款的审核监督。同时要加强对资金使用的监管，要贷前检查与贷后审查相结合，尤其是精细化管理贷后资金，确保资金按核定用途使用。

7.建议中央赋予地方政府必要的直接融资权。根据区域经济发展差异状况，允许部分财政状况较好、偿债能力较强和信用较好的地方政府根据实际财政状况和风险控制指标，制定发债规模，使得地方政府既能通过合法途径满足资金需要，又使得债务管理走向规范。保证地方政府直接融资在法律规范的基础上有序进行，促进地方经济的可持续发展。

参考文献：

[1]章江益.财政分权条件下的地方政府负债[M]北京：中国财政经济出版社，2009

[2]黄芳娜.中国地方政府债务管理研究[D].财政部财政科学研究所，2011

[3]2013年审计署第32号公告