基于风险管理的国有企业内部控制探讨

邓君韬

【摘要】建立内部控制长效机制对国有企业稳定发展具有重要的意义。近年来，国有企业改革初见成效，但内部控制仍然存在功能弱化、控制失效的问题，对此应采取针对性措施加以控制。

【关键词】国有企业；内部控制；对策

内部控制是现代企业的一种内部管理行为，在金融危机后，首先在西方各国企业掀起内部控制建设高潮，人们开始意识到内部控制对企业的组织能力以及战略执行力的影响，是企业健康发展不可或缺的必要条件。随着经济的快速增长，我国出现了一批综合实力较强的国有企业，这些企业构成了我国经济发展的生力军，维系着国民经济的命脉。我国国有企业普遍存在内部控制问题，一些腐败案件印证了这一点，为确保国有资产不受侵蚀，确保国有企业健康、快速的发展，必须加强内部控制，提高内部控制水平。

一、国有企业内部控制的重要意义

从国际实践来看，世界各国都普遍重视企业的内部控制，通过建立完善的内部控制制度以及有效实施，以达到企业发展的要求。在此，国有企业内部控制的意义主要在于：利用完善的内部控制机制，使企业内部的业务流程及业务环节顺利执行，从而实现企业的战略目标；保障企业依法、合法经营，减少舞弊行为发生；提高企业的自我约束能力，加强风险管理，加强自我监督，有效地解决一些潜在问题，形成良好的内部驱动环境。健全的内部控制机制，可以使企业的组织能力提升，工作效率提高，能够更加从容应对激烈的市场竞争。

二、国有企业内部控制存在的问题

近年来，国有企业经过改革逐步建立起以风险为导向的内部控制体系，加强风险的识别、评价和反应，但从总体上看与国外存在明显的差距，具体还存在一些问题亟待完善。

1.法人治理结构不合理

国有企业普遍存在法人治理结构不科学、员工素质不高的问题。公司制的核心是法人治理结构，现代国有企业应该有股东大会、董事会、监事会、经理层等机构相互监督和制约，董事会下有专门的审计、风险评估委员会。然而，国有企业的法人治理结构徒有其表，虽然这些部门一应俱全，但由于国有“一股独大”，其他部门如同虚设，无法起到相互监督与制约的功能。不少企业董事会和经理层权力重叠，董事长身兼总经理的情况比比皆是，这种责权不分，管理混乱的内部治理结构，是腐败滋生的温床，也是将国有企业推向失败边缘的罪魁祸首。

2.内部控制意识不明确

风险管理框架把企业目标分为战略目标、经营目标、报告目标和合法目标，企业通过对这些目标的追求达到经营发展的目的。其中，战略目标是企业的长远目标，也是企业未来的发展方向，其他目标应该以战略目标为根本。经营目标则是企业经营过程中的阶段性目标，其最终是为了实现企业的战略目标。报告目标和合法目标是通过财务报告的可靠性与法律法规的合法性，保障利益相关者的权益。企业在制定战略目标后不可随意更改，然而有部分国有企业无法坚持立场，偏离目标经营，最终引发各种风险。长期以来，国有企业有国家这把保护伞，风险防范意识不强，风险管理机构对风险的识别、评估和治理缺乏有效性。尤其是在国际市场中，各种经营风险如影随形，稍有不慎就会陷入风险泥潭之中。当然，国有企业并不是没有建立风险管理机制，大部分国有企业都建立了严密的、完善的风险防御机制，其从形式上看已经实现了风险防范的制度化管理。然而，由于决策者的随意性强，风险意识淡薄，风险控制制度的有效性不足，致使内部控制缺乏约束力。

3.内部控制活动不规范

国有企业大多都制定了内部控制制度，但并不完善，责权划分不明确，业务流程模糊，在出现问题后很难将责任落实到部门或个人。如实物财产、成本费用、采购与付款业务等岗位的设置、管理和控制程序不完善；对外投资决策机制和程序不规范；造假现象严重等。从近年来财务审计公布情况来看，超过半年的国有企业存在财务报告信息不真实的情况，其大部分表现为：（1）利润调整具有随意性，管理者凭主观想法改变利润，造成经营状况不透明；（2）私设小金库现象严重；（3）虚列开支，乱摊成本；（4）随意编造会计事项，篡改数据。

4.内部监督流于形式

国有企业经营管理层的权力远非一般员工可比，如果出现问题将造成严重的后果。近年来，随着市场经济一体化进程的加快，越来越多的国有企业进入国际市场。由于将经营体系搬到国外，进一步加大了内部控制的难度。而国有企业的内部审计机构并不是直属于董事会或董事会下的审计委员会，在各个方面受到限制，独立性并不强。在现代企业，审计机构隶属于董事会或下属审计委员会，具有较高的独立性，能够及时发现问题并提出整改建议。而国有企业审计部门或隶属于财务部，或审计部领导与财务部领导是同一个，致使内部审计严重流于形式。内部审计机构的功能有限，内部审计人员素质低，一般仅仅审核会计账目，而对内部稽查、评价内部控制制度等方面未能发挥作用。

三、完善国有企业内部控制的对策

目前，我国国有企业不是没有内部控制制度，而是内部控制环境不完善，只有良好的内部控制环境，才能建立起有效的内部控制体系。

1.改变产权结构，完善公司治理

产权制度改革首先要明确国有产权主体，建立统一的国有资产管理机构。只有对产权制度进行了改革，解决了国有股“一股独大”的弊端问题，才能实现产权主体的多元化，才能完善法人治理结构。通过优化股权结构，建立股权的权衡机制；健全公司治理结构，发挥内部制衡机制的有效性；引入独立董事和独立监事制度；完善中小股东的法律保护制度。另外，内部控制最难的是对人的行为的控制与约事，任何人都有一己私利。因此国有企业要实施严格的岗位责任追究制度，做到不相关岗位分离，营造良好的环境。提高人员素质，让他们更好地为企业服务。

2.加强风险管理

风险是影响企业目标实现的不确定事件，在企业的经营过程中将遇到各种各样的风险，一些风险是企业可以承受的，一些则无法承受。实施风险管理必须针对风险控制点建立风险预警、风险识识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对企业无法承受的风险加以控制和防范。企业应建立风险评估机构，对风险进行定性和定量分析，不断完善重要业务流程风险数据库，随时对风险做出预测和评估。企业风险很大程度上依赖管理层的风险意识，高回报伴随高风险，管理者不可只追求高回报而忽略风险可能带来的损失，风险偏好应适应企业的长远发展要求。国有企业风险管理比较被动，应从意识上改变这种想法，变被动为主动，建立风险预警机制。

3.关注管理控制活动，完善内部管理

国有企业必须正确认识和处理各种内部关系，这些关系有内部审计与内部控制的关系，内部会计控制与管理控制的关系，只有处理好这些关系，才能使企业的内部管理更加有效。国有企业应实施标准化管理，明确各部门的具体职能，同时分配相应的责任。对国有的内部管理、授权审批、全面预算、会计报靠以及电子信息技术等进行全面的、多方位的控制，最大限度降低舞弊行为的发生。

4.加强内部审计和外部监督

内部审计是国有企业的重要组成，有效的内部审计体系不仅要有完善的制度保障，还要确保其执行力，能够有效地开展审计工作。内部审计是保障国有资产不受侵害的重要基础。国有企业内部审计部门应具有权威性和独立性，可将审计部、财务部以及监察部门结合起来，形成快速应通道，同时建立部门之间的相互考核、制衡机制。

另外，国有企业要善于利用外部监督力度，通过注册会计师事务所、财政、税务等部门的通力协作，达到内外兼备的监督效果，同时不断强化内部控制制度的有效性。财政、税务、审计等部门要明确分工，将职能和责任落实到位，相互之间形成顺畅的信息沟通渠道，形成监督合力。鼓励媒体加对国有企业违规进行曝光，利用舆论力量来实现对国有企业的监督。

总之，国有企业都建立了内部控制体系，但内部控制作用的发挥需要一定的环境，实践证明内部控制环境是内部控制的基础。因此，国有企业加强内部控制建设，首先必须重视内部控制环境建设。

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