永兴县农村环境污染治理对策探析——基于政府公共管理职能的视角

李平

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

永兴县农村环境污染治理对策探析
——基于政府公共管理职能的视角

李平

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

永兴县农村经济发展使农民收入有了较大的提高，但在农村经济得到发展的同时也造成了不同程度的环境污染。通过对永兴县某几个乡镇的走访调查，分析了永兴县农村环境污染的现象及其原因，从政府公共管理职能的视角提出了改善农村人居环境，优化农村环境治理方式，强化农民环保意识，健全需求表达与反馈机制，建立环境治理资金保障机制等农村环境污染的治理对策。

永兴县；农村；环境污染；治理对策

农村环境污染是指由于农村村民的日常生活和农业生产及乡镇企业生产或者农村不当商业经营行为而导致的农村空气质量下降、生态环境破坏、土壤污染等，对村民生活造成不利后果的各种影响因素的总和。农村是村民生存发展的基本场所，也是建设社会主义新农村的稳定器，探讨农村环境污染的治理对策，将有利于实现“村容整洁，乡风文明”的目标，推进农村社会的和谐。

一、农村环境污染治理与政府公共管理职能的关联性

我国政府公共管理职能可以从公共管理的基本职能和公共管理的运行职能两个角度去理解。其中政府公共管理的基本职能也称为任务性职能，具体的基本职能可以概括为政治、经济、文化、社会等职能。农村环境污染治理，属于政府公共管理的社会职能范畴，环境污染治理不同程度地体现出我国政府在公共管理社会领域的职责范围与活动内容，也能体现出政府在国家职能方面发挥的作用。而政府公共管理的基本职能必须通过各个管理环节运行来实现，因此从公共管理的过程来看，政府公共管理职能又包括了一系列的运行职能，运行职能主要包括运作、组织、人事、控制、协调、指挥、决策等，而农村环境污染的治理便涉及到了政府组织、协调、指挥等一系列公共管理运行职能。因此不管是从公共管理基本职能的角度还是从公共管理运行职能的角度来看，农村环境污染治理都与政府公共管理职能有着密切的关联性。

二、永兴县农村存在的主要环境污染问题

永兴县位于湖南省的东南部，地处东经112° 43′～113°35′，北纬25°54′～26°29′之间，全县有14个镇，7个乡，总人口约为67万人。永兴县是我国“城市矿产”和“中国银都”的示范基地，曾被国家列为循环经济试点县及经济可持续发展的实验区，辖区内150余家上规模的冶炼企业，年产白银量高达2100余吨，其他有色金属年产量为17万多吨[1]。近年来，永兴县的农村经济不断发展，但是在经济发展的背后，存在着严峻的农村环境污染问题。

（一）农村垃圾问题严重

主要有农村生活垃圾——大部分是固体废物和液体废物，它包括村民生活产生的废渣燃料即草木灰、煤渣等；厨房剩余物即剩汤、剩菜、剩饭等；生活用品废弃物即废塑料、包装盒、废金属、破旧衣服等；科技产品废弃物即坏家电、旧电池、废电子产品等，这些都是永兴县农村生活垃圾的主要来源。除了农村生活垃圾之外，永兴县农村还有大量的产业垃圾——这类垃圾主要来源于乡镇企业，比如冶炼、电镀、印染、造纸等，这些企业在永兴县城很难得到批准，于是就移址到乡镇，但是技术和设备并没有走向乡镇农村，曾经有相关的卫生部门调查统计，在电镀、水泥、冶炼区的居民平均寿命减少0.42-3.84岁，被电镀厂污染的居民区急性发病率高达10.9%，而对照区只有3.8%[2]。因此，部分乡镇企业与其说是在发展经济不如说是在和环境污染比高低，或者在拼村民的生命和发展权。当然除了以上的垃圾来源之外，还有农业、林业、工业、医疗卫生业等也在一定程度上引起了不少的环境污染，例如永兴县农村有不少的木材加工厂、家具制造厂、私人诊所等产生的废弃物，其中部分废弃物还带有一定性质的毒素。总之，在永兴县农村经济不断发展的背景下，农村产业垃圾也在迅速增加，在农村环境污染的治理中成为了关键性的难题。

（二）农村污水排放不当

永兴县的农村分布广泛，地形比较复杂，各个村之间的人口差异也比较大，人口多的有上千户，人口少的村庄只有几十户，生活污水的变化系数大，而且污水的流量不连续。目前永兴县的农村基础设施薄弱，村民的环境保护意识不够强，居民很少关注居住周边的水环境，加之村民的文化水平比较低，造成了污水处理设施的运行和维护管理难度较大。虽然建成了污水处理站或者设施，但是很难长久维持运作。永兴县不同地域的农村污水排放情况有一定的差异性，但是大部分农村都是采用明渠和自然沟来排放污水，甚至很多居民洗衣、洗菜的污水就地泼洒，造成很多污水直接渗入到土壤中。近年来，永兴县农村的自来水、洗衣、卫生、厨房设备等装置得到了广泛的普及和应用，使得生活污水排放量增加，村民家庭生活污水可分为黑水和灰水两大类，前者主要有粪便、尿液及其冲洗水构成，后者主要由居民的厨房排水、卫生淋浴水及洗衣水等构成。

（三）农村空气质量下降

永兴县大部分农村在山区，按理说山区一般山清水秀，空气质量应该没问题。但事实却是，随着农村经济的快速发展，不少农村的空气受到污染。据相关的数据统计，改革开放初期，我国乡镇工业的“三废”排放量占工业污染排放总量的比重为11%，而如今已上升到了50%，甚至不少污染物的排放量已经接近或者超过了工业企业污染排放量的一半[3]。从这个数据可以看出乡镇工业对空气质量造成的危害程度甚至会大于企业。尽管如此，永兴县的部分乡镇还是在大力发展乡镇工业，例如，柏林镇就有不少小电镀、金属冶炼、土法炼硫等乡镇工业，这些工业污染类型复杂，都不同程度地对空气质量造成了不良影响。这些重污染行业在城市中受到了制约，但是这些重污染行业利润比较高、劳动力比较密集，易于被村民所接受，于是就以联营、下放产品或者转让设备的方式大量向农村转移。造成农村的空气质量受到影响，并在区域分布上呈现出由点到面的发展趋势，使得农村空气污染恶化加快。

表1所示为各方法优化结果的比较，相比于一次采样方法(LHS方法)，序列采样方法(EGRA方法、IBS方法、LAS方法和本文方法)能以较少的仿真样本获得较高精度的最优解。其中，本文方法调用样本数最少(55)，相对误差最小(9.85×10-4)，且最优解处的可靠度值更接近目标可靠度，从而显示了其准确性与高效性。

（四）农村耕地质量退化

农村的耕地质量对农作物的产量具有重要的影响，很多时候也影响着整个农村的农业经济发展程度。永兴县地处湖南的东南部，境内有不少丘陵山区和可耕种土地，但是很多耕地的利用率大大降低，耕地质量也在下降。从20世纪50年代开始湖南省便大力推广化肥的使用，到80年代的时候，为补充土壤肥力、消灭害虫，永兴县农村的村民曾使用了各种农药和肥料，使得耕地中的农药、化肥含量严重超标，污染了农村耕地，也破坏了农村的生态食物链[4]。除了不当使用化肥等人为因素使农村耕地质量受损之外，自然灾害也对农村耕地有一定的影响，例如大布江乡山田村因洪灾导致良田变滩涂，导致耕地破坏严重，甚至还造成河道排洪不畅，直接威胁到山田村3个组近500名村民的房屋安全，对群众的生产生活产生了严重的影响。

（五）农村生态环境恶化

永兴县的矿产资源比较丰富，在有资源的农村，很多乡镇工业利用天然的资源优势应运而生，但是这些工业企业都缺乏统一的规划，资源开采手段及加工技术都比较落后，很容易造成植被破坏、草场退化、林木被毁等后果。例如，复和镇的多个联产企业对矿产资源随意乱采滥挖，甚至还有个别露天煤矿严重威胁人们的生活安全，造成当地的地表沙化、土地塌陷、河道堵塞等。虽然近年来，当地政府采取措施对不合理开采资源的多数企业进行了整顿，但是仍然阻止不了个别企业的违法操作，使得当地农村生态失衡，资源浪费。

三、永兴县农村环境污染的原因分析

（一）农民环保意识淡薄

村民群众的文化水平比较低，思想观念比较保守。受农村地处偏远和不同历史等因素的影响，村民的生活方式与现代生活方式存在着一定的差距。同时，农村的传统观念也在一定程度上使得村民抵制开拓进取。再次，农村的教育基础较差，例如，永兴县的大部分乡镇只有一所中学，某些村庄，例如小坑村甚至连小学都没有，无法满足农村孩子学习科学文化知识的需要，不少小孩还要到别的村去上学，这就阻碍了村民们对科学知识和环保知识的学习，使村民们无法接受新的事物和学习新的知识。例如，很多村民无法认识到化肥过度使用对土壤和人体健康会造成潜在的危害，甚至有些偏远农村的人民群众基本上没有环保观念。

（二）监管机制不健全

（三）农村环保投入不足

农村环境保护的工作战线长，对象也比较分散，所花的费用比较大，但是实际上投入到农村用于环保的经费比较少。农村环境污染治理是一项比较艰巨的任务，需要大量的资金投入，从现实的情况来看，永兴县政府投入到环保工作中的资金并不充足。根据永兴县环保局2013年预算的公开数据显示，2013年的支出总预算为1157.88万元，其中，项目支出为362.90万元，项目支出中的环境公益和应急支出为30万元（数据来源：永兴县政府网）。环保资金投入不足，是当前永兴县农村环境污染治理面临的重要问题，据有关村民反映，永兴没有形成政府资金投入和金融资金投入的联动机制，也没有农村环境维护费用的相关补偿机制，更缺少政府、农民、社会力量之间共同帮扶的资金机制。

（四）缺乏专业人才

永兴县大部分农村的生活环境和生活条件与县城相比，存在着差异，因此很多懂得环境治理和环境保护技术的相关专业人才都不太愿意到农村去从业，这就造成了农村缺乏专业人才，特别是偏远农村或者交通不便利的农村，更是没有专业人员去治理环境污染，专业技术人员也经常因农村的生活条件差，不愿意在农村工作定居，这些因素便造成了农村环境污染治理过程中的专业人才匮乏，使得农村环境治理不断出现新问题、新瓶颈。

（五）利益相关行动者之间矛盾突出

政府官员、村庄管理者、农户、社会组织之间对农村环境污染治理的认识、理解、期望及参与方式、建设方式、建设内容等方面的思考和认知不一样。因此，这些相关的利益群体存在着或多或少的矛盾，近年来，通过永兴县政府及相关乡镇府的努力，在农村环境污染问题上的部分矛盾已经得到解决，但是由于村民与政府之间的需求表达与反馈机制尚未完善，使得政府组织与非政府组织及农村人民群众之间还是存在某些方面的突出矛盾。

四、政府公共管理视角下农村环境污染的治理对策

农村环境污染的治理是建设社会主义新农村的基础和前提，需要政府正确履行公共管理职能。它是农村环境资源或者农村农业经济的保护和管理活动的总称，包括农村水源地的环境保护和水质的改善，乡镇企业的工业污染治理，家畜及水产养殖污染的治理以及农业水源污染的防治等农村自然生态的保护。农村环境污染的治理过程既要体现政府公共管理的作为，更要体现村民的利益和意志，以维护广大村民的根本利益为出发点，根据环境污染治理的多元性与多样性特点，从以下几个方面进行突破。

（一）改善农村人居环境

首先，政府应重视偏远乡镇村庄的居民环境，比如，大布江乡的东坑村，仁形村等，疏通偏远山村的道路建设，并建立小型垃圾处理站。其次，政府相关部门确定好村庄环境整治项目的补贴标准。从公共性和便民性的角度去考虑改善人居环境的资金与实物补贴形式，并多次深入村组、街道及店面，为群众耐心做工作，以便改善农村村民的居住环境。再者，成立改善农村人居环境督导小组。督促相关的乡镇政府为农村的人居环境提供切实有效的保障，使农村居住环境的优化目标落到实处，鼓励乡镇、村委干部职工等组建“红卫队”，针对某些商户门店、流动摊位乱倒垃圾、乱摆物品、乱搭顶棚、乱排污水等严重脏、乱、差现象，开展合理的环境卫生集中整治行动。

（二）优化农村环境治理方式

永兴县的各个乡镇中村与村之间的距离不等，村民之间的环保意识也不一样，这是永兴县农村环境污染治理面临的严峻问题。为了使农村环境污染治理的效果达到最优化，县政府应优化农村环境的治理方式。把传统的以政府控制为主导、村民被动接受的强制型环境污染治理方式，改为政府利用公共管理引导全民参与的环境污染治理方式。传统的环境治理与基于公共管理视角的环境治理对照如下表所示。

（三）强化农民环保意识

县政府应该督促乡镇政府充分利用各种手段，比如报纸、宣传栏、广播站、村民问政座谈会、讨论小组等方式开展农村环保宣传和提高村民的环境意识，引导大部分村民养成自觉保护和维护农村生态环境的习惯，并形成符合环境保护要求的生活和消费习惯。村民是农村的主人，只有农民的环保意识提高了，才能有效地调动村民参与环境污染治理的积极性与主动性。村民是农村环境建设的主导力量，更是环境保护的最大受益者，所以农村环境污染治理应该尊重村民的意见，发挥村民的主观能动性，调动他们的创造性，政府给予一定程度上的引导和支持，但不搞包办、替代等，让农村形成一种自我调节与自我更新的能力。除此之外，政府应向村民宣传与村庄的生活习惯和资源特点相结合的环保知识，让村民了解公共管理职能范围的环境治理目标，同时还要立足乡村实际，尊重传统文化，突出地方特色，使村民真正理解和体会农村环保的理念和精髓。

表1 传统的环境治理与基于公共管理视角的环境治理对照表

图1 环境污染治理的需求表达与反馈机制架构图

（四）健全农村环境污染治理的需求表达与反馈机制

需求表达与反馈机制是政府履行公共管理职能的必备措施之一，农村环境污染治理的需求表达与反馈，也是村民与政府之间的沟通过程。农村环境污染治理的目的是有效地实现政府公共管理职能中的社会职能，要实现这一目标，必须健全不同利益相关者之间的需求表达与反馈机制，如图1所示。政府要构建村民与政府之间的无畅通表达机制，村民可以通过非政府组织，比如村委会或者有影响力的媒体，向政府表达环境治理的需求，也可以直接向政府官员表达自己对农村环境治理的建议，同时政府也应主动与村民沟通，并把村民的意见通过整理和思考后把农村环境治理的规划与设想反馈给村民，以征得村民的有效意见。

（五）建立农村环境治理资金保障机制

永兴县政府应完善财政转移支付保障机制，保证政府的资金投入在一定程度上向农村环境治理倾斜，设立农村环境污染整治的专项资金，用于村镇的绿化、改水改厕及环卫基础设施建设等工作；同时还需要开通社会多元化的资金投入渠道，积极鼓励社会的有效资金有针对性地向农村环境污染治理汇集，比如房地产、休闲娱乐等行业的环保建设资金投入，这种社会多元化的资金投入可以健全农村环境治理的资金保障机制，使更多的资金从城市流向农村，从企业转入村庄，形成良性循环，有效地缓解农村环境污染治理工作的资金压力。

（六）加强农村环境管理

有效履行公共管理方面的社会职能，健全农村环境监测、统计与预警体系，改进在农村建设过程中的环境质量监测与计算方法；努力完善监测站的监管设施、人员队伍和技术手段，强化对农村环境的监测与监管力度，逐步完善农村环境的预警和应急机制；避免城乡环境污染监控不公的现象发生，严厉禁止把环境污染严重的企业从城镇转移到农村，禁止造纸厂、染料厂等工业废水排放到农村，把环境公平的理念作为农村环境污染治理的基本理念，以避免农村承受环境污染带来的不良后果，从源头上保证农村环境治理的公平。使那些设法到农村去找庇护所的高污染企业无机可乘，自主地对设备进行更新，并对技术进行改造，以减少污染，而不是转移污染[5]。例如，湘阴度镇便建立了智能城乡环卫点，用来规范农村的环境管理，减少环境污染，这种环境管理模式与方法也应该在其他的乡镇得到推广。

农村经济的发展必须避免重走“先污染，后治理”的工业化老路，如果不重视农村环境问题，必然会影响农村建设的进程和效果，会背离“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设目标。要以政府公共管理职能为出发点，改善人居环境，优化治理方式，强化环保意识，健全需求反馈机制，建立资金保障机制等，从而解决农村存在的环境污染问题，改善农村环境。

[1]李永丰.完善代理库管理的探索——以湖南永兴为例[J].中国农村金融,2013(17):57-59.

[2]陶思明.农村发展与生态保护[M].北京:学苑出版社,2001.

[3]陈婉馨.农村环境污染问题及其治理途径研究[J]农业经济,2013(8):48-49.

[4]刘剑友.湘西自治州农村环境污染的防治——基于社会主义新农村建设的思考[J].吉首大学学报:自然科学版,2012 (1):116-119.

[5]彭小燕,贾欢.论环境公平视野下农村环境污染治理的对策[J].南华大学学报:社会科学版,2010(1):39-41.

D63

A

1673-8535(2014)01-0036-06

李平（1989-），女，湖南郴州人，广东海洋大学2012级硕士研究生，研究方向：管理学。

（责任编辑：覃华巧）

2013-12-18