中国农村转移劳动力需要什么样的政府培训?——基于培训效果的视角

翁 杰，郭天航

(浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023)

一、引言

改革开放三十多年中国经济发展取得的巨大成就离不开农村转移劳动力的贡献。农村劳动力的大规模转移为中国沿海地区的工业部门提供了充足的人力资源，使企业能够制造出价廉物美的产品参与国际竞争，促进了中国经济快速地融入全球经济一体化进程中，奠定了在世界经济体系中的重要地位。同时，大量的农村劳动力补充到城市里，从事着最基础的服务性工作，解决了城市劳动力的结构性短缺问题，实现了人力资源的有效配置和利用。而且，大规模的农村劳动力转移还推动了社会制度的建设和完善，有效地推动了保障城乡统筹发展的制度建设。从微观层面看，农村劳动力的转移不仅促进了个体及其家庭收入的增长，而且还带动了整个农村家庭融入城市化进程，有力地促进了城乡一体化发展。

制约农村劳动力转移的一个重要障碍是人力资本短缺和技能不匹配，国家已经看到了对农村劳动力进行培训投资的重要性和必要性。2003年由农业部等六部委联合制定和下发了《2003-2010年全国农民工培训规划》，对培训农村转移劳动力的数量和方式提出了明确要求。之后，国家相关部门实施了“阳光工程”、“雨露计划”、“星火计划”等一系列工程，对农村劳动力开展了大规模的培训活动。由国务院发展研究中心课题组发布的调研报告显示，“十一五”期间，各级、各地政府对农村劳动力培训投入了大量资源，目前已经完成了对农村劳动力的大规模培训活动［1］。由政府出资对农村转移劳动力进行培训投资，这是一项典型的积极劳动力市场政策。即使在当前，西方发达国家也对劳动力市场的弱势群体进行较大力度的培训投资，提升他们的人力资本水平，使他们能够跟上技术进步和经济发展的步伐。作为一项公共政策，非常有必要对它的实施效果进行评价，评价的意义不仅仅在于评判它是否达到了政策设计目标，更重要的目的是指导未来公共政策的科学设计和合理实施。

2008年开始，学术界对农村劳动力培训效果问题的关注程度逐渐增加，研究方法逐渐实现从理论分析向实证研究的转变。一些研究发现，政府主导的农村劳动力培训效果并不佳［2-4］，其中的原因是多方面的。例如，政府主导的培训没有将那些需要获得培训的群体纳入培训范围，导致了培训效果不佳［5］;政府培训的时间太短、投入太少，其实质接近于入职前的引导性培训，而不是人力资本投资意义上的培训［6-7］;只有中高级培训才能真正提升培训参与者的收入［8］。这些实证性研究主要回答了政府培训在过去的运作机制下的效果问题，尽管这些研究结论能够对政府培训机制的完善发挥作用，但是它们没有前瞻性地探讨政府未来应如何对农村劳动力进行培训投资的问题。例如，政府应该对哪部分群体进行人力资本投资?政府有没有必要延续那种量大面广的短、平、快培训模式?政府有效的培训投资应该采取何种方式?对这些问题进行探讨具有重要的战略意义。本文试图利用山东省泰安市在非农部门就业的农村转移劳动力的调查数据，对政府培训投资的效果进行评估，并对政府未来的培训投资政策进行探索。本文的第二部分是调查数据介绍;第三部分是实证研究方法;第四部分是实证研究结果;第五部分是政策建议;最后是结论。

二、数据和描述性统计

尽管对农村转移劳动力培训在国家层面有制度性规定，但各地政府的培训政策还是存在较大差异，沿海地区就业的农村劳动力来自于中国各地，他们接受的培训是各不相同的，这会增加研究的难度［7］。课题组认为有必要选择受同一培训政策影响的农村转移劳动力群体进行研究。2013年3月初，课题组在山东省泰安市调研了政府相关部门，详细了解了政府培训的主要政策和运作模式，掌握了政府培训的重要信息和特征。在此基础上，课题组结合政府培训的特点，有针对性地设计了调查问卷，并对在泰安市非农部门就业的农村转移劳动力进行了试调查，然后根据试调查的结果对问卷进行了修正。

3月底课题组在泰安市选择了一批具有代表性的劳动力密集型企业，包括制造业企业12家、建筑业企业4家和服务业企业8家。在企业人力资源部门的配合下，课题组对在这些企业就业的部分农村转移劳动力展开了问卷调查，共发放调查问卷约500份。在441个信息填写完整的样本中，非山东籍的外省务工人员仅有2人，来自山东本省非泰安地区的务工人员8人，因此绝大部分农村转移劳动力具有泰安市本地区就近转移的明显特征，说明他们受到了政府同一培训政策的影响。本文最终使用的有效样本为泰安市本地户籍的431个样本，其中:制造业就业人员246个，建筑业91个，服务业94个。

调查显示，政府对农村劳动力实施培训投资主要有两种方式:一是培训时间比较短，目的是促进农村劳动力快速转移的培训项目;二是对青年农村劳动力的较长期的职业技术教育。调查得到的结果与对山东省农村劳动力转移教育培训的系统研究结论一致［9］。为示区别，本文将前者称之为转移培训，后者称之为职业教育。表1显示的是政府主导的转移培训和职业教育参与状况。转移培训的参与人数为108人，参与率达25.1%;职业教育的人数达到169人，参与率接近40%。分行业的培训参与率数据显示，转移培训和职业教育参与率存在着明显的行业差异。在建筑业就业的农村劳动力参与转移培训的比例最高，达63.7%，服务业的转移培训参与率最低，仅为9.6%，制造业就业人员的转移培训参与率居中，为16.7%，该比例与浙江省杭州市制造业企业的调查数据较为接近［7］。对于职业教育而言，参与率最高的是在制造业就业的农村劳动力，高达54.9%，表明在制造业就业的农村劳动力有一半以上接受了职业教育。职业教育参与率最低的是在建筑业就业的劳动力，仅为13.2%。由此可见，农村转移劳动力接受政府培训投资的方式与他们从事的工作有较大的关联性。

表1 转移培训和职业教育的参与情况

表2显示的是劳动者参与这两种培训投资的时间比较。通过比较可以发现，转移培训是一种典型的短期培训。时间在10天以内的培训占的比例接近80%，说明绝大部分转移培训都是时间不超过10天的短期培训。与之相反的是，农村劳动力接受职业教育的时间需要用年来衡量，接受职业教育时间在2年以内的比例接近70%。结合表1，可以认为，农村转移劳动力接受的政府培训投资具有明显的行业特征。制造业对从业人员的技术要求相对较高，短期的转移培训不足以提供足够的技能知识，需要接受过专门技术培训的人群才可以胜任，因此制造业从业人员的职业教育参与率最高。而建筑业与服务业多为基础操作，技术含量相对较低，因此需要的培训时间也较短。

为了进一步呈现劳动者参与培训投资的不同方式和所在行业之间的关联性，表3将参与转移培训和职业教育的人群根据年龄段进行了划分。可以看出，参加转移培训的人群多数分布于40岁以上的较高年龄段，而接受职业教育的人群多为35岁以下的中青年年龄段。并且，两种方式都接受过的人群有24人，占总人数的5.6%。由此可见，参与转移培训的基本为年龄较大的劳动力，而年龄较小的新生代农民工基本不参与这种培训方式。而且，调研显示，转移培训政策似乎具有一定的强制性，自愿参与的人数很少。

表2 转移培训和职业教育的时间比较

表3 转移培训和职业教育参与人群的年龄分布

三、实证研究方法

在实施积极劳动力市场政策的西方国家中，政府主导的大规模培训计划主要面对的是那些处于失业状态的劳动者群体，政府希望通过技能培训提升他们的人力资本水平，增加他们的可雇佣性和实现长期就业的可能性。因此，对这些政府培训计划的效果评估主要是考察培训是否有助于培训参与者走出失业状态而展开的［10-12］。本文所用的调查数据是针对那些已经就业的农村转移劳动力群体，因此不支持做政府培训就业效应的研究。在人力资本理论框架下，培训被认为是一种仅次于正规教育的重要的人力资本投资形式，既然培训是人力资本投资，它的直接效应就是提升培训参与者的技能水平，它的间接效应就是提升他们的收入水平。这就是本文对培训效果进行评估的理论基础。

表4 变量说明表

本文首先将分析政府培训计划对劳动者技能的提升效应，如果政府培训是一种有效的人力资本投资形式，那么劳动者参与政府培训就能明显地改善他们的技能状态。本文将劳动者的技能水平Skill设置为一个二值虚拟变量，Skill=1表示劳动者是技术工人或者管理人员，Skill=0表示是普通工人。技能提升效应的估计采用二元逻辑斯蒂回归模型(BLR)，表示为式(1)。

式(1)中显示的控制变量包括:性别(Gender)、年龄(Age)、受普通教育程度变量(Educ)和工作经验变量(Expeh)。对劳动者是否参与政府培训计划用二值变量 Traini(i=1，2)来刻画。Train1=1表示劳动者参与了政府提供的转移培训，0表示没有参与;Train2=1表示劳动者参加了职业教育，0表示没有参与。变量说明参见表4。

人力资本理论认为，人力资本投资将通过人力资本存量的增加最终影响收入水平，因此投资的最终效果将反映在个人能力的提升上，有效的人力资本投资将促进个人收入的增长。据此，本文将评估政府培训投资对劳动者收入的提升效应，估计将采用最小二乘估计模型(OLS)，显示为式(2)。

其中:Wage表示劳动者月工资的对数值。

政府主导的培训计划是一种公共品，劳动者是否参与这类培训计划往往是自愿的，即劳动者个体对于是否参与该类计划具有充分的自主权，因此可能存在着样本选择偏差问题［13-14］。而且，在参与培训计划的效果估计上，有可能存在信息缺失的问题［15-16］。这些问题的存在会导致估计结果有偏差。为解决该问题，研究者们开发出了多种方法来纠正估计结果的偏差，例如两阶段估计法［14］;倾向分匹配法等［17］。本文将采用平均处理效应的匹配估计量方法来分析政府培训投资的收入提升效应［15］，该方法的原理如下。

假设样本的总数用N表示，劳动者个体i是否参加培训计划用二值变量Ti表示，Ti=1表示个体i参与了培训计划，Ti=0表示没有参与。假设参与培训计划的样本数量为N1，劳动者参与培训计划前后显现的某方面效果分别表示为Yi(0)和Yi(1)，那么，在个体水平上的培训效果τi就可以表述为式(3)。

Yi(0)和Yi(1)不能同时观测到，利用普通的估计方法得到的估计结果可能有偏差。假如能够构建这些不能观测到的潜在变量的相似估计量，使这些观测到的培训结果变量都有相应的匹配变量值，那么偏差就会降低［15］。

假设个体i具有可以观测到的协变量Xi，z是i一个潜在匹配的协变量值，那么就可以找到一个正定矩阵V，利用向量范数的定义和计算原理，将||z-x||V定义为向量x和z的距离。进一步将dM(i)定义为个体i的协变量Xi到处理状态相反的第M个最邻近匹配的距离，则dM(i)满足式(4)。

其中:1{·}是指示函数，如果括号内条件满足等于1，否则等于0。将ψM(i)定义为个体i与第M个最近邻值匹配的指标数量的集合，表示为式(5)。

那么，就可以估计全部样本的平均处理效应(SATE)，匹配估计量为式(7)。

四、实证分析结果

(1)政府培训对技能状况的决定效应

表5中的六个模型是对劳动者技能状况的BLR估计结果，模型(1)、模型(2)和模型(3)分别是对制造业、建筑业和服务业的估计结果，这三个模型引入了转移培训变量。模型(4)、模型(5)和模型(6)引入了职业教育变量。这六个模型比较一致地显示，性别和务农经历基本上不影响劳动者的技能水平。在制造业和建筑业中，年轻的劳动者具有的技能水平相对较高。教育程度是影响劳动者技能水平的重要因素，随着普通教育年限的增加，劳动者成为技能工人的概率显著增加。这符合人力资本理论的论断，因为人力资本理论把正规教育看作是人力资本投资的首要途径。

模型(1)和模型(4)还显示，在制造业企业中，农村转移劳动力的工作经验是决定他们技能水平的另一个重要因素。人力资本理论认为，一个劳动者在同一家企业工作的时间越长，他积累的企业专用性人力资本就越多，他的专用技能水平就越高。但是，该结论并不适用建筑业和服务业，由此可见，技能的形成具有较强的行业特征。在制造业企业中就业，随着工作时间的增加，员工的技能水平会愈加娴熟，他们成为技术工人甚至管理者的可能性就会增加。但在建筑业中，由于一线的工作多属于繁重的、条件艰苦的体力工作，导致从业者多为年龄较大、学历较低的男性体力劳动者，他们向技术员工或管理人员转变的能力和条件不足。同样，服务业也由于普通员工的技术含量较低，转变为技术人员或管理者的可能性就相对较小。

模型(1)、(2)和(3)显示，政府的转移培训并不能改变农村转移劳动者的技能状况。实际上，前面的描述性统计已经部分预示了该结论，因为绝大部分的政府转移培训耗时仅为10天，在这么短的培训时间里要希望获得技能的大幅度提升显然是不现实的。如此短时间的培训并非真正意义上的技能培训，它只能归入到就职前的引导性培训或者是职业适应性培训，参与者通过培训只能对某个职业或者基本技能有个大致的了解，并不能获得职业技能的显著提高。模型(4)、(5)和(6)显示，政府主导的职业教育能够显著改变劳动者的技能水平。通过计算可以发现，农村转移劳动力参加职业教育改变技能状况的边际效应分别为:制造业 51.3%，建筑业 46.6%，服务业68.6%。由此可见，劳动者通过参与职业教育改变技能状况的概率为50%左右。因此可以认为，职业教育确确实实提升了劳动者的技能水平，它是一种有效的人力资本投资形式。

表5 政府培训对技能状况的决定效应

(2)政府培训对工资收入的决定效应

表6中的六个模型是对劳动者工资水平的估计结果。模型(7)、(8)和(9)引入了政府转移培训变量，模型(10)、(11)和(12)引入了职业教育变量。估计结果显示，在制造业和建筑业中，农村转移劳动力的工资存在着明显的性别差异。在制造业中，男性劳动者的工资水平要明显高于女性劳动者10%，在建筑业中该数据就高达14%左右，但在服务业中，工资的性别差异就不显著。年龄在建筑业和服务业中也是一个影响工资的重要因素，年龄较大的劳动者获得的工资水平一般较高。教育程度也是影响劳动者工资收入的重要因素，但这仅限于制造业和服务业，建筑业中，劳动者的教育程度和工资收入之间的相关性并不强，模型(11)还显示，在建筑业中从业的农村转移劳动力，教育程度低并不妨碍他们获得较高的工资收入。随着近些来中国农村劳动力转移的速度加快，以及就业观念的大幅度改变，进入建筑业就业的年轻农村劳动力越来越少，未来这个行业将是一个用工短缺程度较高、工资收入不断攀升的行业。

表6 政府培训对收入状况的决定效应

估计结果显示，在制造业和服务业中，政府的转移培训并不能显著提升劳动者的工资水平，但职业教育却对工资水平有显著的提升效应。在建筑业中，却显示了截然不同的情况。我们将转移培训从模型(8)中去掉，对建筑业从业人员的工资进行了重新估计，结果发现，教育程度与工资水平呈现显著的负相关性，系数为-0.226，在5%水平上显著，说明教育程度变量和转移培训变量之间有较强的相关性。前面的描述性统计显示，建筑业中的农村从业人员参与转移培训的参与率最高达63.7%，而且，培训参与者的年龄分布显示，年龄在40岁以上的较高年龄从业人群有较高的概率参与转移培训。由于建筑行业的特殊性和劳动力市场供求关系的不平衡，从事最基础繁重体力工作的多为年龄较大的农村劳动力，并且多为以师带徒的形式进行技术的传授，中青年农村劳动力不愿意从事这类繁重的体力劳动，导致该类行业用工紧缺，从事一线建筑行业的员工工资高涨。这就是导致估计结果“反常”的主要原因。

表7显示的是依据平均处理效应的匹配估计量方法得到的估计结果，该结果与OLS的估计结果保持了较好的一致性。对农村劳动力职业教育回报率的多项研究发现，农村劳动力的职业教育是一种有效的、高回报的人力资本投资方式。例如，对苏北农村的研究发现，职业教育提升农村家庭收入的年平均回报率为9%［18］。有研究对1989-2009年的农村职业教育投资回报率进行了估计，发现农村职业教育的个人年均回报率达到17%左右［19］。这些实证性研究一致地支持职业教育是一种高回报的人力资本投资方式。本文的分析发现，尽管职业教育对工资的提升效应在行业之间存在较大的差异，但是在总体上表明，政府投资于青年劳动力的职业技术教育是非常值得的。

表7 政府培训影响工资的平均处理效应(SATE)

通过对政府人力资本投资影响技能和收入效应的分析，可以得到以下结论:一是政府主导的转移培训并不是一种有效的人力资本投资方式。政府在转移培训上投入的人均资源过少致使该种培训接近于入职前的引导性培训，培训参与者的技能难获实质性的提高，也就不会对劳动者的收入水平产生影响;二是政府对农村转移劳动力实施较长期的职业教育是一种效果显著的人力资本投资方式。劳动者参与职业教育不仅能显著改善他们的技能状态，而且能大幅度地提升他们的工资水平，参与职业教育增加了劳动者的人力资本存量;三是中国农村劳动力转移呈现的一些态势对劳动力市场产生了深远的影响。随着新生代农民工逐渐占据劳动力转移的舞台，他们鲜明的就业偏好将显著改变各个行业的劳动力供求关系，从而对各个行业的工资水平产生决定性的影响。从长期看，由于年轻的农村劳动力不愿涉足建筑业等劳动强度大、工作条件艰苦的行业，这些行业将出现劳动力求大于供的局面，行业的工资水平将出现大幅度上升的现象。

五、政策意义

通过对政府部门对农村转移劳动力培训投资现状的调研，结合本文的实证研究，本文认为，政府的农村劳动力转移政策和培训投资政策应该有所调整，主要体现在以下几个方面。

(1)政府促进农村劳动力转移应该同时注重制度建设和能力建设

对中国农村劳动力转移和城乡一体化的研究发现，户籍制度是阻碍农村劳动力顺利转移的重要因素，因此有必要破除这种制度障碍，使农村转移劳动力享有与城市劳动力一样的公共服务。2013年召开的十八届三中全会提出要加快户籍制度的改革，这属于制度建设范畴。为促进中国的农村劳动力的转移，制度建设固然不可少，但能力建设更是不可或缺。尽管当前阻碍农村劳动力转移的制度藩篱尚未完全消除，但是农村劳动者凭借自己的能力成功融入城市的例子比比皆是。不可否认他们冲破重重障碍为融入城市付出了高昂的成本，但这恰恰能说明劳动者高水平的人力资本能够帮助他们成功越过制度藩篱。反过来，如果通过制度改革为农村劳动力转移扫除了制度障碍，但他们的能力建设没有跟上，这些城市新市民能在城市中依据自己的力量长久立足吗?答案应该是非常明确的。一旦大量能力建设没有跟上的农村劳动力成为城市新市民，他们可能会成为政府公共政策长期关注的对象和持久的负担。从当前的现实情况来看，农村劳动力转移政策没有给予能力建设足够的关注，或者说，即使关注了，但这种关注远远没有达到战略性、前瞻性层面。只有制度建设和能力建设齐头并进，才能促进农村劳动力进行根本性的转移，“候鸟式转移”、“经济上接纳、社会上排斥”等劳动力迁移的怪现象才能得到逐渐消除，城乡一体化进程才会慢慢推进。

(2)政府培训投资的重心应该是刚完成义务教育阶段的青年劳动力

当前对农村转移劳动力的培训投资可以用“全方位”来形容，既有针对年龄较大劳动力的转移培训，又有针对青年劳动力的职业教育，这种“全方位的”投资模式可以有另一种解读，那就是重点不够突出。人力资本理论认为，人力资本投资的收益率随着被投资人的年龄增加而逐渐衰减。实际上，对那些年龄较大的劳动者群体进行培训的价值已经不大，政府出资对他们进行培训可能有助于增加他们对职业的适应性，但寄希望于通过培训大幅度提升他们在非农部门就业的技能，可能性非常小。同时，应该看到，每年有大量的缺乏技能或者低技能的年轻农村劳动力进入劳动力市场。依据《中国教育统计年鉴》估算，2010年大约有500万只具有小学或者初中学历的劳动力直接进入劳动力市场，这部分人群主要集中在农村，是典型的低技能群体。对待这部分劳动者群体，有两种选择:一种是听之任之让他们重复他们父辈走过的路;另一种是在他们一完成义务教育后，立刻跟上职业技术教育，使他们花2-3年的时间在职业技术教育上，获得能够在非农部门稳定、长期立足的职业技能。从国家投入的层面考虑，前者在当前并不需要国家投入，但从长期看，他们将是国家公共政策长期关注的对象;后者在当前需要国家大量的投入，但从长期看，他们将不需要国家进行特别关注。对农村转移劳动力进行人力资本投资应放在战略性高度，要实现他们的彻底转移，就需要将投资的重点放到这些青年劳动力身上，使他们获得能在非农部门长期立足的技能，实现根本性的转移。

(3)政府投资的主要方式应该是提供完整的职业教育

以往对农村劳动力的转移培训往往注重数量，不注重质量，培训的典型特征是培训覆盖面很广，培训参与者的数量很大，但人均培训投入很少，实际上是一种“短、平、快”的培训项目，这样的培训项目很难取得实质性的效果。政府应该将有限的培训资源集中起来，将培训投资的重心转移到青年劳动者身上，从长远来看，对他们的培训投资方式应该是提供完整的职业教育，通过职业教育，使他们能够获得在非农部门长期就业的技能，提升他们在非农部门的可雇佣性。国家从2012年秋季开始，已经将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村学生。因此，基于本文的主要研究结论，可以认为，政府实施中等职业教育免费的政策，并且迅速覆盖到所有的农村学生，这是正确的。尽管如此，也应该看到每年仍有很大一批初中毕业生直接从学校进入劳动力市场。这既与这些学生或者家庭认识不到位有关，也与政府提供的免费职业教育质量不高有关。为了吸引更多的初中毕业生加入到国家免费的职业教育计划中来，政府一方面要加强宣传和教育力度，使他们认识到参加免费的职业教育是影响终身的大事，政府另一方面应该着重推进职业教育人才培养模式改革，提升职业教育的质量，通过示范效应吸引更多的人加入到免费教育计划中来。

六、结论

为促进农村劳动力的转移，政府利用多种方式对农村劳动力进行了培训投资，那么这些投资行为是否有效呢?从长远看，政府对农村劳动力的投资重点和投资方式应是什么?本文利用对山东省泰安市农村转移劳动力的调查数据，对上述问题进行了探讨。研究发现，目前政府对农村劳动力人力资本投资有两种主要方式:一种是对那些年龄较大的劳动力进行的时间较短的转移培训;另一种是针对那些刚完成义务教育的青年劳动力展开的职业教育。实证研究发现，转移培训不能显著提升培训者的人力资本水平，也不能明显地提升他们的工资收入，但是职业教育相反，它不仅有效地改变了参与者的技能水平，并显著提升了工资收入。因此，基于人力资本理论，职业教育可以认为是一种有效的人力资本投资方式。

本文认为，当前短期的转移培训不能实现农村转移劳动力技能水平的实质性提升，他们经历短暂的转移之后还是要回到农村从事农业部门的工作，无法实现完全、彻底的转移，因此这种培训方式不应该成为政府主导的培训投资的主要形式，它应该逐渐淡出历史舞台。职业教育的参与能够帮助参与者提升在非农部门就业的技能水平，并且对于收入的提升作用也非常明显，是一种有效的投资方式。政府未来对农村劳动力的人力资本投资，不能仅仅立足于当前短暂的转移，而更要立足于未来永久转移的实现，因此，政府人力资本投资的重心不应该放在那些年龄较大的劳动力群体上，而应该放在那些刚完成义务教育准备进入劳动力市场的青年劳动力群体上，对他们进行2-3年的职业教育。尽管这种投资是巨大的，但是这种投资行为是前瞻性的、战略性的，不仅有助于这些青年劳动力成功实现转移，而且将促使他们获得在非农部门长久生存的技能。只有这样才有可能实现农村转移劳动力有效、彻底的转移。

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