关于建立和完善我国国家食品援助计划的思考——基于我国贫困人口的营养现状以及美国等国家食品援助计划的启示<br/>

关于建立和完善我国国家食品援助计划的思考——基于我国贫困人口的营养现状以及美国等国家食品援助计划的启示

2014-05-24彭亚拉唐晓纯齐思媛李莹星

中国软科学 2014年4期

彭亚拉，唐晓纯，齐思媛，李莹星

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

一、导言

伴随着近年经济的快速发展，我国社会建设方面也呈现出一系列阶段性的增长。国家逐步强化对于民生问题的政策倾斜，其中最主要的方式是通过社会保障制度的不断完善构建民生安全网。现阶段，我国的社会保障制度涵盖社会保险、社会救助和社会福利三大方面。其中，社会保险涵盖养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等多个方面，主要存在于城市社保制度中，而在农村地区存在部分制度缺位的现象;社会救助，则重在满足贫困者的基本生存条件，主要以向贫困者提供物质帮助的形式，发放包括灾害救济和针对城乡困难户救济等，具有反贫困的本质特性［1］。“十二五”规划中明确提出了健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平，并加强城乡低保与最低工资和扶贫开发等政策的衔接，在保证人民基本生活，维护社会公平公正，进而达到社会和谐稳定中发挥了重要的作用。十八届三中全会决议进一步指出:“建立更加公平可持续的社会保障制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”。

近年来，随着城乡居民在教育、医疗、环境、社会保险、社会救济、食品安全等多方面的公共需求大幅上升，人民群众的公共需求正逐步由“生存型”向“发展型”升级，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元、结构复杂、需求多样的特点［2-3］。人民群众日益增长的公共产品、公共服务的需求预期与供给不足之间的矛盾日益突出，而这种矛盾在贫困人口中表现尤为突出。韩嘉玲(2006)、沈红(2000)等众多专家学者的研究认为，贫困不仅仅是一个单纯的经济收入问题，而是涉及健康、教育、社会资本、社会公正、公民参与权利、性别平等等多种复杂因素的社会问题［4-5］。从上世纪80年代起，各国就已抛弃了单纯依靠经济增长来解决发展中国家贫穷落后问题的思路，转而强调经济与社会两个方面的共同发展，并陆续提出了参与式发展、可持续发展、以人为中心的人类发展等新的发展理论［6-7］。2009年中国在亚太经合组织会议上强调社会发展要“统筹兼顾，包容性增长”，包容性增长的最终目的在于实现可持续平等增长，强化社会包容，益贫式的增长，让弱势群体受到保护［8］。

现阶段我国的贫困救助制度主要是“最低生活保障”制度，该制度存在一定的局限性。这种局限性具体表现在:我国的贫困救助工作严格划分为城乡两部分，保障资金基本由地方政府筹集，农村的最低生活保障制度实施较晚，地方政府资金筹集困难，无论从受援力度还是从覆盖面看农村困难群众的需要得不到保障。加之城乡两部分相互独立，缺乏联系，随着城市化脚步的不断加快，进城务工人员的增多，城乡之间的区域界线正在淡化。在这种严格依据城乡划分的社会保障制度下，势必会产生边缘人群，造成国家贫困救助不能普遍惠及所有贫困人群。

在新的贫困标准下，我国仍有1.28亿贫困人口，由于忽略重点的广泛援助，加之缺乏保证运营的配套项目体系，国家社会保障和扶贫济困的难度不断加大，抑制了扶贫济困资金的利用率。2011年我国城乡居民最低生活保障金决算金额为1340亿元，平均到全国2310.5万的城市低保对象和5214.0万的农村低保对象的总数来说，人均不足2000元的救济款，难以保障困难群众的基本生活。而在理应重点关注的妇幼、留守儿童等弱势人群方面，我国尚未建立有效的扶贫保障政策和相应的项目，该部分人群贫困风险加大，加重了贫困的代际传递效应。

因病致贫是我国贫困发生的主要原因之一，而贫困往往又会加剧居民的健康问题。每年我国城乡居民因疾病、损伤和过早死亡造成的经济损失相当于GDP的8.2%，相关医药费用消耗相当于GDP的6.4%［9］。因此本文将从我国居民的膳食消费和营养现状入手，积极探讨我国扶贫政策对象精确瞄准的方式;分析提升扶贫资金利用率;强化扶贫项目管理运行效率，最终实现适应新形势下的国家扶贫开发政策的需要，促进社会公平。

二、我国贫困人群膳食消费及营养现状

(一)贫困人群可支配收入低，不能满足其膳食消费需求

居民的食物消费的数量和结构是由多种因素共同决定的，地区的食物资源禀赋决定膳食主要构成，而居民的收入水平则是影响其消费结构的主要因素。在居民膳食营养过程中后者发挥了更为显著的作用。

20世纪80年代以来，随着中国经济的持续发展，我国相继出台了一系列支持区域发展的政策，促进了贫困地区经济和社会发展，城乡居民恩格尔系数持续下降。到2010年，我国城镇及农村居民家庭的恩格尔系数分别下降到35.70%和41.10%(详见图1)。我国的扶贫政策，取得了较为显著的效果，我国绝对贫困人口数量大幅下降，从1978年的10897.5万减少到2010年的2688万，下降了75.33%;贫困发生率从41.92%下降到4.8%，减少了37.12个百分点，农村贫困人口也从改革开放之初的2.5亿，到2010年的3000万左右，大幅度下降。从总体平均水平看，我国居民基本解决了生存和温饱问题。

图1 1990-2010年我国城镇及农村居民家庭恩格尔系数变化趋势图① 数据来源:《中国统计年鉴》。

然而，依据2011年发布的《城乡一体化蓝皮书》，1990年以来，绝大多数年份间我国城乡收入差距在不断拉大，尤其是2010年高达3.23倍，已经达到了国际公认的结构失衡的程度。由于城乡间的差距巨大，农村居民的生活质量相对较低，存在城乡贫富分化现象［10］。

同时，在城镇居民内部，由于“通过与范围狭窄的劳动收入相联系的充分就业，对基本食品的价格控制和近乎普遍提供的教育和医疗卫生”，城镇贫困人口比例被控制在极低的水平上。但是随着我国进入转型期后的经济体制改革，社会阶层结构发生了急剧的变化，城镇内部居民由于下岗、失业等情况而落到贫困的境地造成的城镇居民内部不同收入群体的生活质量分化愈发显著，此外，快速的城镇化进程，也使城镇居民内部贫富间差距持续拉大。根据中国家庭金融调查数据，2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61，城镇家庭内部的基尼系数为0.56，城镇居民内部的贫富差距加大。

无论是城乡居民间还是城镇居民内部，低保人群的收入均严重低于我国居民平均水平。具体来说，以甘肃和湖南两省5个欠发达区(县)的1300户低保户，共计3606人的研究为例。两省被调查地区低保人群的人均年收入为2157.8元，其中近一半的收入是来自于政府的转移性收入，主要是“低保补助”、“临时救济”等各种补助，其人均年收入仅为同期全国居民人均年收入12719.19元的1/6。其人均各项收入占比情况详见表1。

表1 2006年城镇低保人群和全国城镇居民人均各项收入及占比①数据来源:《中国统计年鉴2011》及调查数据整理得到。

食物消费作为人类生存所必须的基本消费，需求具有较大的刚性。近年来，我国食品消费价格指数节节攀升，2011年1月到2012年6月间我国食品消费价格指数平均涨幅达10.2%，高于同期CPI平均涨幅4.7%的5.5个百分点，食品消费价格指数最高时(2011年9月)同比上涨达13%左右(如图2)。

图2 我国居民消费价格指数(CPI)和食品价格指数变动情况②数据来源:凤凰网财金数据库:http://app.finance.ifeng.com/data/mac/data.php?name=CPI。

与我国居民日常膳食消费密不可分的“肉、蛋”等畜牧食品的消费价格不断攀升(表2)，其月涨幅尤以2011年间最为显著，详见图3。肉类价格最高时竟达29.88元/公斤，同比增长52%。这种不正常的物价上涨更是严重损害了消费者的利益，对于居民中的低收入人群造成的影响最为显著。

表2 2001-2011年我国猪肉和散装蛋产品市场平均价格③数据来源:农业部，中国农业信息网:http://pfscnew.agri.gov.cn/fxbg/，相关数据汇总得到。

图3 2010年和2011年同期市场猪肉价格比较①数据来源:农业部、商务部国家统计局网站数据库资料整理得到。

居民食物消费受其收入和物价水平的双重影响。收入水平偏低同时物价水平偏高的食品市场消费环境，对于低收入人群的影响更为显著。一方面，低收入人群受收入水平影响，消费绝对支出不断下降，另一方面低收入人群为满足自身生存和发展的需要，用于食品消费支出的比例不断上升，低收入人群人均用于食品消费的支出远低于城镇居民平均水平。以2010年的数据为例，低收入人群用于食品的消费占全部消费性支出的46.15%，约为2525.32元，其中困难户的金额仅为2231.48元，仅为城镇居民家庭人均食品消费水平4805.08元的46.44%。(详见表3)。

表3 按收入等级分城镇居民家庭平均每人全年消费性支出及其构成比例(2010年)②依据《中国统计年鉴-2007》整理得到。

由于低收入人群用于食品消费的比重已经很大，通过压缩其它消费用来增加食品消费的空间较小，现有的食物消费低投入不可能在短期内有所改善。在食品价格整体上升的过程中，低收入人群要想满足基本的食物消费需要，只能通过购买较便宜的谷物类制品及植物性食物消费，压缩肉蛋奶、水产品等高营养食物消费。

以湖南和甘肃两省为例，其城镇低保人群消费的食物还主要集中于主食(大米和面食)与蔬菜上，年均消费量为谷物139.36kg，蔬菜129.53kg;而在肉、蛋、奶及水产品方面低保居民的消费量极少，甚至可以忽略不计。同期的城镇居民年人均粮食消费量分别只有75.92kg和117.56kg。由此可以看出，由于家庭收入的限制，低保家庭的食物消费结构单一，还停留在原始的植物性食物消费为主的水平上(详见表4)。

表4 不同收入等级低保人群对各类食物的消费量(Kg)

①依据《中国统计年鉴-2007》整理得到。

②依据《中国食物与营养发展纲要(2001-2010年)》中提出的中国城镇居民营养每日摄入标准制定。

③数据来源:中国人民大学，硕士论文《城镇低保居民食物消费与膳食营养状况研究——基于甘肃、湖南的调查数据》，属中国农科院农经所2006年实验性研究项目调研数据。

由表4可以看出，收入水平与居民膳食种类正相关。最低收入户除了所消费的“粮食(主食)”能够与国家标准持平外，各大类食品的消费量均不能达标，低保人群的肉蛋等产品消费仅是我国居民整体水平的1/3-1/2，水产品更是不足整体平均水平的1/10，差距显著。而肉蛋奶是良好的营养来源，可以提供较谷物类食品更为优质蛋白质和Fe2+、Ca2+等营养素。由此可见，在居民内部不同收入群体间，收入水平的差异，制约了其膳食结构的完善，造成营养贫困，进而影响我国居民膳食营养水平的均衡发展。

(二)贫困人群营养和健康状况不达标

在膳食营养结构方面，由于居民内部收入差距造成的不平衡性，使得收入水平较低的低保人群的膳食营养状况显著低于全国居民的平均水平。表5显示的是被调查地区低保人群和同期城镇居民的营养素摄入量对比，可以看出，被调查低保人群热能和营养素的摄入量均远远低于国家标准，蛋白质、脂肪、热量仅达到标准的 63.7%、43.13%和83.05%，低保人群的营养摄入量远不能满足机体的需要，其热能供应甚至未达到联合国划定的温饱线，处于饥饿状况。

表5 低保人群日人均营养素摄入与同期城镇居民对比分析

④数据来源:中国人民大学，硕士论文《城镇低保居民食物消费与膳食营养状况研究——基于甘肃、湖南的调查数据》，属中国农科院农经所2006年实验性研究项目调研数据。

⑤依据《中国食物与营养发展纲要(2001-2010年)》中提出的中国城镇居民营养每日摄入标准制定。

2002年的膳食营养调查数据显示，在贫困地区(如二、三、四类农村)和低保居民中，视黄醇当量、钙的摄入水平等与城镇的差距较大。以儿童维生素A的缺乏率为例，农村地区为11.2%，边缘性缺乏率为49.6%，均显著高于同期城市儿童水平(3.0%和29.0%)，尤其是二、三、四类农村的儿童。贫困地区(四类农村地区)1～5岁儿童中约1/3表现为生长迟缓，1/6表现为低体重，是城市儿童的2～4倍。依据2008年对广西壮族自治区贫困地区6岁以下儿童的营养状况的调查显示，儿童生长迟缓率为22.8%、低体重率28.7%，消瘦率11.2%、贫血率16.9%，均显著高于当地平均水平，说明收入差距造成的消费不平等已经对低收入消费群体的营养健康产生了严重的影响，亟需国家相应的食物援助计划干预改善。

在贫困家庭内部的食物分配不均衡，造成弱者如儿童、妇女、孕妇的境况更为不利，他们常常处于被牺牲的状态。依据2002年中国居民营养与健康状况调查数据发现，由于营养素摄入不足及不均衡造成孕期有3.1%孕妇发生“妊娠高血压症”，0.6%孕妇发生“糖尿病”等;此外，营养不良会严重影响胎儿和儿童的生长发育，影响贫困学生的学习效率，以至于贫困家庭的孩子一开始就处于竞争的劣势。因此，这些亚人群的营养素摄入也需要国家相关项目的营养干预与教育指导。

(三)膳食结构不合理，营养不良产生的影响

综上，虽然我国城乡贫困家庭投入食品的支出在总消费支出中占比较大，由于其本身收入低，实际用于食品的消费金额少，以致主要食品消费量少质差，营养摄入不足，难以达到正常要求的摄入水平。因此，我国低保人群中的热能和营养素未达标的比重依然较大，这部分人群仍处在营养贫困的状态中。

1.热能和营养素摄入量不达标影响我国劳动力素质

个体在热能和营养的摄入量达不到正常需要标准的情况下，虽然可以根据能量摄入多少调整人体能量的支出，但是，这种调整会以效率的损失为代价。贫困人口大多在劳动密集型行业就业，体力消耗大，而他们的营养不良会大大降低其劳动的效率或劳动参与率。许多研究表明，在发展中国家，患有缺铁性贫血的劳动力虽然也能从事体力劳动，但这些人因血红蛋白的水平低而无法承受长时间的劳动，劳动产出受到严重影响。这种结果必然导致贫困人口本来就低的收入更加降低，而极低的收入又会使他们的营养更差，身体素质受到更大的破坏，贫困程度更趋严重，这是一个营养贫困的恶性循环。它不仅给贫困者的健康带来灾难，也会严重影响到整个社会经济的发展。世界银行的一项研究估计，仅仅是缺乏维生素和其他营养造成的居民生产力损失就相当于5%以上的国民生产总值。

2.营养不良显著影响后代的健康

如果贫困家庭长期处于营养不良状况，对其后代的身体健康影响是极其严重的。根据国内外营养和预防医学的研究发现，儿童营养缺乏会导致早期发育不良，患儿达不到正常体格发育标准，营养素严重缺乏可直接导致脑神经损伤、智力低下、听力减弱、注意力难以集中以及学习能力低下等。这种损伤是一个慢性过程，常常被缺少营养和健康知识的贫困家庭所忽视。尤其值得注意的是，在发育不良的儿童群体中，大约有10%的人成年后由于智障或其他疾病而落入必须由社会照顾的低能力群体，这个比率是正常发育儿童群体的5倍。

3.营养不良对贫困的代际传递效应

低收入群体中幼儿和青少年营养素摄入不足，将会影响其生长发育，孕妇、乳母的营养不良将影响下一代的身体素质和智力水平，造成的影响甚至会波及几代人。居民没有发育良好的健康体魄和正常的智力水平，就不能顺利接受教育，拥有较高的工作和生产能力;能力的不足，势必造成收入偏低，如此恶性循环，贫困难以从根本上消除。由此可见，营养不良对贫困家庭的贫困代际传递作用显著。

综上所述，低保人群受其收入不足的影响，食物供给不足，膳食营养不良，这种状态将对我国居民人群的身体素质及健康水平产生深刻影响，进一步将会影响到社会人力资源，经济发展，拉大贫富差距，抑制社会公平，最终会对整个国家的安定和谐产生消极影响。因此国家在加大扶贫政策的同时，应重视扶贫政策的效率，重视贫困人群的膳食营养状况，并应通过国家相应战略体系的构建，保证居民基本的食物消费与营养健康，促进国家整体健康水平的提升，充分实现社会公平。

三、立体扶贫救困政策下的国家食品援助计划

在全面包容性的扶贫理念下，以建立完善立体的社会保障体系为目的，贫困标准的设置不应仅仅涵盖地区经济概念，而应建立以人为本的立体评价标准，应全面涵盖经济、医疗、文化、身心健康等众多方面［11］，更加强调对贫困人群健康水平的援助措施。针对上述问题，特此提出国家应加大对于贫困人群的营养援助，开展国家食品援助计划。

(一)国家食品援助计划对贫困人群进行营养干预的理论及实践

营养干预是通过营养监测发现营养问题，采取相应的干预措施进行改进。许多国家实施的国民营养干预措施都起到了积极的效果，日本就曾规定中小学生每天要吃34种食品，有效提升了国民的整体身体健康素质。

众多学者对于影响食物营养消费的研究聚焦于居民收入和家庭营养消费水平之间的联系，普遍认为经济水平和其他社会资源的不平等性制约了居民家庭食物消费的多样性，进而影响了居民的营养水平(Burk1961，1968;George and King;Price;Thomas)。Babcock，Einstein和 Horstein等近一步分析认为在不平等的收入水平下各亚人群的营养状况也具有显著差异性。为了缓解居民营养状况的不均衡，应通过构建行之有效的国家营养干预政策来实现改进。依据Mark G.Brown和S.R.Johnson等学者的研究发现，在立体扶贫政策中，通过政府营养干预，可促使低收入者可获得更高的热量摄入。同时，发放食品券方式对参与者的营养摄入的影响远高于提高收入的方式对其的影响:在其膳食摄入方式上，参与实物补贴计划的人群更倾向于在家就餐而非外食;因此可以看出，通过国家财政支持，实施食品券计划等的营养干预措施是解决不同收入、不同地域人群食物消费和营养状况不均衡的最佳途径。

现阶段，我国贫困居民由于经济水平限制在饮食的选择上，更趋向于选择价格低廉的谷物类食物，忽略了蛋白质含量较高的肉蛋类食物的摄取。在现有的有限低保援助的情况下，也更愿意通过食用价格低廉的食物而节省开销，将低保金用于其他方面。另一方面，在家庭中处于弱势地位的妇女，婴幼儿和学龄儿童受到的影响更为显著。此外，以农村留守儿童最为典型的是，由于自身对于营养知识的匮乏，同时老师、家长的疏于指导，使其获得的扶贫资金并未合理有效地转化为生长发育急需的各类营养物质，而是购买了一些不利健康的食物，对其身心健康产生较大危害，使得援助资金的利用并未实现其援助目的。

针对上述类似问题，各国和世界卫生组织都进行了积极的探索，各国政府往往通过引入以“国家食品援助计划”项目为主体的项目机制。以项目机制为主体一方面便于实施明确的绩效目标控制，另一方面项目机制具有灵活的特性可针对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应(D·奥斯本，T·盖布勒，1996)［12］。世卫组织“以营养教育为重点的学校健康促进项目活动”在世界范围内的实践证明，通过食品援助计划中针对中小学生营养干预项目的实施可能提高孩子的学习成绩和出勤率;在柏林，获得营养指导的孩子取得了比其他学生更高的分数;在牙买加，获得早餐供应的孩子在数学上取得了高分;在美国，低收入家庭的孩子在参与早餐计划之后成绩明显高于未参与计划的孩子。

综上所述，我国急需开展“国家食品援助计划”，从长期稳定的食品援助和营养教育等方面多管齐下，有效改善我国居民整体的营养健康水平，促进现有扶贫救困政策立体、全面、高效。

(二)他山之石——国外食品援助计划

1.美国食品援助计划

贫困居民的膳食消费问题，并非我国的特殊国情，而是全球范围内共同研究和探讨的问题。即使是世界上最富裕国家之一美国，仍然存在大量的贫困人口。几十年来美国政府一直致力于开展积极的营养干预政策，建立了一套完整且严谨的国家食品援助计划体系，取得了较好的效果。

美国每年从财政预算中拿出大量资金用于维护居民食品质量和数量安全。2010年政府部门在相关项目的投入总额约为1334.5亿美元，占其财政总决算的3.85%，而其中直接用于食品和营养援助的部分占比就达2.83%，高额的投入和投入占财政预算的高比例都反映了美国政府对于贫困和弱势居民食品消费和营养状况的关注。国家除了财政支持外，以财政为依托的国家项目干预，为提升其国民整体营养健康状况夯实了基础，其中最为主要的干预项目是“国内食品援助计划”(NFAP)［13］。

美国国内食品援助计划的管理和运营经费主要来自国家的财政投入，其投入以项目注入的方式为主。自项目创立以来美国国会每年对其进行拨款，到2012年美国农业部(USDA)的食品营养援助计划预算高达1119.77亿美元，占USDA预算总数的77%，占总预算的2.83%［14］。这些资金全部以项目的形式发放，且逐年提高(详见表6)。

表6 2007-2011财年美国食品营养援助主要项目［13］

美国食品与营养服务援助计划旨在满足社会中贫困人口的需求，关注营养密度最大化和营养平衡的问题。该项目最大的特点是具有较大的覆盖广度，一方面覆盖人数众多，据统计，目前每天每6个美国人中就有1个人接受一个或多个食品援助计划所提供的食品援助;另一方面，项目覆盖的亚人群种类多，其下的15个援助子项目分别针对不同年龄、生理状况、地区，以及不同民族的各亚人群设置，从健康促进的角度出发保证国家营养目标的全面达成。

在多子项目体系的援助系统中，合理的监管机构发挥着举足轻重的地位。而该项目在组织机构上，为保证项目高效有序实施，在美国农业部(USDA)下特别设立了专属的管理机构，食品与营养计划署(FNS)，以该机构为纽带，联通各州政府、地方政府和非盈利机构，共同完成国家食品援助项目工作。即在项目内容上综合规化，整体考虑，将该体系下各子项目按其特点分成具体的业务部门进行管理，又充分考虑各州地理位置，按区域设置办公室分区管理，便于因地适宜地制定地区的政策和具体实施方案。

2.阿根廷、印度的食品援助计划

不仅发达国家如美国积极开展食品援助计划，发展中国家如阿根廷、印度、巴西、乌拉圭等国也积极开展相关项目，促进本国居民膳食营养结构完善。

阿根廷食品援助计划作为国家三大扶贫项目之一，年投入从2000年的0.6亿美元增加到2005年的2.5亿再到2010年的3.32亿美元，用以为孕妇、妇女、婴幼儿、老年人等多个亚人群提供健康营养的膳食，强化膳食营养监控和营养教育等多方面内容。该项目直接覆盖的人群从开始之初的2.6%不断扩大，到2010年已经覆盖了全国人数1/3，并持续扩大，2010年发放食品救助200万人，发放代金券救助130万人，保证了贫困人口特别是妇女儿童的基本生活需要［15］。同时阿根廷政府针对项目在实施过程中暴露出的相关问题，不断对已有项目进行调整，添加新的子项目。到2010年阿根廷政府先后开展了9大食品营养项目，基本形成了国家食品援助体系，该体系也成为消除贫困促进社会公平的国家级重要项目。

印度政府针对国内的食品营养和援助计划还强调5年的整体规划。从1995年建立国家营养行动计划(National Plan of Action for Nutrition，NPAN)以来明确了14个相关部门在改善国内食物营养中的角色。以妇女儿童发展署(Ministry of Women and Child Development，MWCD)和家庭福利和健康署(Ministry of Health and Family Welfare，MoHFW)两部门为主导，积极推进相关食品援助计划的发展，应对“印度营养挑战”(India's Nutrition Challenge)。

印度政府的营养干预政策中最为典型的是1995年8月开始实施的“免费午餐计划”(Mid-Day Meal Scheme，MDM)又称营养午餐计划或者午餐计划，起源于全国初等教育营养资助计划(National Program of Nutritional Support to Primary Education)，该计划着眼于改善小学生营养状况，中央以提供免费的谷物及食物运输津贴的方式给予支持［16］。免费午餐计划在其实施的最初10年中进展缓慢，没有引起人们特别的关注，使人担心它也会像印度教育领域中的许多改革措施一样“无果而终”或者“雷声大雨点小”。但自2001年11月28日，印度最高法院通过的《食物权利法案》要求邦政府及中央联盟区“为所有在公立小学及政府资助的小学阶段的学生提供一顿至少含有300卡路里热量和最少8-12克蛋白质的午餐，每年最少提供200天”，MDM项目迅猛发展取得了不凡的成就。到2009年该项目已实现覆盖1.119亿中小学生，覆盖全国92.6%的中小学，总预算达668.802亿卢比，约合12.31亿美元［17］。印度从国家层面，邦/中央联盟区层面以及地方管理层面三方面制定了项目措施，规范项目的实施，保证了项目的有效运行，并积极考评定期向社会公布:1)收到粮食的日期及数量;2)消耗的粮食数量;3)其它原料的采购和使用情况;4)参与免费午餐项目的学生数量;5)每日食谱;6)参与免费午餐项目的社区成员名册等信息接受群众监督。免费午餐计划提高了学生学习的积极性，间接地提高了他们的学业成绩。

四、建立和完善我国国家食品援助计划的建议

我国社会保障与扶贫救困体系中与食品援助等相关的战略项目计划实施时间较短，项目计划零散，不完善。国务院自1997年颁布《中国营养改善计划》，2001年开始对农村义务教育阶段贫困家庭学生提供“两免一补”，并逐渐提高补助标准。但是到目前为止，仍不能做到全面覆盖。2007年中央财政拨款，向中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生提供生活费补助资金，到2010年累计拨款达137.2亿元。覆盖河北、内蒙古、重庆等21个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团下1228万名家庭经济困难的寄宿生。但是，即使有了这些投入，孩子们依然吃不上免费的午餐，解决不了部分孩子吃饭难、难吃饱的问题。

2011年10月26日，国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，计划中首要的一项措施是:中央财政按照每生每天3元的标准，为试点地区农村义务教育阶段的学生提供营养膳食补助。试点范围包括680个县(市)、约2600万在校生。国家试点每年需资金约160多亿元，由中央财政负担。2012年1月，国务院办公厅正式印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，为该项计划的实施提供政策保障。

然而，该项目在具体的实施过程中，由于缺乏前期基础设计建设的支持和后续相关资金的补充，产生了“有米无锅”的尴尬现象:国家把营养膳食补助拨下去了，但农村学校食堂建设跟不上，硬件欠缺，同时实施营养餐计划所需要的厨师聘请及工资拨付、设施配套及费用拨付等问题也未得到很好的解决。而此种相关的设施和人员，在全国大部分贫困地区都非常紧缺、突出和普遍，如果没有配套政策和专项资金的支持及保障，全国贫困地区学校的供餐体系还是无法建立起来，不能及时与“营养餐计划”配套。

因此，要想有效解决我国贫困人群的食物营养和健康问题，并不能只寄希望于一两项独立的项目，而是应构建立体完善覆盖广泛的国家食品援助计划战略体系:从硬件、软件、前期设备设施投入、后期人员管理培训、辅以贫困人群的营养教育等众多方面通力合作，作为国家及扶贫和救助政策的重要内容，逐步有效覆盖各亚人群，有效提升社会公用营养水平，维系社会公平。据世行研究测算，通过营养不良等贫困人口多发亚健康状况的改善，可避免我国每年5000-9000亿人民币的损失。

(一)建立完善我国的食品援助项目体系，覆盖城乡困难人群

建立一个相对完善的国家食品援助项目体系才能真正达成对城乡贫困居民食品援助的全面覆盖，解决不同人群的膳食营养问题，推动国民整体素质的提升。该计划应该包括:覆盖所有贫困人口的“食品券计划”，重点保障学龄儿童的“学生营养餐计划”，解决贫困家庭内部营养均衡的“妇幼营养援助”，以及专门针对0-6岁留守儿童营养及营养教育的相关项目等，上述项目力求实现的覆盖人群及预算投入如表7。

表7 国家食品援助计划体系中主要项目计划覆盖人群及所需费用估算表

(1)食品券计划

我国2011年将贫困线上调到人均年收入2300元(2010年不变价)，据此同年我国的贫困人口达到1.28亿。现阶段我国针对低收入者的救济一般采用实物救济或现金补助。实物救助主要用于应对突发事件，如向灾区民众提供御寒物品和口粮等;常规性的救济活动主要是针对低收入群体的城市低保金制度、农村五保户制度。但是上述措施在实施的过程中政府很难防范受助人或其监护人挪用救助款，很难保证救助款背后的政策目标不被扭曲［21］。

借鉴国外实践经验，我国应积极将食品券项目作为食品援助计划战略体系的重要组成部分。食品券计划的基本目标是帮助低收入人群购买保障他们健康和营养所需的食物。食品券计划与直接发放现金相比限定了购买范围，其对受助者的营养可以间接等同于食物救济;但与食物救济不同，食品券计划给予了受助者更多的选择。

为充分实现食品券的功效，在具体的运行实施过程中，应通过规定食品券的使用范围，明确限制条件，将食品券的应用范围圈定于供人类消费的食物，明确禁止相关资金用于:任何非食品商品，如宠物食品、生活用品、家用电器等;酒精饮料或烟草制品;药品及医疗用品等。为确保食品券福利以适当的数额发放给受助家庭，食品券项目还采取质量控制措施以提高福利资格及水平判定的准确率。

此外，从功能和效益上看，食品券项目兼具福利政策、农业政策和经济政策三重性质。在保证了受援者在解决温饱问题的基础上进一步提高饮食的营养水平的情况下，促进了国内农产品的市场需求［22］。

(2)学生营养餐计划

积极改善学生营养，增强青少年体质，是一项长远的健康投资。上个世纪50年代美日等国就开展了学生营养午餐计划，午餐提供机体日均所需营养素的1/3-1/2，费用均来源于国家财政支持，覆盖全国学生总数的68%-93.5%。上述国家还通过学生营养餐计划，强化了大豆蛋白和奶制品的营养摄入。因此，我国在建立实施学校营养餐的过程中，一方面要克服地区经济水平差异性的影响，有效覆盖全体义务教育阶段适龄儿童。另一方面，要充分考虑我国学生身体健康的基本状况，有选择有目的的将营养强化措施加入到贫困地区学校营养餐计划中，保证义务教育阶段的贫困学生的营养供给和平均水平一致。

学校营养餐计划，不应该仅仅是对营养餐本身的计划项目，其还应涵盖对于受援地区学校厨房等相关设备设施的构建以及人员如炊事员、营养师的培训管理。在此方面，日本为我国提供了良好的参照，日本以学校午餐计划为依托，由当地政府部门雇佣炊事员、营养员等，编制不隶属学校，派遣到受援学校，保证每300名学生配备1-2名炊事员和营养员，承担全部食品制作任务，并有国立公共卫生院营养部统一制定食谱，按地区统一配送。我国在加大对学生营养餐财政投入的过程中，应将人员和设备设施的投入涵盖进去，统一规范管理。

(3)妇幼营养援助

中国的社会福利和救助是针对老年人、残疾人和孤儿等弱势群体的补缺型福利。缺乏对于妇幼这种特殊群体营养的水平的关注，因此构建我国食品援助计划第三个重要方面是“妇幼营养援助”项目。该项目应主要构建三种形式的福利待遇:提供营养食品、在饮食中补充妇幼更需要的营养元素;进行营养教育;进行卫生保健和其它社会服务。对于受援者还应提供不同的补贴待遇，美国WIC计划中妇婴蔬菜水果的补贴待遇为:儿童每月6美元;哺乳期妇女每月10美元;其他妇女每月8美元，除了经济援助还着重强化对一些食品进行补充，包括增加了水果、蔬菜及全谷物食物以及奶制品的供应。

此外通过“妇幼营养援助”项目的建立，将“事后救助”积极转变为“实时救助”和“预防式救助”［23］。通过对贫困人群中妊娠期妇女和乳母以及儿童的营养进行改善和调节，有利于防止由营养不良造成的贫困代际传递，提升国民整体的身体素质，避免由于儿童营养不良问题对个人、家庭乃至国家造成损失，此外，项目一个重要的目的是开展营养教育，使更多的母亲能有更好的营养医师和相关知识。

(4)留守儿童营养引导计划

随着工业化、城镇化化脚步的加快，越来越多的农民选择进城务工，以增加其家庭收入。相应的，在农村地区，出现了一个新的名词“留守儿童”。据调查我国农村目前“留守儿童”总数，达到了5800万，其中42.8%的留守儿童是父母同时外出，交由爷爷奶奶或者外公外婆抚养，甚至有7.3%的儿童不确定或无人监护。留守儿童正处在成长发育的关键阶段，其生活中缺乏了父母或者亲属对其教育，引导以及感情上的关心呵护，会对其成长产生消极影响。在食物营养方面，正处于生长发育关键阶段的0-14岁儿童，不具备照顾自己的能力，而其监护人由于年事已高，本身能力较低，不能有效地辅导和关注其食物营养。

由于受到经济条件的制约，留守儿童及其监护人在节俭方面表现得更为突出，饮食方面，不敢奢求吃好，吃饱成为其唯一的目标。此外，营养知识的不足严重影响了该亚人群的营养状况，饮食结构的不合理和营养搭配的不协调成为该儿童群体成长的主要制肘。0-5岁儿童，尚未接受义务教育，属于食物营养项目管理的空白阶段，亟需纳入相关食品援助项目体系。

(二)推动国家财政进一步向民生领域倾斜，提高相关资金利用率

要解决我国低收入群体的膳食消费质量，最重要的方式是强化相关的食品援助项目，释放其资金制肘。为了实现对贫困居民的食品援助，我国民间曾开展了相关资金筹措的探索。其中比较典型的是2011年3月9日，媒体人邓飞在微薄上号召开展“免费午餐”活动。该活动向全社会募集善款，倡议按照3元一餐的标准为贫困学童提供免费午餐，到2011年04月2日正式启动募集了176万余元善款，帮助贵州、河南和湖南三地的7所山村学校的孩子吃上了免费午餐，还有10多所学校提出申请，等待审核。

我国人口基数大，贫困人口多，营养援助项目所需资金数动以千亿计，这是基本国情，仅靠社会募集很难保证项目长期进行下去，这就需要国家财政进一步向民生领域倾斜。相较于美国的用于食品援助年均981亿美元的投入，我国现阶段直接用于食品援助的投入远远不足。2011年国家加大了对食品援助的投入，预计之后每年投入160亿元用于保证农村贫困家庭义务教育阶段学生的膳食营养援助，但是在较大的贫困人口基数下，该项投入与全面覆盖所需人群的公共需求相比尚具有较大差距。

上文曾对我国主要食品援助计划项目主要覆盖人群和预期资金做出估算，合计达1553亿元，该数据的计算依托了我国国家整体经济水平，并借鉴美日等国实施相应项目时的资金投入量。该数额较大，仅仅依托中央财政很难全面实现，需要地方政府也应加大相关投入，与国家层面投入资金一并用于我国食品援助项目。此外，国家用于营养监测的投入也不能满足基层监测的需要。可见食品援助计划，尚有很大的资金缺口，需要强化国家相关财政政策与之配合。

我国社会保障和扶贫救困项目的管理部门，权责分散，缺乏类似于美国FNS这种全面协调针的机构，难以实现对扶贫和救助资金的合理统筹规划和使用。据《2008中国农村贫困监测报告》显示，针对贫困人口的扶贫项目和资金投入，并没有优先用于贫困人口。2007年所调查的农村贫困户中，只有19.5%的农户得到扶贫项目支持。据我国检察部门统计，仅2012年1月至11月间，扶贫资金被职务侵占就高达27.7亿元。同时由于最低生活保障金投入过程中目的性不强，以致绝大多数的贫困家庭其膳食营养水平仍达不到联合国规定的温饱线，处于饥饿状态。需要强化对于相关项目的管理，充分有效的覆盖贫困居民保障营养供给。食品援助计划，通过将各部门与食物营养相关的项目或政策整合，形成完善统一的食品援助计划体系，以项目的形式统筹管理，明确项目目标，限制援助资金的使用方向，避免资金被挪用，提高利用率。

(三)适应新情况，满足新贫困群体的公共需求

改革开放30年来，制度的变革，城镇化的演进，尤其是未来，城镇化步伐的加快，最终势必演化为我国贫困人群不仅存在于农村，也存在于城市。反贫困政策应适应新的社会形势，不仅要注重农村的贫困问题，也要关注城镇居民的贫困问题;不仅关注区域的差异，也要关注个体的差异;不仅要关注现有的状况，还要关注贫困产生的原因和结果，并逐步实现由传统的“救济型”向“福利型”转变。

同时，食品援助计划的建立和完善，可以极大丰富和发展我国的扶贫救困政策，拓宽扶贫政策的覆盖范围。以“妇幼营养援助”项目为例，我国现行的社会救助体系中对于妇幼的援助还多停留在承担了该体系最低层次的孤儿、残儿、艾滋病致孤、致病儿童的救助，并未将贫困育龄妇女和0-6岁的幼儿作为常规的援助和监测对象，对扶贫救助政策的全面和立体化构建造成严重缺陷。虽然，在社会中存在以红十字会等民间机构建立的基金项目的重要补充，但该种方式的救助体系还是较为脆弱，不能全面了解和反映妇幼健康状况的。通过国家级项目体系的构建，强化从食品援助角度投入的多层次多人群多区域的援助项目，建立不同层次的社会救助制度体系，将单一的扶贫救助项目多样化立体化。

此外，通过食品援助计划，将改善贫困人群的营养水平，从实现社会公平的角度来考虑，应将此项目长期化。国家食品援助计划的最终目的不是简单地给予受援对象相应的资金，而是强调援助与营养教育的协调，潜移默化的影响受援者的食物消费结构，最终实现对于弱势群体的保障，避免贫困的代际传递。

(四)建立开放性的项目体系，衔接其它社会保障和扶贫救困项目

我国应该构建一个集营养监测、营养援助、营养教育、医疗健康知识传播，四位一体的开放性国家级食品援助项目体系，作为扶贫救困政策最重要的支撑。开放性项目体系不仅注重项目体系内各子项目之间的联系，而且要有效衔接其它社会保障和扶贫救困项目。

营养调查、营养监测是食品援助计划的基础，我国原有十年一次的膳食营养调查，虽然自2010年起已经将频次提高到每五年一次，却仍不能有效反映我国居民膳食营养状况的现实情况。这是由于:我国正处于经济快速发展的时期，一段时间内居民的收入和消费变化较大，五年一段的数据很难跟上其变化的速率，缺乏实时性;同时，仅有的研究数据并未及时有效公开，不利于数据资源的共享和对国家营养健康状况的整体评价。此外，现有的全国膳食营养调查，是寻求全国范围内的平均数据，作为异常点出现的亚人群的营养状况往往在平均过程中被淹没，不能反映到最后的统计数据中，使得统计数据缺乏有效性。

为应对上述问题，我国除了加大膳食营养的调查频次外，还应建立各亚人群的营养状况调查，作为全国居民膳食营养调查的重要补充。正如美国隔年一次的糖尿病、肥胖等亚健康疾病的调查，就为美国居民的营养健康状况的提供了重要的补充资料，有助于国家政府及时发现居民的营养变化情况，有效预测未来的健康发展趋势，积极开展对消费者的正向引导，通过营养教育和营养标准规范等手段，实现膳食营养调查对亚健康状况的及时防范。

在实际操作过程中应加强各项目之间的联系和对接。食品援助计划项目应不断强化与其它社会保障和救济项目间的对接;“妇幼营养援助”项目在实施的过程中，势必存在与儿童福利项目部分重复，因此应加强项目之间的协调，共享信息资源，避免基础设施的重复建设。此外，我国还亟需建立完善的食品援助法律体系，强化食品援助项目体系与国家法律法规政策的关联性，通过相关法律规章的制定，将项目长期化，固定化，并以相关规范为依托，强化对于项目绩效水平和执行效率的评价考核。

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