地方环境公共支出如何影响了经济增长?——技术效率与健康资本的视角

陈思霞，薛 钢

(中南财经政法大学财政税务学院，湖北，武汉 430073)

一、引言

改革开放以来，与中国经济高速增长结伴而来是严重的环境污染与资源耗竭。在强调可持续发展与环境友好、资源节约协调发展的背景下，加强对环境的保护和规制已经迫在眉睫。但是，由于我国经济发展水平还很不均衡，工业化与城市化的目标也尚未实现，还必须在环境保护与经济增长之间寻求“双赢”，这已经成为众多研究所关注的焦点问题之一(张成等，2010)［1］。

环境保护部发布的环境财政支出预算项目显示，政府的环境公共支出具体包括环境规制类支出、环境服务类支出和环境行政性事务支出。很明显，政府环境公共支出规模的不断扩大以及公共支出结构的调整，肯定会对于地区经济增长产生不同影响。从环境规制的角度来看，不同经济环境下政府加大环境规制力度可能对企业经济均衡增长路径产生不同的影响。理论上，在充分竞争的市场经济条件下，企业已经作出了成本最小化的选择，政府环境规制的引入会影响企业的成本预期，进而削弱企业技术效率和竞争力，使得环境保护和企业竞争力目标之间构成两难选择［2］。

“污染避难所假说”和“波特假说”对这一问题提出了不同观点。“污染避难所假说”认为实施严格的环境规制将加重企业的生产成本，在既有的全球贸易分工格局下，环境规制能改变现存的贸易模式，发展中国家由于环境规制较低，具有生产污染密集型产业的比较优势，因此成为高污染行业集中的“收容所”(Chichinisky，1994)［3］;然而“波特假说”则认为环境规制与企业竞争力之间是互补关系，企业竞争可以依赖于环境规制的变动进行改进和创新，适当的环境规制在增加企业成本的同时，“倒逼”出被规制企业的后发优势，促使企业提高生产效率并诱发技术创新(Pote等，1995;傅京燕等，2010;李小平等，2012)［4－6］。

同时，政府的环境财政支出作为一项公共服务还具备“知识外溢”和“人力资本”累积的基本特征。一方面，Barro(1990)研究认为公共服务支出的“知识外溢”扭转了企业生产“边际报酬递减”趋势，使经济增长进入长期均衡的不递减状态［7］。环境公共支出中的科研、教育等支出可能有利于企业进行“清洁性”技术研发，为其创造了良好的外部技术环境。另一方面，人力资本是经济增长的决定性因素之一，然而环境质量直接影响到居民健康和人力资本积累，环境污染带来的经济损失不容小觑(Judith，1998;Victoria，2002;Barman等，2010)［8－10］。环境公共支出中的环境规制和健康预防性支出则为能够改善环境质量、促进人力资本积累奠定基础。上述两种机制若存在，则能为政府进一步调整环境支出结构，以取得经济增长和环境保护的“双赢”拓展空间。

本文从企业技术效率、健康资本两个层面论证环境公共支出影响经济增长的传导机制，并提出环境支出内部结构的优化思路。文章的创新主要体现在:一方面，由于公共服务主要由地市级政府提供，本文采取地市级财政数据替代以往研究中的省级财政数据进行分析。另一方面，本文使用联立方程组解决经济增长和环境支出之间的内生性问题，使结论更加可靠。

二、计量模型与数据来源

(一)工业企业生产率衡量

企业技术效率是经济增长的关键因素，“波特假说”认为严格的环境规制会倒逼经济欠发达地区企业进行技术创新并提高企业生产效率，吸收增量的环境管理成本;而“污染避难所”理论则认为严格的环境规制增加了企业的成本负担，不利于企业技术创新。我们主要使用Battese和Coelli(1995)提出的适用于面板数据并同时能对前沿函数进行估计的随机前沿生产函数模型［11］，对中国各地市工业企业的生产技术效率进行估计，估计模型为:

其中，y为工业企业各期的产出，X为不同时期的投入向量;expuit为工业企业的技术效率;νit为模型测量的随机干扰项，它服从白噪声过程并独立于工业企业的投入和技术效率水平。工业企业的技术效率用产出期望与随机前沿期望的比值来确定，其表达式为:

参数TE一般认为处于(0，1)之间。R2=Rv2+Ru2，TE=Ru2/R2，TE趋近于1，工业企业生产率越高，越靠近生产企业技术前沿面，反之。

为了测算工业企业的生产效率值，构建超越对数前沿生产函数模型如下:

其中，indus为各地区工业企业增加值(亿元)，assets为工业企业固定资产总值(亿元)，induslabor为工业企业从业人员(人)，T为时间趋势反映生产函数整体平移(设为1，2，3，4)。同时，工业企业生产技术非中性，利用时间与工业企业的投入向量的交互项测度。数据来源于《中国城市统计年鉴(2008－2011)》，所有计算使用Stata12.0完成。为了检验结论的稳健，同时也使用了资本效率(即主营业务收入/企业固定资产)指标进行衡量。

(二)健康人力资本

根据世界银行编制的人类发展指数(Human Development Index)，健康人力资本指标主要利用人均预期寿命表示。考虑到人均预期寿命值一般在较长时间内变化幅度不大，赋值标准是各地区人均预期寿命高于全国平均水平的设置为1，其余设置为0。数据来源于《中国统计年鉴(2012)》中全国人口普查中有关各个省的人均预期寿命数据。

(三)联立方程组构建

研究重点检验环境公共支出通过怎样的路径作用于经济增长。由于政府财政支出与经济发展水平通常存在很强的互为因果内生性，通过联立方程加以控制，具体如式(5)和式(6):

在经济增长模型中，根据传统内生经济增长理论和环境规制理论，主要考虑了投资率(k)，劳动力(l)，财政支出(gov)，外商直接投资(fdi)，工业企业效率(sfa)和环境支出(env)的影响。同时，为了控制不可观测因素的影响，分别控制了区域(area)和时间虚变量(time)。

企业生产技术率的决定方程中，主要控制了经济增长率(growth)，环境公共支出，外商直接投资以及地理位置(coast)的影响。政府环境支出的决定方程主要受地方经济增长率、财政分权(decen)和人口因素(pop)等因素。在健康人力资本的方程中，同样考虑经济增长率、环境公共支出与相关地理及时序因素。为了减弱不可观测因素对结果的偏误，分别控制了区域和时间虚变量。

(四)指标构建和数据来源

计量回归主要涉及四个核心指标:经济增长率、环境公共支出、企业技术效率、健康人力资本。经济增长率的测度方式利用当年人均GDP减去上年人均GDP，除以上年人均GDP的比值。环境公共支出利用各地市人均环境保护预算财政支出衡量。

其余的控制变量分别为:投资率为各地市社会固定资产投资占GDP的比重;劳动力为人均劳动就业人口;财政支出为当年财政支出占GDP的比重;外商直接投资为当年吸引外商投资占GDP的比重，利用当年美元与人民币的中间汇价进行转换;财政分权的计算公式为地市人均本级财政支出/(地市人均本级财政支出+省级人均本级财政支出+中央人均本级财政支出);沿海城市虚变量参考地图中各地级市是否具有海岸线。相关数据均来源于《中国城市统计年鉴(2008－2011)》、《中国统计年鉴(2008－2011)》以及各地市《地方统计年鉴(2008－2011)》。

三、实证结果分析

(一)基础回归结果

1.技术效率视角

在控制区域虚变量和时间虚变量的基础上，利用联立方程组对式(5)进行了估计。表1中列(2)至列(4)是工业企业SFA效率值(下标1)的测算结果，列(5)至列(7)为资本效率值(下标0)的测算结果。结果显示，经济增长率会比较显著地影响环境公共支出水平，因此使用联立方程组估计会更加准确。

表1 环境公共支出与经济增长

从工业企业效率方程来看，环境公共支出并不利于提高工业企业效率、促进经济增长。环境公共支出每增加一个单位，工业企业生产效率显著降低1.02个单位，这一结论在使用资本效率指标时依然成立。这一现象可以从两个方面解释:

从环境公共支出的规制效应上看，在当前的环境规制水平下，工业企业的环境“创新补偿”效应并不足以弥补规制产生的“遵循成本”。当期大多数工业企业多集中于劳动密集型的中低端生产制造和组装环节，大多数工业企业受限于客观的技术条件，更倾向于被动吸纳政府环境规制的增量成本，并没有通过主动提高自身技术水平、减弱污染水平的方式去消化环境规制成本。此外，当环境规制强度较弱时，企业总是倾向于从生产技术创新投入中抽取一部分用于企业治污(张成等，2011)［12］，分析结论表明中国环境公共治理强度偏弱，而这反向激励了企业减少生产创新资金投入以弥补环境污染的“惩治成本”，不利于企业技术效率的提高。

结果同时反映出另外一种现象:环境公共支出中用于科研和信息建设的资金较少。2012年，环境保护部公布的243144万元环境保护支出总额中，包括环境影响评价(6000万元)、环境教育与健康调查(6426万元)、环境科研项目支出(87368万元)等可能产生环境外部共享外溢效应性支出占比仅为40%，环境技术研发相关投入仍然较少。政府环境公共管理没有形成有利于企业环境科技研发的良好外部环境，一定程度上也可能影响企业技术生产效率的提高。

经济增长模型中，环境公共支出水平和工业企业效率的提高都将显著促进经济增长。提高储蓄率、劳动力储备并吸引更多的外商投资，也有利于促进当地经济增长，但是单纯扩大政府财政规模是不利于经济增长的。在工业企业效率模型中，外商投资的引进，促使企业更好地利用先进技术，提高了本地企业生产率。值得注意的是，位于沿海地区工业企业的生产效率相反较低，可能与外商投资的边际递减效应有关。在环境公共支出模型中，分权程度越高，经济越发达的地区，公共环境服务支出越充裕，公共环境服务供给程度越好，但是人口密度较大的地区，不利于环境公共支出水平的提高。

因此，中国的环境公共支出并不有利于企业生产技术效率的提高，由于环境规制水平偏低、政府对环境科研等公共项目支出较少，降低了企业提高技术效率的激励。政府需要在加大环境公共支出水平的同时调整环境公共服务的内部结构，同时加大环境科研和环境规制等方面的支出。

2.健康－人力资本视角

那么，环境公共支出是否通过减少环境污染、促进人力资本积累的方式提高了经济增长速度呢①虽然中国环境污染水平不断加剧，人均预期寿命却出现了较为明显的增长。这可能得益于地方政府环境公共服务性支出、人民生活水平、医疗技术改善、个人医疗保健意识等综合作用。在本课题研究中主要关注环境公共支出通过健康资本对经济增长的影响，而将其它影响因素通过双向固定效应加以控制。?将健康因素再纳入实证模型，通过对式(6)的估计进行解释。具体结果如表2:

同样，列(2)至列(5)是工业企业SFA效率值测算结果(1表示)，列(6)至列(9)为资本效率值测度的结果(0表示)。经济增长与环境公共支出，预期寿命和工业企业效率之间存在较强的双向因果，系数基本大多显著，利用联立方程组能够得到更为准确的估计。从估计结果看，企业技术效率的提高和人力健康资本累积有利于经济增长，系数分别在10%和1%的水平上显著。

政府通过环境公共服务，提高居民健康水平，累积高质量的人力资本，进而促进经济增长的机制是存在的。在预期寿命模型中，政府公共环境保护支出每增加一个单位，人均预期寿命提高15%;而预期寿命增加显著促进了经济增长;上述结论无论是使用SFA模型计算的工业企业效率值，还是单因素资本效率值都十分稳健。此外，控制了企业效率和健康因素后，在以SFA效率值为基础的经济增长模型中，环境公共支出的影响不再显著，说明通过技术效率和积累人力健康资本可能是环境公共支出促进经济增长的主要渠道。

总的来说，环境公共服务水平的提高并不利于企业提高生产效率，反而由于企业创新技术进步水平的偏低和环境公共支出内部结构的不合理，损害了企业的生产效率提高。然而，环境公共服务通过积累居民健康资本而促进经济增长的路径是显著存在的。因此，在进一步加大环境公共服务的供给水平时，着重调整环境公共服务的内部结构，加大对环境科技研发和居民健康等的支出力度。

(二)群组检验

根据市场制度环境和环境公共支出的相对规模进行群组检验，试图分析不同制度环境和经济环境下环境公共支出影响经济增长的异质性传导机制。

1.市场化程度

在市场制度透明的地区，公共执法相对严格，企业更难通过“寻租”等手段寻找减少污染监管成本的替代方式，相反需要多依靠提高技术消化环境规制的“遵循成本”。在市场制度环境较差的地区，政府很可能在环境惩处机制上与企业之间形成“共谋”，例如政府向企业收取的“排污费”最终通过返还企业的形式用于污染治理，而企业可以通过一定的“寻租”方式减少污染排放的惩处成本，直接降低企业环境技术创新的激励。此外，市场制度环境较好的地区，环境公共支出预算安排可能更加贴近市场需求，而少受限于政府行政管理事务支出的挤占，都利于企业技术效率的提高。

按照樊纲等编制的市场化指数，以当年市场化得分的全国平均水平为标准分组回归(下标1代表市场化水平较高组，下标0代表市场化水平较低组)，结果见表3:

表2 环境公共支出与经济增长:健康视角

分组结果显示，处于不同市场制度环境下环境公共支出与企业生产效率的关系显示了异质效应。市场制度较好地区，环境公共支出降低工业企业效率行为并不显著;而在市场制度较差地区，环境公共支出显著降低了工业企业生产率。市场制度较好的地区环境执法相对严格，政府对企业的行政干预较少，企业与政府“寻租”和“共谋”空间有限，企业提高技术效率以抵减环境规制的“遵循成本”的内在激励相对更高。另一方面，市场制度透明也有利于减少环境公共支出在其它用途上的无效“滴漏”，有效转化为企业技术创新的外部支撑。同样，在健康人力资本模型中，在市场制度环境较好的地区，环境公共支出有利于居民健康资本累积，进而促进经济增长;而市场制度环境较差的地区，环境公共支出并不能有效促进健康资本的累积。

表3 分组回归:市场制度环境

2.环境公共支出相对规模

从企业技术效率上看，环境公共支出相对规模较小意味着地区环境污染规制水平较弱，外部环境技术创新支撑不够。大量污染密集型、技术水平较低的小企业继续存在，使得在政府提高环境规制水平时，企业会倾向简单地抽取生产技术创新资金或者利润来维持污染治理支出(Rose，1983)［13］，对企业生产效率产生不利影响。而对于环境规制水平超过“拐点”地区的企业来说，由于环境规制水平一直保持较高水平，被规制行业进一步实现了资源的集中和优化配置。由于存留下来的企业更富有竞争力，因此当政府提高环境规制水平时，反而激励其更加重视技术创新，先提高生产率和利润，再从增加利润中抽取部分用于环境污染治理。

表4以全国平均水平为划分依据(高于全国水平下标为1，否则下标为0)，列出环境保护支出相对规模。

表4 环境保护支出相对规模

一般认为，环境规制与经济增长之间存在U型关系，只有越过拐点后，政府提高环境规制水平才能够有效促进经济增长。公共支出规模与经济增长之间也存在最优界点，只有当公共支出达到一定规模后，才能使经济增长进入长期均衡的稳态状态。在研究中，课题组同时检验了在技术效率模型中加入环境公共支出平方项。分析发现，平均水平上环境公共支出与经济增长之间的U型关系较弱，一次项和平方项系数分别为－7.39和0.85，前者T值在10%的水平上显著，更多体现为负向激励。中国现阶段大部分地区环境公共支出水平偏低，通过刺激技术效率进而提高经济增长的机制只在少数发达地区存在，意味着平均水平上中国经济发展水平可能位于“库兹涅茨”曲线的上升区间。研究结论支持了环境公共支出与技术效率的U型关系。环境公共支出相对规模较小的地区，提高环境公共服务水平降低了工业企业生产效率。中国环境规制和污染惩处标准偏低的管理模式逆向刺激企业意愿以较少的污染罚金去换取企业利润，而减少对企业科技研发的正常支出。然而当环境支出规模相对较高时，由于创新力和竞争力较高的企业集中存在，提高环境支出水平一方面促使其提高技术效率的方式减少污染惩治成本，另一方面有利于形成更大的环境技术外溢效应。当然，无论是环境支出相对规模较高还是较低的地区，提高环境公共服务水平都将有利于积累人力健康资本，提高劳动力工作效率从而促进经济增长。

四、结论与政策建议

政府环境公共支出对能否有效实现“经济增长”与“生态保护”之间的平衡发展，具有重要的现实意义。本文研究从企业技术效率和健康人力资本的角度切入，利用随机前沿生产函数估计了地市级政府环境公共支出对企业技术效率的影响，基于联立方程组检验实际效应。研究发现:一方面，现阶段中国环境规制水平普遍偏弱，没有形成较强的技术创新“倒逼”机制环境，公共支出提高没有促进企业生产技术效率的提高，反而存在着对地区经济增长的阻碍效应;另一方面，由于政府环境公共支出结构存在缺陷，类似环境科技、信息建设等相关支出偏少，因此，制度质量和环境公共支出规模未能形成有效的外部创新激励，直接影响了环境公共支出的经济增长绩效。但是，受益于环境公共服务导致的更清洁的生态环境和更健康的生活方式，环境公共服务有利于地区居民健康资本，提高了劳动力生产效率和学习能力，有利于促进经济增长。

中国政府应该对环境公共管理进行优化，在制度建设上应当确定更加合理的环境规制标准和强度，刺激企业进行创新。从目前实践情况分析，应提高环境规制的标准和强度;在环境公共支出规模上应加大支出力度，引导企业进行技术创新的同时，激励企业进行技术效率的改善，实现跨越环境规制与经济增长U型拐点的目标;在环境公共支出结构上应提高环境科研、环境健康教育等项目上的比重，营造有利于经济增长的外部环境，充分发挥环境公共支出建设良好外部技术创新环境和增进社会健康人力资本的积极作用。

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