基层政府应急管理的现状调查与分析

梁建春　莫映宽　熊健敏

摘要：基层政府是应对突发事件的主体，提升其应急管理能力对维护社会稳定至关重要。在基层政府应急管理的实践中，存在着民众忧患意识薄弱、政府人员时间理念缺乏、责任意识不强、信息平台建设滞后和应急动员能力不足等问题。在文献综述和实证分析的基础上，提出了提升基层政府应急管理能力的对策与建议。

关键词：基层政府；突发事件；应急管理

中图分类号：D035.29；D630.8文献标识码：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.006

一、问题的提出

当前，我国经济社会发展逐步进入到“深水区”，不断向更深层次的发展和变革迈进。社会在创造财富的同时，也逐渐陷入了一种发展的困境[1]：财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产，相应的，与社会分配短缺相关的问题和冲突同科技发展所产生的问题和冲突相重叠[2]。这种困境给政府（尤其是基层政府）的社会管理既带来了挑战，也带来了改革的机遇。

基层政府处于国家政权结构中的基础层，充当着国家与人民群众沟通的桥梁角色，其行政行为直接影响到人民群众的利益，也是人民群众认知、衡量和信赖政府的重要依据。根据调查显示，我国的各类突发事件大多发生在基层，这对基层政府的应急管理能力是一个严峻的考验。及时有效地应对突发事件，最大限度地降低突发事件带来的危害，既是党和国家领导人多次在政府工作报告和不同场合中所强调的，也是衡量基层政府提高社会管理水平、维护社会稳定的一个重要标准。本文基于目前政府功能与结构完善状况和应急管理实践两个方面，研究的基层政府主要指县、市辖区级政府。

二、应急管理研究的文献回顾

西方国家关于应急管理的研究相比我国较为成熟，我国到了20世纪80年代才开始出现研究政府应急管理的文献资料，随后逐渐增多。综观国内外学者已有对应急管理的研究，主要是从应急管理的概念、模式、机制建设研究几个方面着手。

（一）关于应急管理概念的研究

关于应急管理的界定，学者们基于不同的学科视角，理解各不相同。德拉贝克与霍特莫认为，“应急管理是一种学科与职业，它应用科学技术、规划及管理手段来应对极端事件。极端事件可能导致多人伤亡，对财产造成重大损失，扰乱社会生活的事件”[3]。哈多与布洛克将应急管理简要定义为“应对风险和规避风险的学科” [4] 。 计雷等人将应急管理定义为，“在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程和后果进行分析，有效地集成社会各方面资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程”[5]。王郅强等按照突发事件发生过程的时间序列，认为应急管理应包括四个方面的行为过程：突发事件的预防、准备、响应、修复及重建[6]。为便于研究，本文采用2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》关于应急管理的定义，即是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障民众生命、健康和财产安全；促进社会和谐发展的有关活动。

（二）关于应急管理模式的研究

西方发达国家的应急管理模式大体上可以分为三种模式：美国的“大协调”模式，总统领导、安全部门处理和地方配合；俄罗斯的“大安全”模式，总统率领、决策和执行机构综合处理；英国的“分级处理”模式，中央政府主导、地方政府属地管理模式，英国的分级处理模式是在部门协调和资源整合基础上，着重能力建设的理念。

我国的应急管理模式在不断的应急实践中，部分地区也开始形成具有自己特色的模式，如北京模式。北京模式建立了统一的应急指挥系统，突发公共事件应急委员会和城市应急指挥中心，在应急实践中取得了较好的效果。这为其他地区政府形成符合当地实际的应急管理模式提供了重要的借鉴。

（三）关于应急管理机制的研究

Stuart Batho，Gwyndaf Williams和Lynne Russell通过对曼彻斯特的一次恐怖袭击，实际论述了应急管理对可控的灾后恢复作用，得出各方协作对灾害的恢复起着正面的效应[6]。Rita Jajali通过对土耳其 1999 年地震后的政府行为进行了评价分析，表明政府的管理是一个由不称职到高效的转变过程，同时还探讨了政府和公共社区的救援体制，以及媒体在其中起到的积极作用[7]。Jean Luc与Kathleen认为应急管理应该是多人合作的，多专家的，决策共享的，造成应急管理效率低的一个核心问题是缺乏足够的信息沟通[8]。Ross Prizzia通过调查研究认为，突发事件中媒体报道与管理部门的协调也能促进应急管理工作效率的提高[9]。

国内对政府应急管理机制的研究起步较晚。其中，学者闪淳昌认为，应急管理机制包含预警机制、处置机制和辅助机制三个部分，并提出了建立健全应急管理机制的工作原则[10]。中国行政管理课题组提出了应主要从五个方面加强政府应急管理机制的建设：加强统一领导和总体协调机构建设；建设以应对能力为主要依据的分级响应机制；建设平战结合的应急保障机制；健全减灾防灾体系；统一编制应急管理术语和定义等[11]。

三、本文采用的研究方法

（一）量表的编制与数据的收集

1. 量表的编制。从目前应急管理的研究层次和领域来看，主要集中在中央、地方两级政府，涉及机制建设、模式研究等较为宏观的层面，而对作为具体执行的微观层面——基层政府研究较少。基层政府的应急管理意识、预警机制建设、应急响应及处置与基层政府的应急管理能力有着直接的关系。本研究以问卷为主，结构访谈为辅。问卷包含有25个项目，包括20个政府应急管理的项目和5个被调查者的个人基本信息项目。问卷编制是在应急管理相关理论与调研的基础上构建维度，通过访谈和半开放式问卷来收集调研题项。问卷项目主要包括应急管理意识、应急预警机制建设、应急响应与处置三个方面。个人基本资料主要包括性别、年龄、教育程度、职业和所在省份，主要用于考察个体变量与应急管理满意度的影响。对典型样本的访谈，主要询问以下几个问题：您是否参加过突发事件的应急救援工作？遇到突发事件您会怎么做？您是否主动向政府提出过自己的意见和建议？您认为影响政府应急管理能力的因素主要有哪些？通过访谈的数据来进一步佐证与解释定量分析结果，使给出的研究建议更具有可行性。

2. 数据的收集。为了使研究结果更具有广泛性，在选取调研样本时覆盖了尽量多的地域、行业和工作种类。通过研究者本人和委托他人发放纸质问卷的方式，在重庆、四川、贵州、云南、陕西、湖南、湖北、浙江、河北、广东、青海、新疆等10多个省市，先后发放1000份问卷，回收问卷980份，通过对回收问卷进行剔除分析后得到有效问卷883份，有效率为90.1%。

四、基层政府应急管理的现状分析

（一）民众对社会治安现状的认知与评价

社会纠纷的处置不当往往是引起纠纷不断扩大化、复杂化的一个重要因素。同时，一个地区的社会纠纷情况在数量上、程度上和性质上的变化可以反映出当地社会管理的水平。通过对基层社会治安纠纷情况的调查，结果显示，基层大部分地区的治安情况都比较安定（61%），出现的纠纷都是些小打小闹，并且这些纠纷大部分都能得到及时的化解，化解的途径主要有乡亲调解（59.9%）和政府人员出面调解（28.4%）。其中，通过访谈得知，政府人员出面调解需要加强“软实力”，坚持做到公平、公正和公开以及要注意沟通的方式。大多数被访者表示，他们对政府擅用警力介入事件处理保持一种高度警惕，甚至是反感的心态，其中主要的原因是警察的“强势地位”让民众加深了被剥夺感，让自己处于更加弱势的地位。

社会管理的对象是民众，受益者也是民众，社会民众对治安的评价对政府的社会管理有着重要的意义，既是对政府努力工作的一个评价，也是政府找到提升自身管理能力水平的方法。调查显示，有54.3%的被试者对基层的社会管理表示比较满意，37.9%的表示一般，7.8%的表示不太好，认为社会治安堪忧。一方面，说明了民众对基层政府社会治安管理的期望值不断提高；另一方面，说明了基层政府的社会治安管理水平与民众的期望还有一定的差距。

（二）民众预防突发事件的忧患意识和参与政府应急管理的意识

首先，当前民众的忧患意识比较薄弱。增强民众的忧患意识是基层政府做好应急管理工作的基础条件，可以避免或减少突发事件的发生，最大限度降低突发事件给民众、社会所带来的危害。目前我国基层民众的忧患意识还比较薄弱，调查数据显示，能够做到随时注意安全隐患，即有较强的忧患意识的只占50.6%，遇到危险才会注意，即忧患意识比较薄弱的占到39.3%，而认为没有必要的占到10.1%，见图1。

同时还发现，年龄与忧患意识之间有一定的关联度，随着年龄的增长，忧患意识逐渐增强，年长者比年轻者更加具有忧患意识。

其次，民众的应急参与意识较高。由于突发事件的突发性，多数情况下政府工作人员在较短时间内很难及时赶到现场，这就需要民众进行自救和互助。在民众如何应对突发事件的访谈中，45.9%的受访者选择“参与其中，做自己能做的”，35.8%的选择“拨打110”，14.6%的选择“围观看热闹”，3.7%的选择“不闻不问”。具体而言，从年龄上来看，18～45岁的受访者更倾向于“参与其中，做自己能做的”，45岁以上的受访者倾向于“拨打110”。从中看出，“参与其中，做自己能做的”和“拨打110”成为绝大多数民众应对突发事件的选择，说明民众在面对突发事件时，具有较高的积极参与救援意识和求助于公共机构的社会意识。

（三）基层政府应急管理的服务意识和责任意识现状

基层政府对民众所反映的问题不够重视，服务和责任意识不强。突发事件的征兆、发生以及演变是一个量变的过程，基层的民众很快就能掌握讯息。因此，基层政府加强与民众的互动，掌握第一信息显得尤为重要。在问及民众“是否主动向政府表达过自己对教育、医疗、治安等方面的建议和意见”时，出乎意料的是有高达82.9%的受访者表示“没有”，而只有17.1%的表示“有”。在主动表达意见的群体（农民、学生）中，农民更倾向于通过“上访”表达意见，学生则主要是通过政府的网站、论坛、微博等渠道向政府提出意见和建议。而部分公众之所以没有表达意见主要是因为“反映的情况得不到重视，浪费时间和精力”，其次是“不知道通过什么渠道”、“不太关心”等。

调查显示，基层政府人员到村、到户调研“常态化”的占11%，“有些时候去”的占51.8%，“从来没有”占14.7%，“不清楚”的占22.5%。政府人员实地调研，可以及时了解应急管理工作在底层的落实情况，发现问题，解决问题，有助于及时防止突发事件的发生。上述数据表明，当前基层政府人员的服务意识和责任意识还比较薄弱，对民众上访、政府调研与预防突发事件发生的重要性认识不足。

（四）基层政府突发事件预防体系构建状况

政府突发事件预防体系是一项系统性工程，涵盖范围广，此次就防护设施、安全教育和突发事件的宣传教育进行调查。针对一些公共场所、危险路段等调查，发现这些场所、路段存在较大的安全隐患，极易引起事故的发生，见表1。

（五）基层政府应急响应与民众满意度状况

由于突发事件的突发性、复杂性特点，要求政府部门要做到及时响应与有序协调。调查结果显示，56.4%的被试者表示基层政府“能够及时赶到现场，并灵活指挥”，29%的表示“没有及时赶到现场，也没能相互协调”，14.6%的表示“没有及时赶到，只是敷衍了事”。

当追问基层政府部门在突发事件中是采取怎样的应对方式时，36.9%的被试者表示“多部门协调行动，统一指挥”，28.9%的表示“采取单一部门负责”，11.1%的表示“部门间缺乏协调，各自为政”，21.7%的表示“部门间相互推诿，应对缓慢”，1.4%的表示“没有部门出面应对”。

综合上述的数据与访谈的结果，可知基层政府部门在应对突发事件时，仍有不少的基层政府人员缺少时间观念，缺乏整体协作的意识和责任意识，各自为政。这种局面很可能会丧失应对突发事件的最佳时机，造成更大的危害。

同时，基层政府的应急动员能力不足。具体分析，38.1%的被试者表示“能够有序地参与政府组织的应急救援，并且清楚自己的应急内容”；而高达61.9%的表示“不知道怎样参与政府的应急救援工作，也没有明确的规定，想帮却不知道怎么做”。一边是政府自身应急资源的匮乏，一边却是大量的民众资源不被利用，两者之间的断层，主要原因还是相应法律的不完善以及制度的缺失。

基层民众对当地政府的应急响应与处置满意度不高。5.7%的被试者选择“非常满意”，31.5%的选择“比较满意”，43.8%的选择“一般”，15.0%选择“不太满意”，4.0%的选择“非常不满意”，见图3。

（六）基层政府应急信息平台的建设状况

首先，应急信息平台是政府尊重和满足民众知情权、保持与民众互动的一个很重要的窗口。从调研中获知，基层民众获取应急相关信息的渠道频次由高到低依次是新闻报纸、政府网站、政府公开信件、公示栏和上访等，见图4。但是访谈进一步发现，新闻报纸、公开信、公示栏的沟通都是单向的，缺乏互动，很难满足民众的互动需求。而具有双向互动的政府网站，更多也是充当发布信息的角色，互动平台处于建设状态中，网站信息更新严重滞后，民众上访也没有受到应有的重视。

其次，多数基层政府发布应急信息相对滞后，极易给社会谣言留下生存的空间。数据显示，只有36.2%的被试者表示“政府能够及时更新信息”，56.5%的表示“政府没有及时公布信息，事后几天才公布”，7.2%的表示“政府从不公布信息”。应急信息发布的缓慢性，给谣言的制造、流传和继续扩散提供了生存的空间，这对政府的官方消息形成了难以估量的冲击。53.8%的被试者选择相信“官方消息”，而有46.2%的选择相信“小道消息”。进一步对相信小道消息的民众进行调查，分析结果见图5。

再次，基层政府透明度不高，信息公开程度低。调查中，只有28.3%的被试者认为“政府部门很民主，对新闻媒体公开”，53.1%的认为“政府是迫于社会的各种压力才公开部分信息”，18.6%的表示“政府则采取封锁消息”的方式。一些基层政府的工作人员将信息公开视为负担，不愿公开信息，并多方面限制民众的信息公开要求，动辄以“属于政府机密”为借口搪塞民众，很容易引起民众的不满情绪。

五、结论与建议

从调研情况来看，民众对基层政府应急管理的期望值在不断提高，而基层政府也有加强应急管理的主观需求，这也是基于当前社会进入矛盾多发期、民众利益诉求多元化的客观要求。提升基层政府的应急管理水平是一项系统工程，需要一条科学合理、有针对性的提升路径。

（一）建立多元化的纠纷调解机制及其保障机制

调研数据显示，当前的基层纠纷多数还是由乡亲进行调解，少数由政府出面调解，随着民众民主意识的日益增强和利益的日益多元化，这种传统的、单一的调解方式已经暴露出了它的局限性。因此，需要建立一个多元化的纠纷调解机制。调解的主体应当包括基层政府、司法机关、社会组织、村民或居民自治组织和当地有威信的乡亲邻里等，实现多主体之间的联动合作。需要注意的是，在调解纠纷时，应慎用警力。同时，为了保障调解活动的有序运行，应建立专项的基金账户，保障调解人员的必要开支、报酬待遇和人身保险等。

（二）增强安全和应急意识与采取防范措施并举

基层政府是应对突发事件的主导力量，政府工作人员的应急意识强弱对其应急管理成效有很大的影响。增强基层政府人员的安全和应急意识，可以采用理论学习和实践操作两种途径，如案例学习、模拟演练等方式。基层政府可以根据民众获取信息渠道的特点，在当地的新闻报纸、政府网站、公务栏、宣传栏中，设置专门的栏目和版块，或者是发放小册子，展示应急案例分析及风险知识提示，宣传民众应当了解的应急常识，提高基层民众的安全和应急意识。同时，在具有危险和易发事故的场所，设立醒目的警示牌和标语，并配备相应的安全设施。对安全设施的监管要常态化，并及时做好维护工作。

（三）加强基层政府应急信息平台建设，增强政府获取信息的能力

基层政府加强应急信息平台的建设，要坚持几个原则：信息发布具有及时性和准确性，对外公开，互动参与的广泛性和及时回应民众。此外，政府要利用好信息交流技术和各种信息平台，完善电子政务，增加和畅通公众诉求的渠道，认真倾听上访群众的意见和建议，重视群众所反映的情况，并及时为群众解决实际问题[12]。

（四）建立应急的联动机制和奖惩机制，增强基层政府应急动员能力

政府各部门应当加强合作，实现各种公共和社会资源的整合，建立政府、社会团体组织、当地群众共同参与的联动机制。各部门采取各自为政、单一负责的应急方式，会使各部门的信息资源、人力资源和应急物资等无法实现整合，造成资源闲置或重置。各部门只有明确相应的职责和专业化分工，做到各司其职，实现多主体、多层级、多环节协同效应，实现应急管理组织间的信息共享，使政府应急管理系统高效运作，使政府决策更加科学化。

同时，应急管理中奖惩机制的有效运行必须做到有功必赏，有过必罚。建立奖惩机制是增强基层政府人员应急时间观念的途径之一；把工作绩效同报酬挂钩，可以提高各部门的积极性和整体协作效能。要通过建立利益平衡机制来保障利益相关者的合法利益，进而提高个组织、群体的积极性和主观能动性。

（五）建立反馈机制，及时总结经验与教训

在应急管理工作接近尾声时，处理应急事件的相关部门应做好事后的交流、评价与总结。通过集中讨论的方式，商讨在应急过程中值得注意的问题和可以借鉴的成功经验，以期在今后的应急工作中更有成效。

[参考文献]

[1]郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究[J].公共管理学报，2011（4）：5059.

[2]贝克.风险社会[M]. 何博文，译.南京：译林出版社，2004：20.

[3]David A Mcentire.Disaster Response and Recovery：Strategies and Tactics for Resilience[M].Berlin：Join Wiley and Sonsm inc，2007：32.

[4]George Haddow，Jane Bullock，Damon P Coppola.Introduction to Emergency Management[M]. Oxford ：ButterworthHeinemann，2006：2.

[5]计雷，池宏，陈安.突发事件应急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅强，麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]闪淳昌.建立突发公共事件应急机制的探讨[J].中国安全生产科学技术，2005（2）：2426.

[11]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理，2005（1）：1821.

[12]张洁，宋元林.事故灾难类突发公共事件网络舆论引导模式的构建及运用[J].重庆理工大学：社会科学版，2013（3）：7275.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]计雷，池宏，陈安.突发事件应急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅强，麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]闪淳昌.建立突发公共事件应急机制的探讨[J].中国安全生产科学技术，2005（2）：2426.

[11]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理，2005（1）：1821.

[12]张洁，宋元林.事故灾难类突发公共事件网络舆论引导模式的构建及运用[J].重庆理工大学：社会科学版，2013（3）：7275.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management

[5]计雷，池宏，陈安.突发事件应急管理[M].北京：高等教育出版社，2006：10.

[6]王郅强，麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004（2）：3640.

[7]Rita Jalali.Civil Society and the State：Turkey after the Earthquake[J].Disasters，2002（2）：120139.

[8]Jean Luc Wybo，Kathleen Madland Kowalski.Command centers and emergency management Support[J].Safety Science，1998，（30）：131138.

[9]Ross Prizzia.Agency coordination and the role of the media in disaster management in Huwaii[J].International Journal of Emergency Management，2005（4）：292305.

[10]闪淳昌.建立突发公共事件应急机制的探讨[J].中国安全生产科学技术，2005（2）：2426.

[11]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理，2005（1）：1821.

[12]张洁，宋元林.事故灾难类突发公共事件网络舆论引导模式的构建及运用[J].重庆理工大学：社会科学版，2013（3）：7275.

（责任编辑王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management