行政事业单位内部控制建设的思考

易正才

摘要：2014年1月1日实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，结束了以往行政事业单位经济行为缺乏应有的风险意识、风险控制缺失的历史。引入风险控制理念，对行政事业单位经济活动进行风险防范与管控具有重要意义。它将转变行政事业单位管理理念，进一步强化内部控制，完善内部控制措施，有利于防范舞弊和预防腐败，减少社会公共资源浪费，提高单位公共服务水平，进而提升政府的社会形象。本文就如何加强行政事业单位内部控制，提高单位的管理水平，确保规范运作进行探讨。

关键词：行政事业单位 内部控制 建设

近年来，行政事业单位屡屡发生的违法违纪案件，造成了社会资源的浪费，严重影响了政府的形象，成为社会关注的热点，因此迫切需要行政事业单位强化内部管理，进一步提高资金的管控水平，以防范经济违法违纪行为的发生；政府信息公开制度化，也要求行政事业单位财政资金实施阳光化管理。今年初实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》以下简称《规范》为行政事业单位建立健全内部控制制度提供了依据，对实现管理行为的科学化、提高单位财务管理水平、风险防范能力、经济活动的合法化起到积极的推动作用。《规范》的风险管控理念，将促进行政事业单位由粗放式管理向精细化管理的转变。行政事业单位应充分认识到在当前的形势下加强内控制度建设的重要性和必要性，按照《规范》要求，从单位管理目标出发、梳理关键业务流程，全面识别和评估风险、根据风险评估所发现的风险点，完善内部控制制度，强化内部管理，有效防范违法乱纪行为的发生。本文针对行政事业单位重要的经济活动流程控制进行探讨。

一、加强组织架构的建设

科学合理的组织架构是建立健全内部控制制度、完善内部控制体系，扎实开展内部控制活动、实现内部控制目标的基础和组织保障。《规范》强化了单位负责人的主要责任，明确规定单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，为实现内部控制总体目标奠定了基础。行政事业单位应成立以单位负责人为组长的内部控制领导小组，并设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织制定内控制度和协调内部控制工作并组织全体人员参与。受人员编制和办公条件限制，部分基层单位财务机构和办公室合署办公，财务人员兼职的多，专职的少。笔者倾向于单独设置内部控制部门，从而更具独立性，有利于内部控制的实施和发挥内部控制作用。

二、注重内部控制人员的能力建设

岗位人员的综合素质是实现单位内部控制目标的基本保障之一。内部控制岗位要求内部控制人员具备博识和多元的技能、良好的职业道德素养和专业胜任能力。在实际工作中，内部控制人员良好的专业背景有利于风险识别，对经济行为作出独立的、客观的职业判断；良好的沟通协调能力，有助于实现内部控制目标。因此必须重视岗位人员的继续教育，建立相应的培训、教育和评价机制。强化业务能力的培训和人生观、价值观的培养，不断提高他们的法制意识和自我防范能力，不断拓展和更新知识以适应内部控制工作需要，自觉依法履行职责、维护公共利益，有效防范舞弊和预防腐败。

三、强化业务层面内部控制

內部控制不能凌驾于单位经济活动之上，它必须嵌入单位经济活动的全过程，有效控制各流程风险点。实施内部控制应根据单位职能职责，结合业务工作的特点，从多层面进行深入分析，有针对性的进行防范控制。

（一）预算风险控制

行政事业单位预算风险主要是职能部门对预算工作认识不足，普遍认为预算编制是财务部门的职责，参与预算编制的积极性不高。财务部门缺乏有效沟通，容易导致预算编制不全面；项目预算编制缺乏合理性和可行性，导致预算编制与实际需要脱节，从而不能有效执行。由于信息不对称，内部预算指标分解不合理，不科学、导致内部财权与事权不匹配，影响了工作的有效开展；资产采购计划不严谨、预算不精准等，影响部门职责的履行和资金使用效率，预算缺乏约束力。因此，单位应建立和完善预算编制的管理和沟通协调机制，明确预算编制由财务部门牵头并负责编制基本预算和汇总预算，各业务部门负责编制本部门业务（项目）工作经费预算和项目可行性报告。在预算编制时，业务部门应以评价当年预算执行情况为基础，结合下一年度工作计划，科学合理的确定预算绩效目标。预算汇总编制时，财务部门根据当年预算执行情况，结合下一年度工作计划、业务（项目）预算、绩效目标、资产购置等情况，根据资金预算情况，与业务部门进行充分沟通，根据轻重缓急，对各项收支的规模和结构进行合理安排，以提高预算编制的科学性、合规性，最后提交单位领导班子集体研究决定。

（二）收入业务风险控制

行政事业单位收入业务风险主要在其收费标准与合法性。收入不及时缴库，发生截留、挪用，坐支、私分应缴财政收入行为，以及存在小金库或者资金体外循环风险。对收入防范的风险，首先应由专人负责收费许可证和票据的管理，经常查验收费许可证的有效期限，有效防范收费不规范和乱收费现象；加强票据管控，落实“收支两条线”管理规定，确保收入及时入库。其次是实行罚（收）缴分离制度，实现“以票控费、以票促收”。体现在行政行为中的经济活动应遵循程序逻辑，如行政执法单位实施行政处罚权是否规范合法，各罚没收入是否合法执收，是否按行政处罚法的规定实施罚处分离制度，是否依法行使自由裁量权等。行政事业单位在履职过程中收取的行政事业性收费，应根据法律、法规的规定，按照成本补偿和非盈利原则经有权机关批准后亮证收取，及时入库，不得坐支。无法律、法规授权不得收取任何费用。强化上述控制措施，有效遏制组织收入行为中的舞弊行为，确保规范、合法。

（三）支出业务风险控制

行政事业单位支出业务主要风险是未严格按预算安排支出，预算刚性约束缺失；支出标准和范围不符合相关规定，基本支出与项目支出互相挤占挪用；重大支出未经集体研究决定；虚列支出套取现金等风险。对支出控制主要应强化支出审批流程控制，重大支出经集体研究决定。充分利用会计电算化核算优势，根据资金投向、投量，及时跟踪预算绩效目标执行情况，发现偏离及时采取矫正措施。优化支出结构、对管理薄弱、节约潜力大的支出进行重点管控。推行公务卡结算，减少现金结算，防范支出业务违法违规风险。endprint

固定资产购置按预算批复实施，要严格执行政府采购规定，并加强合同管理。单位应指定部门或专人对所购资产的品种、规格、数量、质量等进行验收并出具验收证明，及时核算，确保账实一致，防范资产账外运行现象的发生。

（四）资产管理与处置风险控制

货币资金管理必须明确岗位责任制，资产管理人员应定期轮换，不相容岗位严格分离，严格财务印章分离保管，印章使用需审批和签字备查等，在单位内部形成相互牵制，相互监督机制，防止违法乱纪行为的发生。固定资产管理应做到账物分离，由财务部门设置“固定资产辅助账”按照固定资产类别、项目和使用部门等进行明细核算。由固定资产管理部门设置“固定资产台账”“固定资产卡片”，按照使用部门（使用人）和固定资产类别进行登记管理。固定资产新增或报废核销时，固定资产辅助账与固定资产台帐、卡片同步进行更新，形成账、卡、物的相互独立、相互监督的固定资产管理制度。落实资产安全责任制，完善固定资产清查盘点制度，定期和不定期对固定资产进行盘点清查，对固定资产盘盈、盘亏或者报废、毁损要及时查明原因，按规定报经批准后进行处理，保证账、卡、物相符。同时要及时盘活闲置资产，提高资产的使用效率。

四、完善内部控制的评价体系

内部控制评价与监督是确保内部控制度建设不断完善并有效实施的重要环节。单位应当建立健全内部控制评价制度，由指定的内部控制部门或岗位作为内部监督实施主体，定期和不定期对内部控制设计和运行的有效性进行综合评价，对内部控制执行的有效性发表意见并提出改进建议。根据财政、审计等外部监督揭示的内部控制缺陷，及时整改并不断完善内部控制制度。确保内部控制制度设计、运行有效。以适应单位管理需要，从而不断提高单位的内部风险控制水平。

总之，加强单位内部控制建设，是新时期的管理要求，各行政事业单位要进一步提高思想认识，高度重视，成立专门的组织机构和配备专门的人员具体负责内部控制工作，根据单位内部的管理实际，不断完善内部控制制度，提高内部控制水平，确保规范高效运作；同时要不断完善内外部监督制度，通过内部控制评价，进一步提高财政资金使用效益，提升单位公共服务水平，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

参考文献：

[1]行政单位财务规则

[2]事业单位财务规则

[3]行政事业单位内部规范（试行）endprint