国企改革怎么深怎么化

朱小群

2013年12月17日，上海正式出台《关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》，从国资管理、国资布局、国有企业分别确立了目标。12月19日，国务院国有资产监督管理委员会副主任黄淑和在国新办举行的发布会上说，重点落实好两项任务：一是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济。二是深化国有企业管理体制改革，健全完善现代企业制度。国企改革被再次提上议程，也再次成为各方关注的焦点。

此次改革思路包括：对涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式；涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业可保持国有绝对控股；涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股等。同时，国有企业在发展混合所有制经济中，将普遍降低国有股权的比例。而国务院国有资产监督管理委员会（下称国资委）也在研究制定允许混合所有制经济中实行企业员工持股的具体实施办法。

谁混合谁？

十八届三中全会提出，要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。其中所提到的混合所有制经济并不是一个新概念，混合所有制在此之前就存在，但此次重新提出来，却具有新的内涵和定位。尤其对民营企业来说，就如一位民营企业家所说“总感觉民营资本是有机会的，但是，还不知道是否是真正的好机会”。

关于非公有制经济的表述和过去发布的文件没有太大变化，而这细微的区别恰恰意味着对公有制、非公有制认识的深化。比如说，明确公有制经济和非公有制经济都是中国经济社会发展的重要基础，明确公有制经济财产权“不可侵犯”这些表述实际上是平等原则的理论阐述。这种阐述本身，即可以理解为非公有制经济地位的进一步提升。而民营经济发展中存在的一些障碍、玻璃门，根源就在于人们没有把非公有制经济放在与公有制经济同等的地位。

混合所有制经济有两层含义：一是宏观层面，是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，有国有、集体等公有制经济，有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有公有制和非公有制经济的合资、合作经济，而在中国就是发展以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。二是微观层面，混合所有制是指在一个企业中，产权主体多元化，由不同所有制性质的投资主体共同出资组建。

显而易见，混合所有制将成为未来国企改革方向。对国企而言，发展混合所有制有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力；对民企而言，“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，意味着打破投资垄断，民营资本将有更多进入国有企业投资项目的机会。

长期以来，非公经济与公有经济合作存在隐性壁垒，导致处于相对弱势的非公经济总逃不掉配角的定位。虽然混合所有制既包括民资控股的混合，也包括国资控股的混合，但这种混合究竟谁混谁？谁说了算？这种合作究竟是陷阱还是馅饼？许多企业都存在着这样的疑问。

在过去诸多国资、非公有制经济混合所有制企业中，法人治理体系并不完善，国有股东过于强势，使得民营股东缺乏必要的话语权。首先，在过去十几年的发展和行政性重组中，国有企业已经积累了许多资源，在融资贷款方面更受银行青睐，强大的融资能力决定了合资企业中的国有股东更为强势。其次，目前许多政策规定和法律法规并不完善，对国有股东的职权没有一个有效的制约，取而代之的是国有股东用国有资产的一些政策要求公司服从其意愿。再次，也是非常重要的一点，很多国有企业，尤其是央企掌握的是整个产业链的控制权，即使在一些应该市场化的领域，由于其掌握了上游资源，获得了实质性的产业控制权。

所以，混合所有制经济不单纯是所有制意义上的，实际上还包涵了市场开放、国企的市场化改革和公司治理结构改革等多层含义。要鼓励民营企业积极参与国有企业改革、改制和改组，继续按照“有进有退”、“有所为有所不为”的原则，推动国有资本从竞争性行业和垄断行业的竞争性环节退出，为民间资本腾出发展空间。只有坚持权利平等、机会平等、规则平等，真正让市场说话、让资本说话，混合所有制经济才不会流于形式，拥有其真正的意义。

去行政化是关键

对国民经济发展和市场经济建设来说，发展混合股权可以从单纯追求“国有资产保值增值”上升到“国有经济控制力”的高端诉求。发展混合所有制有利于国有资本功能的放大和保值增值，有利于国有企业健全法人治理结构、转换经营机制，也有利于国有经济与其他所有制经济取长补短、共同发展。

混合股权可以将国有资本的未来收益提前“钱化”，从而增强国家发展经济的能力。但必须指出，国有企业股权混合多元化，意味着向其他资本形态让渡了权力属性的股权，更重要的是出借了国有资本背后的国家信用，因此不能按照所谓净资产和评估值来实现股权多元化，必须有两方面的溢价：一是以未来收益为依托的PE倍数效应，二是要体现政府信用溢价的乘数效应。

在现阶段推出国有资本混合股权方式，还可以部分破解目前社会资本过剩、投资渠道匮乏进而资产价格持续非理性上涨的困境。未来一段时间民营资本的资本量还会过剩，引导其向政府买资源，可以冲减流动性过剩。即使某些行业民营企业不能控股，也可以通过参与央企互换股权或者参股资产管理公司的方式，引导民营资本服务于国民经济发展。

当然，哪些企业适合发展混合所有制、在多大程度上引入其他所有制经济，理应“一企一策”。同时必须吸取上世纪90年代在改制过程中国有资产流失的教训，赢利状况好、资产优良的企业，在引入其他所有制经济过程中尤其要防止资产被低估，造成国有资产流失。

国资委相关人士认为，从国企集团层面直接改造为混合所有制很难，可行的方案是，所有国企特别是央企的重大投资项目尽可能搞混合所有制。先让民间资本参加项目，而不是来改制企业。这主要涉及到垄断行业，是一种渐进式的，从重大的、具体的项目来突破。笔者认为，这意味着未来即使一些具有战略重要性的领域，民间资本同样可以通过这种混合所有制参与其中。

从国资委层面来说，要实现混合股权改革，前提是必须改革自身管理模式和定位，从现在既当监管者又当出资人的角色中走出来。国资委要实现从资产监管向资本（股权）监管转变，从行为监管向业务许可审批转变，从管项目向管合规性转变。

纵观此次国企改革举措，基本上体现了市场化的方向，强调进一步转变政府职能。但就具体措施而言，还有让人期待之处。

首先，国企领导的“行政级别”涉及的改革并不彻底。在市场环境下，企业应依经济规律办事，与企业自身及其领导人的行政级别没有关系。在现实中，国企及其负责人的行政级别虽然在调动资源方面会有利，但是这并不是市场化改革的方向。正常的市场环境强调的是参与主体的平等。

其次，国资委把混合所有制作为改革的重头戏来抓，这既符合十八届三中全会精神，也符合经济规律和人民意愿。但是国有企业在发展混合所有制经济中所持有的国有股权比例维持在什么水平需要细化。现在有独资、绝对控股、相对控股、参股的改革思路，但是涉及的领域还需要更加明确。

发展混合制经济，可行的方式是让企业成为公众公司、实现整体上市，这样股权的多元化自然而然能实现。但是，如果上市公司里国有股份处于绝对控股地位，要么一家或者几家股东都来自国资系统，那么“混合”的意义就不明显，企业的治理结构基本上还会按照传统国企的模式。

国企改革的重点，在于市场环境的改革，将分权让利从局部扩展到整个经济领域，以及配套的公共治理和法治上。一个平权的经济环境，没有人会在意某家企业是国企还是民企，而只会关心它们是否公平竞争，是否利用了公权力进行不当得利。整体而言，国企改革知易行难，如何在多维度博弈中，求得各方相对满意并能接受的改革方案，考验的不仅仅是决策的大智慧，更是敢于担当的勇气和自信。

（作者为中国民（私）营经济研究会专职研究员）endprint