农地流转试点：周折二十年

韩永

过去二十年以来，在城市建设用地不断减少的背景下，在全国各地此起彼伏地出现了农村建设用地流转的试点。

这些试点的做法，大体上可以归纳为两种模式：较早的试点，通常着眼于农地“直接入市”;后来的试点，则大多立足于与城市“增减挂钩”（即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩）。通过这两种路径形成的价格，前者通常低于后者。这说明在现有的制度条件下，农村建设用地的价格，除了取决于自身条件外，还取决于与城市建设用地之间的关系，即能否搭上城市建设用地的便车。

形成上述状况的原因，是农村建设用地的流转，一直处于一种非法状态。

逼出来的试点

农村建设用地流转的早期试点，多发生在经济较为发达的地区。这些试点多为被倒逼形成，因为在试点之前，这些地区的地下流转，早已呈星火燎原之势。

最早诞生乡镇企业的苏州市，进入上世纪90年代后，开始面临改制的问题。一些乡镇企业由于规模小、技术含量低，在市场中渐失竞争力，有的倒闭，有的被兼并，也有的走上了合资、联营的道路。在这一过程中，很多被兼并或参加联营的企业，将企业原来使用的集体建设土地抵作固定资产，作价入股，使其发生了事实上的流转。

但这种流转于法有违。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”对农村的劳动力、土地等生产要素流动的限制，是中国城乡二元体制形成的原因之一，也是其重要组成部分。

但流转的现实需求已经冲破了法律的限制。对于急需用地的企业来说，与申请国有用地相比，接手这些乡镇企业的土地，一方面省去了指标申请等繁琐程序和漫长等待，同时用地成本也大大降低;而对于深陷危机的乡镇企业来说，脚下的这片土地，正好成为一根救命稻草。这种你情我愿的私下交易，很快就在乡镇企业较为发达的地区蔓延开来。

1996年上半年，苏州市国土局组织了一次专题调研，发现农村建设用地的流转，在全市已呈难阻之势。不仅乡村的集体经济组织参与其中，乡镇政府、村委会和企业法人都成为了流转主体。在强劲的需求和缺位的管理共同作用下，城乡结合部的一些耕地，也被充当建设用地进行了流转。苏州市的一份调查数据显示，从1982到1994年12年间，该市耕地减少了131.2万亩，年均减少了11万亩。

在乡镇企业同样面临转制的安徽芜湖，农村建设用地的流转也有一个庞大的地下市场。该市统计资料显示，从1997年到1999年3年间，该市共发生集体土地非法转让1234宗，面积达1528.2亩。

市场需求走在法律前面，成为此后中国农村建设用地流转的一个常态。这让对农地负有管理之责地方政府，长期以来处于进退两难的境地：满足市场需求，就要违法;而恪守成规，就会憋出一个庞大的地下市场，不仅会造成流转失序，还损失了一笔数额不菲的流转收入分成。

在一些市场基因活跃的地方，主政者开始了允许集体建设用地流转的尝试，一是将流转纳入规范的轨道，二是让利益相关方都参与收益的分配。而在地下交易中，受益者通常只有集体建设用地使用者，至少有两个利益相关方缺席了收益的分配：一是农村建设用地的所有者，二是基层政府的土地管理部门。

1994年，地处闽中偏东北的古田县，开始允许集体非农建设用地进行流转。在公开的报道中，这是农地流转最早的试验者。而更广为人知的先行者，则是1996年开始试点的苏州，2000年试点的芜湖，2001年试点的顺德、湖州以及2002年试点的安阳。2003年，广东省政府出台《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，将集体建设用地流转的试点扩展至全省，也将这一轮农地流转的试点推向高潮。

低价的风险

相较于城市建设用地，农地的成本更低。国家土地督察广州局局长束伟星曾以芜湖大桥镇为例，说明两种性质的建设土地在用地成本上的差异：若以先征为国有后出让的方式供地，在大桥镇，每亩地需向政府缴纳耕地占用税5000～6000元，菜改基金1万元，水利基金500元，交通基金1000元，以上四项加起来是16500元，政府还要收取土地有偿使用费28～30元/平方米，还有管理费、登记费等费用。上述费用加起来，一般划拨的工业用地成本为3万元/亩左右，商业用地为每亩近10万元。而采用农村建设用地使用权流转的办法，每亩只需要支付不到1.7万元，包括6000元的安置费，400元的青苗费，和村集体10400元的土地补偿费。

这些试点通常放得很宽，比如大多数试点的范围不分规划区内外，也不分存量与增量，只要符合土地利用总体规划和城镇规划，经合法取得的集体建设用地均可流转。苏州在1996年试点时，将流转的对象限定为规划区外的存量建设用地，到2002年，该市对流转范围进行了拓展，将规划区内的存量集体建设用地纳入其中。

由于价值较高的集体建设用地通常都分布在规划区内，是否将规划区内的农地列入试点，通常被用来衡量试点的力度。一位中部省份国土厅官员告诉《中国新闻周刊》，如果这次中央农村工作会议上通过的文件，把集体建设用地流转的范围限定于规划区范围外，就是一种倒退。

上述试点很多没有区分集体经营性建设用地和宅基地，这也被认为是一个突破。与集体经营性建设用地相比，中央对宅基地的流转更为谨慎。一方面因为宅基地的总面积要比经营性建设用地大很多;另一方面，在决策者眼中，宅基地是农民的安居之所，与农村的稳定息息相关，因而不能轻举妄动。

试点对流转土地的用途管制不多，但有一条共同的禁令，就是不得用于商品住宅开发。此外，苏州市还规定不得用于大型娱乐项目。上海市则规定，集体建设用地不能用于基础设施、公共服务设施等公益性项目。

有人将上述限制称为“权利的缺陷”。对于集体建设用地来说，这样的缺陷还包括其抵押权很难实现。虽然试点的地方政府都会在流转方案中标明这些农地可以抵押，但现实的情况是，这些权利通常只能在受地方政府管辖的金融机构行使，不受地方管束的全国性金融机构则很少认可。

这些权利缺陷的背后，隐藏着集体建设用地流转中最大的风险，即这些扛着试点大旗进行的流转，事实上一直处于违反《土地管理法》的状态。

正是这一违法的风险，让这些试点地区的流转呈现出后劲不足的特点。中国土地勘测规划院的一份调查发现，试点地区的流转面积都不是很大，并且大多呈现出一种萎缩状态。

增减挂钩

2004年，农村建设用地价值实现的形式发生了一个重大的转向。这一变化的背景，是增减挂钩政策的出台。

2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中第十条规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”简称“增减挂钩”。这一政策对中国影响至深，被一些学者称为“过去十年最具影响力的土地政策之一”。

这一政策的出台有两个背景：一是城市对建设用地的需求持续强劲，二是18亿亩耕地红线不能突破。那城市的这种强劲需求何以释放？增减挂钩的解决办法是：将农村的建设用地复垦成为耕地，就可以在城镇增加一块相同面积的建设用地。城市建设用地的“增”，要和农村建设用地的“减”挂钩。

地方政府基于发展以及的政绩诉求，希望不断增加城市建设用地;但中央政府基于管控由征地所引发的冲突，以及严格控制18亿亩耕地红线的诉求，希望对城市建设用地的增加严格限制。困在两种诉求中间的国土资源部，最终想出了这个办法。

这一政策，为长期被建设用地指标所困的地方政府开辟了一条新路。过去城市用地，直接向农民征收，会造成耕地的减少;现在城市要用地，先要去农村把建设用地复垦为耕地，再到城市的周边征地，耕地的总量不会减少。

于是，农村中大量荒废、看似百无一用的集体建设用地，一下子被提高到了关系城市建设用地指标多寡的地位。分析人士认为，这一制度设计的精妙之处在于，在法律对集体建设用地流转的限制解除之前，用一种在城乡之间挂钩的方式，让集体建设用地的价值，在城市建设用地身上“灵魂附体”。

在这一过程中，农村建设用地的价格，可以拿对复垦农民的补偿价作为参照。增减挂钩的第一批试点成都市，自2007年开始，复垦补偿从每亩12万元升至15万元，再到18万元、20万元，到2012年大体稳定在每亩30万元。

自2006年5个省市成为第一批试点以来，增减挂钩的试点已经扩展到了除新疆、西藏以外的29个省、市、自治区。来自国土资源部的统计资料显示，2014年，这29个省份共安排了90万亩增减挂钩的指标。这一年，中国安排的新增建设用地为近800万亩。

近日，有媒体援引国土资源部的信息源说，该部已经开始讨论增减挂钩试点在县域基础上适当扩大的可能性。此前，此类试点挂钩的范围，一直被限制在县域以内。分析人士认为，这说明城乡建设用地增加挂钩的试点，正在取得令决策者满意的效果。

但不管是前期的直接入市，还是后来的增减挂钩，都没有解决困扰农村建设用地的根本问题，即流转的“违法”问题。在这一语境下，农村建设用地的价值要么被严重压低，要么不得不依附于城市。不改变这一语境，就不能还原其生产要素的本色。业内对这次中央农村工作会议的期待，正在于此。