我国现代远程教育政策发展述评

冯雪冰

（北京邮电大学 教育技术研究所，北京 100876）

我国现代远程教育政策发展述评

冯雪冰

（北京邮电大学 教育技术研究所，北京 100876）

1999年国家实施现代远程教育工程以来，我国在远程教育政府规制方面进行了大量实践。通过梳理我国现代远程教育政策法规的发展历程，并从定位、目标、管理、监督、可行性、存在的问题等多个角度对政策法规的有关内容进行简要述评，希望对我国现代远程教育试点工作有所帮助。

现代远程教育；网络教育；农远工程；政策；试点

一、引言

20世纪90年代以来，信息技术不断创新，信息产业持续发展，信息网络广泛普及，信息化已成为全球经济社会发展的显著特征，并逐步演进为一场全方位的社会变革。随着网络信息技术的迅猛发展，广大民众对于教育需求水平的不断提高，我国远程教育也逐渐从基于广播电视等传统媒体的教育阶段，过渡到基于网络资源环境的现代远程教育阶段。1999年，“现代远程教育工程”（以下简称“远教工程”）在我国正式拉开帷幕，信息化建设是这一工程的主要表现，而现代远程教育试点则是这一工程的核心内容。试点工作开展以来，各大高校以现代远程高等学历教育为主，利用现代信息技术和师资条件等优势，开发出了大量优质的教育资源，注册学生的规模不断扩大。[1]73-752003年，经国务院同意，教育部、国家发改委、财政部共同开展并实施了农村中小学现代远程教育工程（以下简称“农远工程”）试点工作。该试点工程的主要特征是以信息技术为手段，采取教学光盘播放点、卫星教学收视点、计算机教室等三种模式传输优质教育资源的教学方法，达到促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益为目的。随着各项试点工作的不断深入，国务院等部委也不断根据试点过程中出现的问题逐步调整着政策，以促进其健康发展。

关于“远程教育政策”这一概念，结合以往学者们的研究成果，本文做如下界定，它是指应用于远程教育相关领域的有关政策法规，由国家政府部门出台并用于约束远程教育发展的法律、行政法规、部门规章以及其它通知性、规范性文件。它主要包括：关于教师、学生、资源和后勤支持四个方面的国家远程教育发展政策。即关于从事远程教育工作的教师的政策法规，如对教师权利与义务的界定，对教师的交流、培训与技术支持的规定等；关于参与远程教育的学生的政策法规，如对学生的学分认证、学历认证、经济资助和技术支持的规定等；关于资源的国家政策，如制定合理的远程教育资源著作权法等；关于后勤支持的国家政策，如建设国家远程教育资源库、远程教育数字图书馆等。[2]27应当指出，现代远程教育政策是一个内容丰富的庞大体系，虽然有不少学者对其某些层面进行了一定的研究，但在有限的时间里要完成对它的全面分析、研究是不切实际的。因此，本文所称“现代远程教育政策”，确切地说应是“现代远程教育的基本政策”。

本文对“现代远程教育”和“网络教育”这两个概念不加区分，等同使用。实际上，现代远程教育和网络教育的着重点不同，网络教育是现代远程教育的主要形式。[3]3“现代远程教育”仍然有“远程教育”的本质特征，即是师生教学分离，也就是说是一定是“远程的”；而网络教育却可以是“远程的”，也可以是师生之间“面对面”的形式。因此本文所指的“网络教育”实际上是“网络远程教育”。此外，对于“现代远程教育”和“教育信息化”两者的关系，本文认为现代远程教育是实现国家教育信息化发展战略的途径之一，是教育信息化的重要组成部分。可以说政府提出的教育信息化是为实现我国教育现代化的重大政策方针，而现代远程教育是落实这一方针的推手。

二、现代远程教育的三个阶段

我国现代远程教育的发展虽然仅有 20多年的时间，但仍可根据其发展轨迹划分为三个阶段：信息化建设阶段、全面提升阶段和规范管理阶段。

（一）信息化建设阶段(1999—2002)

1999年1月，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（国发[1999]4号）正式提出实施远教工程，形成开放式教育网络，构建终身学习体系。[4]1同年3月，教育部《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》（教电[1999]1号)，对包括清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学等第一批普通高校试点工作的目的、任务、条件、检查评估等作出了具体要求。[5]1从政策定位的角度看，国家启动现代远程教育工程的初始阶段，其目的主要有：扩大优质教学资源的使用范围，利用普通大学自身优势和现代信息技术培养高素质专门人才，同时增加高等教育的入学机会；提高高等教育教学的质量；探索现代远程教育的模式；探索适合我国国情的发展现代远程教育的新路子。2001年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“大力发展现代远程教育，提高教育现代化、信息化水平。”[6]1这是“现代远程教育”第一次写入“五年计划”，表明发展现代远程教育已经上升为国家战略，是社会共识。2002年1月，教育部颁布《关于现代远程教育校外学习中心(点)建设和管理的原则意见(试行)》(教高[2002]l号)，对管理现代远程教育的校外学习中心(点) 和加强网络教育学院的教学质量提出了更明确的意见。[7]1在实践中，各地都学习中心都采取积极措施，并取得了很好成效。

然而，在当时的网络设备、带宽条件等限制下，信息化的远程教育首先面临的是在技术方面的制约，如不解决技术瓶颈，远程教育就很难继续开展。因此，虽然有了对高等教育而言的政策定位，但是国家的财政拨款主要还是在中国教育和科研计算机网(CERNET)与中国远程教育卫星宽带传输网（CEBsat）所构成的“天地合一”的中国现代远程教育网络平台的改造方面。这一目的是为了建立较好的公共信息基础设施，保证我国网络教育更好的开展。[8]7实际行动比文字内容更能表征政府的政策意图，因此，可以把现代远程教育试点的初始阶段称为信息化建设阶段。

表1 68所网络试点院校名单

（二）全面提升阶段(2002—2007)

随着信息技术的高速发展和广泛应用，我国高校网络教育迅速兴起，并取得了长足发展。2003年教育部批准的1所现代远程教育试点高校是东北师范大学。2006年教育部批准中国石油大学（北京）开办网络教育学院。从1999年至今，教育部已先后批准68所普通高校进行现代远程教育试点（见表1）。这68所试点高校中，教育部直属高校55所、其他部委所属高校5所，地方高校8所，分布在我国19个省、市、自治区（其中西部地区共13所），高校的网络教育已经形成了一定规模。这68所高校普遍具有良好的教学资源和较高的科研水平，其中有40所高校属于985工程院校；8所师范类高校均是全国教师教育网络联盟成员单位。①数据来源：教育部网站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3865/201207/xxgk_139348.html通过开展网络教育，高校优秀的教育资源可以得到更为充分的发挥，这不仅有助于高校自身信息化的建设，也有利于全国教学资源的共享。此外，农远工程在 2003年启动，这也为现代远程教育政策的发展带来了新的挑战，及时合理的调整有关政策，有效管理远程教育，全面提升其在各个领域合理应用，是政府需要重点考虑的。因此将这一阶段称之为全面提升阶段，这也是我国现代远程教育逐步走向成熟的一个阶段。

在远程教育发展的过程中也出现了一些不容忽视的问题，如少数试点高校思想观念不适应，管理制度不健全，办学条件建设相对滞后。个别试点高校由于对政策法规理解上出现偏差，违规办学，影响了高校网络教育的正常秩序。[9]12002年7月，《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》(教高[2002]8号)，针对网络学院办学过程中出现的问题提出了一些意见。要减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生，对网络学历教育的对象和范围进行了严格限定，并要求在网络学历文凭上加盖“网络教育”字样。这一政策的出台对于净化试点高校办学风气起到了积极的推进作用。2003年3月，教育部办公厅印发《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》（教高[2003]2号），主要为了加强现代远程教育校外学习中心（点）的管理，进一步规范现代远程教育教学支持服务活动。[10]1

2003年9月，国务院下发《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）（以下简称“《决定》”），明确提出“实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益。在 2003年继续试点工作的基础上，争取用五年左右时间，使农村初中基本具备计算机教室，农村小学基本具备卫星教学收视点，农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘”。[11]1《决定》下发不久，工程部协调小组②教育部、国家发改委、财政部成立了农村中小学现代远程教育工程部际协调小组，研究制定试点工作规划和实施方案，对试点工作进行统一部署，组织实施，监督检查以及协调试点工作中的重大问题，有效保证了对工程的宏观指导。组织专家对贵州、陕西、宁夏、重庆、湖南、安徽等地的试点工作建设成果进行了检查验收。试点工作开展近1年左右的时候，就已经建成20594个教学光盘播放点、49598个卫星教学接收点和6934间计算机教室。[12]2到2007年，如表2所示，农远工程的覆盖地区已经遍及西部地区12个省（自治区、直辖市），中部11省，东部山东、广东、江苏、浙江、福建5省和新疆生产建设兵团。经过5年的持续努力，农远工程实现了把教育资源送到每一所农村学校的既定目标。由此可见，试点工作是成功的，换言之，这项政策的可行性也是值得肯定的。

表2 农村中小学远程教育工程分步实施年表

2004年11月，教育部、国家发改委、财政部在认真总结农远工程试点工作经验的基础上，制定了《农村中小学现代远程教育工程总体实施规划方案》提出根据各地经济、教育发展现状，预计农远工程建设需要资金 100亿元左右，其中中央专项资金50亿元，地方投入50亿元左右。从2003年起，国家每年安排专项资金10亿元，五年共50亿元。①数据来源：国家发改委网站，http://www.sdpc.gov.cn/shfz/t20070614_141228.htm.随后，2005年3月，教育部、国家改革委、财政部再次联合制定了《2004—2005年农村中小学现代远程教育工程实施方案》，对农远工程的实施原则、地区选择、经费预算和工程建设模式等方面做了详细部署。

2006年3月十届全国人大四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将全面实施农村中小学远程教育作为“教育发展重点工程”，并指出：“农村中小学现代远程教育，2003～2007年中央和地方政府共同安排资金100亿元，为中西部地区3.75万所农村初中建设计算机教室、为38.4万所农村小学配备卫星教学接收设备、为11万个小学教学点配备教学光盘播放设备和成套教学光盘。”[13]1正如前文所提到的，政府在财政上的实际行动最能体现其政策意图，国家对农远工程的财政支持，为农村基础教育注入了强有力的生命力，也给农远工程的发展奠定了充实的物质基础。

2006年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《2006—2020年国家信息化发展战略》（中办发[2006]11号），明确指出了我国信息化发展的基本形势，信息化发展中值得重视的问题，我国信息化发展的指导思想、战略目标、战略重点和战略行动，以及我国信息化发展的保障措施。其中强调要加快教育科研的信息化步伐，提升教育的信息化水平，持续推进农远教育，实现教育优质资源共享，促进教育均衡发展。并要求领导干部配合远教工程，组织志愿者深入到老少边穷地区从事信息化知识与技能服务。[14]1

远程教育政策发展的这一阶段，是在一定技术成果的基础之上而进一步发展提升的，这一时期无论是在远程高等教育，还是农远教育方面都取得了较大的成绩，国家在政策和物资上都给予了大力支持，这为远程教育的良好发展奠定了基础，也为远程教育政策的规范化提供了前提。

（三）规范管理阶段（2007—2013）

国家制定的政策法规，对引导、促进现代远程教育健康发展起到了积极作用，但是随着远程教育的深入快速发展，新情况、新矛盾、新问题的不断出现，致使现行的政策法规也存在着一定的不足与问题，需要进一步规范完善，因此可以将这一阶段称为现代远程教育的规范管理阶段。

2007年3月，《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》（教高[2007]9号）指出，各网络试点高校要从 2007年秋季开始停止招收成人脱产班及高等教育自学考试社会助学脱产班，且不能与其他机构合作开办上述脱产班。试点高校要充分利用现代信息技术，逐步将函授教育过渡到现代远程教育。[15]1该通知一方面凸显了我国规范网络教育的迫切性，另一方面也明确了教育部要以网络教育取代函授教育的政策取向。2010年2月《教育部关于做好2010年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》（教高[2010]4号）为进一步加强对现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的规范管理，确保网络教育人才培养质量，实现网络教育健康、有序和可持续发展做出了具体规定。[16]12010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中关于教育信息化建设中指出“提高中小学每百名学生拥有计算机台数，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备；建设有效共享、覆盖各级各类教育的国家数字化教学资源库和公共服务平台；基本建成较完备的国家级和省级教育基础信息库以及教育质量、学生流动、资源配置和毕业生就业状况等监测分析系统。”[17]12012年2月《教育部关于开展教育信息化试点工作的通知》（教技函[2012]4号，以下简称“通知”）为全面贯彻落实《教育规划纲要》提出的“加快教育信息化进程”要求，教育部部决定开展教育信息化试点工作，并对开展教育信息化试点工作的指导思想、工作目标、实施原则以及试点工作的范围和内容等作了明确的规定。[18]12012年3月，教育部组织编制了《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》（教技[2012]5号），其中提到网络远程教育稳步发展，为构建终身学习体系发挥了重要作用。将“远程教育资源面向社会开放情况”作为职业教育社会服务能力明显增强的一个主要维度。[19]12013年7月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于实施教育扶贫工程意见》的通知（国办发[2013]86号），该意见要提出推广优质数字教育资源应用，并指出通过卫星、电视、互联网等远程教育平台将优质教育资源输送到片区学校，实现优质资源共享。优先为村小学和教学点配置数字化优质教育资源。[20]1

纵观这一阶段针对于远程教育的政策法规，可以发现其调控范围的局限性，对现代远程教育体制、机制和设置内容不明确、不配套、不完善，显得零散而不系统，留有调控的空白点。如统一的合格人才评价标准及教育质量认证问题；标准远程教育与其他教育联合、融合问题等等，给现代远程教育管理带来困难。此外，现行政策法规层次普遍偏低，立法不健全，其中现行远程高等教育政策法规几乎全以通知、意见、办法等命名，且多处于操作层面，层次偏低，如2007年6月《教育部关于做好2007年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》（教高[2007]13号），以及2007年12月《教育部办公厅关于对现代远程教育试点普通高等学校和中央广播电视大学开展现代远程教育试点工作进行专项检查的通知》（教高厅函[2007]57号）等。农远教育政策法规的现实情况更不容乐观，甚至都没有以标题形式呈现的政策条文，都仅是在国家教育整体规划或指导文件中提及。目前，虽然部分法律提到了现代远程教育，也仅停留在号召和项目层次上，缺乏调控机构的法律地位、职责权力、调控目标和政策法规制定的法定程序等政府调控基本内容，缺乏有关专门法律。现行远程教育政策法规，还缺乏法律的支持，有关整顿调控缺乏必要的法律依据。因此，需要从立法层面加强保障，明确定位、标准、运行机制等，进一步规范和解决在发展中出现的问题。

如今，远程教育已经形成了全球化的趋势，而远程教育的院校合作和国际竞争正在加强。甚至一些著名的远程教育系统已经实行了全球教学，2010年，美国已有80%的高校开展了以互联网为主要手段的远程教育，教育网站遍地开花，拥有来自世界207个国家的3万多名学生，而且通过网络学习的人数正以每年3倍的速度增长。我们也必须探索出一条适合我国国情并能满足数千万人需求的远程教育之路。根据目前远程教育的发展趋势，我国的远程教育政策也将逐渐规范并走向成熟，将会有更合理的布局、更完善的结构、更健全的管理和评价机制，人们也会更加熟悉网络远程教育，从而消除对其的偏见。

三、结论

我国现代远程教育发展的历史虽然不长，但可以看到其速度发展之快、政策发文层次之高以和规模建设之大是远程教育发展历程中的其它阶段不可比拟的。这一阶段国家出台的涉及远程教育的政策法规数量也是最多的，在现代远程教育发展的二十多年时间里，仅教育部出台的政策法规文件中提及远程教育的就有300多条，其中以标题形式中出现“远程教育”的政策就有66条。①数据通过“北大法宝”检索得到。政策法规数量的庞大，一方面是国家对远程教育高度重视的体现，而另一方面，也显示出我国现代远程教育在其自身发展过程中，需要靠政府力量来解决的问题也在不断的发生演变。可见，国家的教育政策、法规对远程教育的改革与发展起着关键的导向作用，某些政策法规若存在滞后性，缺乏科学性和完善性，都会从一定程度上阻碍远程教育的健康发展。相信随着实践的深入，通过更多的摸索，各种措施逐渐涌现，我国现代远程教育政策法规定会合理有序的发展。

（责任编辑：苏红霞 校对：朱艳红）

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Review of the Development of Modern Distance Education Policy in China

FENG Xue-bing

( Institute of Education Technology, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing100876, China)

Since the implementation of the National Modern Distance Education Project in 1999, China has conducted a lot of practice in terms of government regulation of distance education. This paper combs the development process of policies and regulations of China’s modern distance education, and briefly reviews the policies and regulations related content from the perspective of positioning, objectives, management, supervision, feasibility, problems and so on,hoping that it can be helpful to the pilot work of China's modern distance education.

modern distance education; online education; rural distance education project; policy; experimental unit

H642

A

1673-2030(2014)01-0118-06

2013-11-10

冯雪冰（1988—），女，湖北潜江人，北京邮电大学教育技术研究所在读硕士研究生。