政府回应中的多重悖论

2014-05-10韩志明韩阳

中共天津市委党校学报 2014年1期

韩志明+韩阳

收稿日期：2013-10-08

作者简介：韩志明（1977-），男，湖南永州人，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院副教授，硕士生导师，博士，天津 300387；韩阳（1988-），男，河南开封人，天津师范大学政治与行政学院硕士生，天津 300387

*本文为国家社科基金项目“群体事件中的网络作用机制研究”（批准号12BSH033）和国家社科基金项目“网络公共事件的演化博弈与治理机制研究”（批准号13CZZ060）的阶段性研究成果。

[摘要]政府回应是民主治理的重要基础。面对错综复杂的网络舆情，政府回应表现出大量的悖论情形，其中主要包括政府回应的价值取向与官僚制的秉性之间存在冲突，回应技术选择和应用中存在矛盾性，回应制度化及其诉求存在着陷阱和难题，回应效果具有很大的不确定性。这些悖论既揭示了政府回应的复杂性，又对理解公民与政府之间的关系具有重要启示。

[关键词]政府；政府回应；网络舆情；网络问政；悖论

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0070-07

在我国社会转型期，随着网络技术的快速普及，公民网络问政蓬勃发展，网络公共事件也时有发生，许多社会矛盾冲突都通过网络舆情表达出来。回应是民主政治的要求，是政府责任的基础。面对网络舆情，政府应“主动回应社会关切，把人民群众的期待融入政府的决策和工作之中”[1]。但一些政府部门消极无为、拖延推诿、敷衍应付，导致矛盾冲突不能顺利解决，诱发了激烈的官民矛盾。

目前，对于政府回应（性）的研究已经指出了回应中的结构性问题，比如回应意识弱、制度不健全、回应能力低、回应方式单一、回应效果差等。但更要看到的是，政府及其官员是回应的主体，是决定回应品质及其效果的关键。因此，只有深入理解政府及其官员所遭遇的处境、所面临的选择和所需要处理的问题等，才能更好地理解政府回应过程中存在的问题，以及围绕政府回应形成的社会公共事件，进而更深入地透视公民与政府之间的关系。

可以看到，身处错综复杂的舆论漩涡中，与民意短兵相接，激烈交锋，政府及其官员既承受着巨大的压力，也经历着多方面的慌乱、纠结和困惑等，应该做什么、怎么做、什么时候做、做到什么程度、会产生什么效果……这些难题无时无刻不摆在政府及其官员的面前，还有可能因为纰漏而动辄得咎，引发新的问题或危机。这些形成了一种高度复杂性、不确定性和紧张性的状态，让政府及其官员进退维谷、左右为难、难以抉择。我们将这种状况统称为悖论化状态，下面主要从四个维度予以分析。

一、价值悖论——回应性的价值诉求与官僚体制秉性的冲突

在当下民主价值观盛行的时代，对于政府回应的必要性和应然性等问题，社会已经达成了广泛的共识。正如学者们所指出的：“政府回应性是现代国家的政府必须具备的时代特征”[2]；“公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益，否则民主制度便可能无以为继”[3]（P9）；“一个有责任的政府必定是一个高回应性的政府”[4]；“公职人员和管理机构的回应性越大，表明善治的程度越高”[5]（P37）。总之，民主治理需要一个具有回应性的政府。

政府回应是以各种善治价值为辩护的，更是这些价值的重要显现。政府回应包含的主要价值理念有：（1）公民参与：政府回应承认公民参与的必要性和合法性，而且公民参与及其利益表达也是政府回应的前提；（2）平等对话：只有公民与政府之间进行平等的对话，回应才可能取得实质性的内容，提高治理过程的民主性，并促进善治的形成；（3）公民理性：公民权利是非常重要的，公民的理性及其诉求是值得尊重的，也是决定政府选择的基本依据；（4）公共责任：权力不是自足的，政府行政的目的就是服务，政府必须要承担起广泛的公共责任，并且最终要向公民负起责任来。

政府回应不仅指对政府及其官员提出的现实要求，而且意味着一套迥异于传统官僚制行政的价值规范。如果说官僚制行政是权力本位的治理模式，那么回应性则试图将政府纳入权利本位的服务框架中来。对于传统公共行政来说，“以回应性为取向的改革是当代行政走出形式理性或形式正义过分发展的困境而选择的一个现实解决方案”[6]。

在传统社会中，虽然政府也要根据社会需要去做事，但由于社会组织结构相对稳定，社会事务相对比较简单，而且社会民众少有机会向政府提出要求，因而官僚体制并不承受太多回应性的压力。甚至在很大程度上，政府强势的支配性地位造成一种社会民众围绕政府来运转的形势，而不是政府围着民众来运作。随着经济和社会的快速发展，尤其是网络化使社会结构发生了剧烈的变革，政府日益深入个人和社会组织的活动中，原本高高在上的政府及其官员开始暴露在公开的聚光灯下，接受社会公众的审视、评价和要求，这些势必要求政府对社会的各个方面都做出必要的回应。

在当代中国社会，由于相关的制度和机制还不健全，公民利益表达的渠道淤塞，所以公民倾向于通过互联网来进行公民参与、意见表达和权力监督，以至于网络“承载了更多超越技术层面的价值内涵”[7]。因此，网络公共事件不仅是一个利益表达的技术问题，而且也是一个民主价值的建构、传播和实现的过程。但对于政府及其官员来说，他们迫切想要解决的问题是，如何尽快将舆论平息下去，将其对政府及其官员的负面影响降到最低。实际上，有些政府部门及其官员也不可能在意民主权利是否得到以及如何得以实现。如此，解决网络公共事件所具有的技术性定位不可避免导致了对民主价值的冷遇甚至偏离。

回应性的要求与政府官僚制的性格是格格不入的，“回应性代表了对传统官僚制的反动”[8]。因此，网络时代的政府回应就不可避免遭遇到官僚体制惯习的抵制：（1）网络公共事件具有非理性、极端化和不确定性等显著特点，而官僚体制强调专业、技术、中立性、一致性和稳定性；（2）官僚体制习惯于居高临下、以我为中心地发号施令，而回应网络公共事件所需要的是平等协商和理性对话；（3）官僚体制倾向于信息保密，排斥民众的参与和监督，但网络公共事件是广泛参与的结果，所提出的要求主要就是信息公开；（4）官僚体制的运行依靠规则和制度，合法性往往比效率更加重要，但网络公共事件往往需要快速的回应，并且大多也是没有先例可循的。

随着网络技术的应用和普及，公民利用网络来进行利益表达，促成了社会民众与政府及其官员在网络空间的面对面遭遇。网络民意的蓬勃发展，使得对公民要求冷漠不屑、无动于衷、行动迟缓的官僚主义不可避免地遭受巨大的挑战。与此同时，一种与等级制、非人格化、控制等相反的价值则日益成长，权利本位、弹性灵活、服务意识、自由裁量等理念将受到更多的重视。总之，日益发展的公民参与建构了政府的回应，而政府的回应也激励着公民更多的参与，并且促成了新的价值观的形成。新旧价值观之间的紧张和冲突在所难免，并且也会持续存在下去，但与政府回应相匹配的价值观也会在政府回应的实践中得到强化和扩散，从而为民主治理提供新的价值元素。

二、技术悖论——回应行为及其选择中的矛盾性

面对风起云涌的网络舆情，“鸵鸟政策”显然已经不合时宜，政府需要思考如何才能做出高质量的回应。因而，说什么、做什么以及如何说和如何做等技术性问题，就摆到了政府及其官员的面前。

虽然各级政府都开始建立起舆情监测机制，但政府及其官员仍然难以快速判断出问题的性质，问题是否严重，什么时候回应，以及怎样回应等。再加上现代政府的组织体系非常庞大，在应对过程中难免显得顾此失彼，过犹不及，经常出现“体制性迟钝”——反应迟钝，拖延推诿，动辄陷入“小事拖大，大事拖炸”的怪圈；或是“体制性过敏”[9]（P180）——反应过度，处置过分，反而导致矛盾激化；再就是“不打不动、打了乱动”的“睡狗行政”，即在网络围观前，政府几乎是清一色的“推诿不作为”，但在被围观之后，就不讲方法和原则地来“挽回声誉”、“表现自己”[10]。

原则上讲，为了把握最佳的回应时机，政府倾向于及时和快速回应民意，但“回应时滞与应对效果关系不明显，应对效果好的事件回应时滞不一定短”[11]。比如，温州“7·23动车事故”发生后，立即掀起了巨大的网络风潮，但铁道部的新闻发布会一拖再拖，直到事故发生超过24小时才召开。由于网络上早已民意沸腾，因而无论官方怎么解释，也都难以说服民众。但是，回应太快也不一定就能取得良好的效果。同样是在“7·23动车事故”中，在事故发生仅10小时后，铁道部就将上海铁路局局长龙京等三人免职，行动可谓是非常迅速，却引来外界的一片质疑声：在事件尚未展开任何调查之前，将主管官员就地免职，是否有合理的依据，程序是不是合规，铁道部是在息事宁人吗？由此可见，政府回应时机的选择是非常微妙的。

面对网络公共事件，政府或是要说话，或是要采取行动，但谁来说话/行动，用什么方式去说话/行动，说什么样的话以及采取什么样的行动……这些不仅包含了复杂的技术要求，而且是很容易引发争议的问题。比如，对于公众的疑问，有时明明只需一个“是”或者“不是”，有关部门却“跟你谈历史、谈国情、谈未来、谈中央精神，就是不直接告诉你是或不是”[12]。这种顾左右而言他的回应不仅没有为公众答疑解惑，反而愈发刺激了公众对于真相的渴求。这也成为许多网络公共事件中舆论发酵的基本逻辑。此外，“热回应、冷处理”也成为一些政府部门应对舆情的公关手段。政府部门虽然“第一时间”回应了民意，但并没有后续的实质性行动，甚至以“道歉”代替“问责”，对问题进行淡化处置，最终也都没能给出真相等方面的信息。

用什么样的语言来回应也是一个敏感的问题。网络的发展使得网络语言风生水起、日益流行。网络语言具有形象、生动和简约等特点，很容易得到人们的认可和接受，以至于政府及其官员也开始抛弃“官腔官调”，而采用时髦的网络语言来同网民进行交流[13]，政府微博及电子公文（如通缉令）中不时出现诸如“淘宝体”、“凡客体”、“微博体”等语言，有些从制度上做出要求，比如，南昌市政府新闻办公布《南昌市政务微博发布运营管理办法（试行）》，提出政务微博要减少使用公文化语言，多使用网言网语与粉丝互动[14]，其效果却褒贬不一：赞成者认为这可以增强亲和力，拉近与群众的距离；质疑者则认为这是“语言秀”，哗众取宠，有失严谨、科学和严肃[15]。而一些官员“雷语”频出，则引发了网民的口诛笔伐。

由于网络舆情很少具有阶层、身份、职业、地域等方面的共同背景，网络舆情一方面具有多元化和复杂性的特点，大多时候网络舆情本身就充满了矛盾或对立的声音；另一方面则带来了信息的爆炸性增长，并导致官僚体制的信息超载，以至于政府根本没有能力做出全面的应对。特别是对于高度碎片化的网络信息，政府回应的实施者或操作者（如新闻发言人等）没有超常的能力和技术去甄辨哪些声音是真正民意，什么意见代表了公共利益的立场，怎样才能做出符合民众利益要求的反应。反过来，如果社会群体或个人肆意用片面或虚假的民意来“绑架”政府，不但会让政府疲于奔命，而且还会加剧政府失灵，导致政府公信力的流失。

技术是一把双刃剑，良好的技术能够提升政府回应的水平，但也带来了技术性的困境、抵牾与纠结，这主要体现在：（1）随着网络问政的迅猛发展，相对于网络舆情的变幻万端而言，政府回应的技术进步既比较迟缓，也缺乏效能；（2）虽然政府已经开始接受网络社会的游戏规则，但政府及其官员的回应技术尚不成熟，甚至常常适得其反，弄巧成拙；（3）政府回应的有效性归根结底取决于政治与行政体制的运作，一味追求回应技术的专业化，而没有必要的制度改革跟进，也会让政府回应变成表面文章；（4）公众对于政府回应的强烈期待也导致对政府回应的求全责备，缺乏足够的理解和宽容，这也使得一些政府官员因为担心出现过错，更加谨慎保守、缩手缩脚、举措失当。

三、制度悖论——制度化诉求存在的陷阱与难题

许多研究者都指出，当前政府回应的制度化程度还很低，“政府及部门领导人的思想意志往往是政府回应的关键动力”[16]，“网络民意能否得到回应，几乎是（依）各层次各地区的行政风格与政府官员的个人好恶而定”[17]（P127）。特别是，解决网络公共事件通常依赖于高层权力的介入，并采取因人因事的权宜措施，甚至不乏以“私了”方式来解决的[18]。这种个案化的处置办法缺乏明晰的标准，虽能暂时摆平，但无法形成政府回应的长效机制，也“无法成为推动制度变迁和社会变迁的力量”[19]。

生机勃勃的网络问政及其所形成的舆情环境，提出了政府回应制度化、规范化和程序化的要求。相应地，各级各地政府都大力推行了政府回应方面的制度建设，包括应急管理体制、政府信息公开制度、舆情监测制度、新闻发言人制度和网络交办制度等，也都大量包含了政府回应的内容。例如，在应急管理的基本要求中，包括信息通畅和公开、领导亲临一线和靠前指挥，也都是属于政府回应的范畴；信息公开条例所确立的“公开是原则、不公开是例外”有助于厘定政府回应民众信息需求的公开义务。

制度化让政府回应有章可循，按制度办事一方面提高了政府回应的合法性，另一方面则是增加对政府回应的刚性约束。从长远来看，政府回应的制度化是非常重要的，也是必不可少的。但值得注意的是，回应的制度化与回应的质量或效果之间并没有直接的对应关系，制度化也不意味着政府回应力的提升。相反，由于制度所必然具有的黏性，制度化也潜藏着悖论的危机和陷阱。

网络舆情具有即时性、交互性、突发性和扩散性等特点，网络问政尤其是网络公共事件的演变过程充满了偶然性、随机性和不确定性，很难做出准确的预测和防范。而制度化的实质就是对政府行为给出时间和空间的坐标，要求政府按照事先确定的规则和程序进行，这不仅将限制政府回应的想象力和行动空间，也将带来制度性的时滞和拖延。就此而言，没有什么“以不变应万变”的灵丹妙药，政府所能做的就是根据网络舆情的动态发展而随机应变。事实上，恰恰由于没有硬性的制度约束，也没有严格的问责压力，相关部门才能灵活机动地把握形势，做出高质量的回应。例如，在“躲猫猫”事件中，云南省委宣传部别出心裁地组织“公民调查团”，征集网民和社会各界人士代表介入事件调查，使本来剑拔弩张的官民关系转向缓和。否则，诸如“公民调查团”之类的创意性举措是很难登上历史舞台的。

制度虽然为政府回应提供了准则和规范，但无论怎么说明或列举相关的要求，制度主要都是原则性的或一般性的规定，不可能对所有可能的情况都能做出预见，也不可能对各种情况都形成明确详尽的操作规范。故此，即便有了制度，也需要执行者在事件进程中充分发挥主观能动性，根据实际情况做出恰当选择，并谋求良好的回应效果。例如，在四川省会理县官员“悬浮照”被曝光后，会理县政府不仅多次通过媒体和微博等方式向社会公开道歉，赢得网民的谅解，而且还通过微博推介会理的旅游风光，使一场危机最后转为城市营销，从而被媒体评为“政府危机公关的成功样本”[20]。那么，制度化的陷阱就在于，良好的回应制度也许可以保证中规中矩的回应，却很难去创造如此峰回路转的成功效果。

随着越来越多的声音通过网络表达出来，政府也有意识地建立起制度化的意见输入渠道。如一些地方政府建立的网络问政平台，就很好地发挥了触摸和收听民意的作用。一般认为，既然政府已经通过制度化的渠道来收集民意，就应该对这些意见予以充分的重视和回应，但研究表明，“网民留言虽然对政府政策输出的影响在数量上逐渐增加，但政府回应的相关性却在持续下降”[21]。也就是说，政府回应的内容并不一定是民众最为关心的问题，比如民众关心的民生问题并没有得到政策输出的最大响应。而在中国式的财政分权、地方政府的问责机制和锦标赛式的晋升机制等方面的压力下，城市化、基础设施建设、GDP增长、社会稳定等传统问题依然在政府议程中占据着非常优先的位置。

政府回应的制度化同时也意味着政府回应的专业化。例如，新闻发言人制度和网络发言人制度等，其实质就是设置专职人员按照制度规范（包括专业标准）来提供专业化的回应。一般认为，只要建立起了回应制度，就会顺理成章地得到良好的回应效果。但事实上，制度化并不必然会提高政府回应的质量和水平。例如，有的地方设立了新闻发言人制度，却无人来发言，新闻发言人成了拒绝采访、回避记者和躲避舆论的幌子[22]。尤其需要警惕的是，专业化本身也蕴含着反回应性的力量，即专业化意味着特殊的知识和技能，并赋予该领域的官僚精英强大的自主权，由他们决定应该什么时候以什么方式做出什么样的回应，这样固然会让政府回应更具有专业色彩，但也很容易以一种贬低和排斥公民意志的方式来行使权力，进而导致对民意的压制或漠视。

总之，回应的制度化与回应的及时性和效果之间的复杂关系，使得制度化问题成为一个进退维谷的选择。制度悖论说明：（1）制度化并不是解决政府回应问题的灵丹妙药，政府回应中的问题也不会随着制度的建立而迎刃而解；（2）制度的生命力在于执行，回应制度的良性运作，需要问责机制和激励机制等保驾护航，否则制度不但是一张毫无意义的白纸，甚至引发更多的混乱；（3）“制度就像是钱，如果没有人去‘花它，那么它就什么都不是，不过是一堆废纸”[23]（P24），政府回应是由公民行动驱动的，比建立回应制度更为重要的，也许是公民要去积极地提出要求，督促政府及其官员来做出回应。

四、效果悖论——回应效果的多元化及其裂隙

所有的政府回应都希望获得良好的效果。影响政府回应效果的因素是多种多样的，其中政府的价值取向、回应的制度化水平、回应的技术选择等都是影响回应效果的关键变量。因此，这三个方面的回应性悖论都会在不同程度上体现在回应效果上，反过来说，回应效果的悖论其实也是价值、制度和技术等方面的悖论综合作用的结果。但与这些回应悖论相比，效果悖论也有自己的内容和特点，这突出表现在回应效果的不确定性上：即便政府坚持正确的价值取向，明智地选择了回应技术，建立了规范的回应制度，但也很难确保能够得到一个令人满意的回应效果。因为网络社会特有的多中心的信息结构、公民与政府之间的基础性关系以及复杂多变的舆情环境，都会不同程度地决定着回应效果。

对于传统的民意表达而言，由于社会信息结构相对简单，公民又没有实质性的约束和制裁权力，所以政府经常通过强力的手段来操控回应的效果。但在网络社会的信息环境中，这种管控思维却容易将政府引入沼泽：政府越是试图控制局面，就越是可能陷入管控失灵的境地。例如，在应对网络公共事件中，有的地方政府使用简单的封锁消息的做法（比如删帖或封ID），不但于事无补，反而“将一些本来能够化解在基层的网络事件在全国的论坛上进一步发酵升级，演变为公共事件”[24]。既然这条路走不通，一些政府就开始转变思维，逐渐学会放弃支配性的官僚语言，“纡尊降贵”地和民众平等对话，以缓和民众与政府之间的紧张关系。但问题是，做/说得越多，也可能纰漏越多，以至于由于举措失当，而被推向舆论的风口浪尖，陷入道义上的被动地位。

长期以来，由于信息公开不到位、政府公信力的衰落以及权力监督的缺位，一旦出了什么问题，民众往往倾向于戴着有色眼镜看政府，对政府进行“有罪推定”。再加上一些媒体非理性的炒作和网民的恶搞或跟风，即便政府做了认真和负责的回应，也有可能招致骂名。例如，2013年7月，江西瑞昌发生多名女童遭教师性侵事件。在事件处理中，女副市长蒋贤智规劝女童家属要依法解决问题，而不是找政府“私了”赔偿，以保护孩子的隐私。但最后被谣传为“若我孩子被性侵，不向政府要钱”[25]，引发了公众的质疑与不满。在很多诸如此类的网络公共事件中，政府越是辟谣，民众越是坚信确有其事。政府回应不仅没有使谣言止于智者，反而带来了火上浇油的效果。

可以说，在发达的网络信息体系中，政府头顶仿佛时刻高悬着一把达摩克斯之剑，政府及其官员根本不可能知道它会在何时何地遇到什么样的意外后果。例如，当逯军说出“你是为党说话，还是为人民说话”、周久耕说出“开发商降价亏本卖房子要受到处罚”、王勇平说出“不管你信不信，反正我信了”的时候，他们的表达可能更多是一种下意识甚至无意识行为。在传统社会中，这些话基本上会被官方媒体过滤掉，而且即便被报道出来也不一定能引起观众的注意。但在网络信息时代，这些“雷语”却被网络所定格和放大，引发空前的公开热议和网络围观，并出人意料地导致了他们的“下台”。

回应效果虽然很难预测和控制，但并不意味着政府在回应问题上就完全是被动的。事实上，只要做到对民意坦诚相待，即便是在回应时间和方法等方面造成某些误会，也能够获得民众的理解和原谅。但如果政府一开始就抱有侥幸心理，对舆论回避搪塞，甚至倒打一耙，那么一旦事情的真相被揭露，无论政府再说什么或做什么，局势也都将不可挽回了。以“刘铁男案”为例，面对媒体人罗昌平对刘铁男学历和经济等问题进行的实名举报，国家能源局却回应称相关消息“纯属污蔑造谣”，将采取法律手段追究举报者责任。但随着刘铁男被正式查处，能源局的官方回应也就成了公众的笑料。

随着公民权利意识的进步，政府回应日益变得理所当然。但对于社会“井喷式”的权利诉求，如果政府对所有的网络民意都有求必应，那么任何特殊要求都有可能轻易地被正当化。这样不但会导致个别利益绑架了公共利益，而且“最终导致政府承担的责任超出其能力限度，而使整个社会表现出不可治的状态”[26]。政府越是回应，民众越依赖政府，也就越是需要政府干预。结果往往是公共治理堕入“家长主义”的恶性循环。此外，与积极回应相比，消极无为往往被看成是“原罪”。但饶有意味的是，消极无为虽然导致了拖延和不负责任等弊病，但也意外地形成了一种“信息过滤机制”，即在庞杂混乱的网络信息中，分辨出网络舆情的是非真伪，公民诉求的轻重缓急，还可以起到检验政府回应效果的作用。这也客观上有利于政府去关注和解决重要的问题。

总而言之，网络社会中的政府回应效果具有强烈的不确定性特点，其具体含义是多方面的。（1）面对网络公共事件，回应效果不再取决于政府单方面的意志，而是由政府和公民的互动而共同建构的。如果缺少公民认同和支持，即便政府有良好的初衷，也不一定会带来积极的结果。（2）网络社会的开放、平等、便捷和去中心化，正在逐渐改变政府单中心的治理过程，在更为复杂的信息环境下，政府和社会的舆论博弈要更讲究细节和策略。（3）民意是抽象且多变的，作为公共利益的维护者，政府不能简单地被民意牵着鼻子走。在充分尊重民意的同时，政府也需要保持一定的自主性和独立性，做出客观而审慎的判断，发挥引导和矫正民意的作用。

政府回应是非常重要的，但也是相当复杂的，做好政府回应并不容易。建立一个更具回应性的政府，必须要考虑到政府回应的内在限制，要正视政府回应中的悖论问题，否则只会导致更多的误解和对立。为了分析方便，本文将政府回应的悖论主要分类为价值悖论、技术悖论、制度悖论和效果悖论四个方面。但在实践过程中，这四种形式的悖论并不是截然分立的，而是互相影响的。此外，本文主要是对政府回应中存在的悖论进行概括、描述和分析，而并未就悖论产生的原因及其机制进行深入的探讨，这也是后续研究需要跟进的问题。

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