我国社区矫正的发展瓶颈及对策思路

范飞　管圣东　伍正

一、我国社区矫正工作面临的瓶颈

我国的社区矫正的试行虽然在较短的时期内有了较快的发展，但毋庸讳言，由于我国的社区矫正工作尚处起步阶段，还很不完善，存在着诸多问题。试点过程中反映出来的观念陈旧、法律滞后、机构不全和保障不足都影响着这一行刑制度改革的成效。

（一）观念陈旧，对社区矫正刑罚的适用存在认识偏差

我国长期受重刑主义和报应主义思想影响，民众思想意识中理解的“犯罪”就是“坐牢”，也普遍认为只有把犯罪人关在监狱里才是对社会的负责。虽然刑法的工具化理论和实践中的重刑倾向并没有为我国社会治安带来多少好处，但公众对社区矫正的认知仍停留在过去的认识水平上，甚至连法官和监狱执行人员也觉得监外行刑的风险大于监内执行，在狱外行刑的问题上顾虑重重，怕发生重新犯罪而承担责任。所以，尽管我国刑法及相关法律也规定了非监禁刑及监禁刑替代措施，但实际操作中很少适用。思想是行动的指导，受此影响，我国在实际的刑事立法中就体现为监禁刑所占比例大而非监禁刑比例小，在认识上乃至某些具体规定和条款的设计上都有明显的“重处罚、重管控、怕出事”的潜在意识，甚至在具体司法实践中，社会公众特别是司法人员崇尚重刑、依赖监禁刑的行刑手段的思想更使管制、缓刑、假释等社区矫正刑种和相关刑罚制度形同虚设。由此可见，以监禁为主的刑罚执行模式在中国既有法律上的支撑，又符合人们的传统认识，势必成为我国刑罚制度的主要模式，而代表未来行刑社会化发展方向的社区矫正因难以被多数人所接受而发展缓慢，从而陷入了举步维艰的困境之中。

（二）立法滞后，对社区矫正的适用缺失细致规范

社区矫正作为刑事执法活动，应当有相关立法支持。而我国刑法、刑事诉讼法以及监狱法对此项内容的规定接近空白、严重滞后，这是一个有违法治精神的重大问题。迄今为止，我国关于社区矫正的相关规定主要是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2003年7月10日联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）、司法部2004年5月9日印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》以及2012年1月10日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）等规定和地方性文件，没有统一的权威立法。

根据《办法》，审判机关、公安机关与司法行政机关的权力、义务有很多突破了现行的刑法、刑事诉讼法的规定，与法理不容。此外，各相关规定间存在概念模糊、界定范围不一致等立法技术问题。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》，限制、剥夺公民自由的刑罚方法和措施，只能由全国人民代表大会和常委会通过最严格的立法程序来制定。亦即，相关社区矫正的立法必须通过对刑法、刑事诉讼法、监狱法的重新修改、补充及完善，乃至重新规整刑事立法、司法和行刑等相关法律规定，才能提供社区矫正所需的法律根据。否则，既与法理不符，也与法治相悖。

（三）配套程序失范，社区矫正实践遭遇困境

1.难以应对剥权犯的社区矫正工作。由于社区矫正工作尚在摸索阶段，配套制度不完备，暴露出诸多问题，直接限制了社区矫正的工作成效，其中以被判处剥夺政治权利的监外执行罪犯的社区矫正工作为甚。剥权犯的社区矫正工作主要存在以下问题：一是罪犯报到不及时甚至不报到。剥夺政治权利的罪犯因不予关押，多数要求罪犯自觉去居住地所在公安机关报到，依靠罪犯的自我约束，缺少制约。罪犯如果不愿回家甚至改变住址，公安机关便无法掌控。二是罪犯监管非常困难。那些“剥权犯”认为其主刑已经执行完毕，便拒绝、抵触社区矫正，一边向矫正部门拖延报到，一边逃避学习、公益劳动，敷衍甚至拒绝思想汇报等。此外，“剥权犯”以故意杀人、强奸等重刑犯为主，往往原来社会危害较大、服刑时间较长，在服刑中熟悉法律规定，对社区矫正工作有“不服气心理”，增加了管理难度[1]。三是罪犯矫正实效差。目前监管“剥权犯”的基本手段主要有报到面谈、电话汇报、思想汇报等。在村、镇级选举换届期间，通知罪犯的户籍所在的村、乡、镇，告知其无选举、被选举权，除此之外没有其他矫正形式。

2.难以在实质上获得财政支持。社区矫正作为国家的一种行刑措施，其工作的开展必须以充足的资金为保障。美国明尼苏达州在通过《社区矫正法》后，首批进行试点的地区有3个，议会当时为此拨款150万元。之后于1975年又后续拨款700多万美元用以在3个试点地区继续试行。在以后的两年内将社区矫正工作扩充到另外的18个县。1977年，议会拨款1，360万美元资助所有已经实施社区矫正制度的县。从我国试点省（自治区、直辖市）的经费保障来看，尽管各地进行了多方努力和很多探索，但是迄今为止尚未建立正式的经费保障体制，也缺乏正常的经费保障或者虽有联签文件但经费无法准确到位、不能专款专用，导致司法行政部门责任大能力小，难以有效开展社区矫正。

3.难以应付罪犯档案信息核对。法律文书是执行机关对社区矫正对象进行矫正的执法合法性、准确性依据。目前，在我国刑事诉讼法中只规定了监禁刑罪犯的法律文书的送达程序，对管制、缓刑、假释等没有规定法律文书的送达程序。因此，在司法实践中难免出现法律文书送达不及时、手续不齐备、接收不统一等问题，导致检察机关、司法行政部门无法共同掌控社区矫正的罪犯的建档立案，最终引发脱管、漏管，导致实践中检察机关、司法行政机关等在核对罪犯名单、信息上疲于奔命，严重降低工作实效。

4.难以要求公安机关配合矫正。虽然公安机关与检察机关、司法行政部门联签社区矫正工作的相关文件，但实际工作中其经常以任务重、人手少为理由，不履行其应承担的社区矫正职责，不配合检察机关、司法行政部门的社区矫正工作。以笔者所调查的基层社区矫正工作为例，公安机关或者违背规定不派遣社区警察参与社区矫正，或者规避职责派驻年级大、级别高的警员参与社区矫正，或者逃避义务不主动将罪犯档案移送司法行政部门等，导致社区矫正工作开展效率低、效果差。

5.难以管理“人户分离”的情形。实际监管工作中存在人户分离的现象：监外执行的罪犯在户籍地虽然有住房，但其实际居住住址在外地。如将该矫正对象移交其实际居住地所在司法行政部门，则该地司法所将不予接收，于是户籍所在地的监管机关需要跨地市（区）来监管。结果便是导致对此类人户分离的罪犯的社区矫正一方不接收，另一方却无法管理的现状，很可能脱管、漏管。

二、完善社区矫正制度的对策

（一）更新观念

1.转变对适用社区矫正刑罚的保守观念，拓展适用社区矫正。一直以来，我国司法实践更注重监禁刑执行，利用监禁改造来实现刑罚的报应、预防的目的，结果却忽视了刑罚的特殊预防功能。据此，在社区矫正的试点工作中，首当其冲的便是要改变刑罚执行理念，把握现代刑罚制度的发展潮流，确立监禁刑与非监禁刑共存的执行观念，将关注重心由犯罪行为转移到犯罪人本身，刑罚适用从注重实现犯罪报应转变为注重犯罪预防。实行社区矫正应当破除传统的重刑主义思想，明确以人为本、人道行刑、预防为主的观念，操作上正确处理文明规范执法与监督管理措施之间的关系，保障刑罚执行的严肃性，降低重新犯罪的可能性。

2.利用法治权力向人性关怀的过渡，不断强化社区矫正工作实效。社区矫正工作的法律约束力可以帮助司法工作者树立应有的权威，但是不能将法治权力过分夸大，应该一定程度上将法治权力转化为情感关怀，这样更有利于社区矫正罪犯改过自新。

社区矫正手段包涵思想教育、心理疏导，情感影响无法避免。但是这种情感因素是通过琐细的行为表达出来的。如笔者赴基层对社区矫正进行调研时接触的一名“剥权犯”，其对社区矫正工作抵触情绪强烈，甚至无法办理接收仪式。后来经过司法所的帮助、关心下，为其家庭解决一些生活困难后，这名罪犯出于感激，主动要求启动并积极配合社区矫正工作。也可以理解为，司法实践是依法提供社会服务，不仅是对一般公民的服务，也是对服刑罪犯的服务。当我们尊重并关注其作为一般公民的需求，才能让其尊重、履行法律规定的要求，法治人情并非相互矛盾的，而是相辅相成。

（二）完善立法

社区矫正在我国处于试点实验阶段，这就意味着在组织机构、实施程序、矫正措施等方面处于一种不稳定的状态下，并且社区矫正的立法是复杂庞大的工程——其立法定位、模式等问题需不断论证、探讨。我们认为，对于社区矫正立法的完善不应急于求成。首先，要明确法律依据，法治国家的任何行为，必须在法律的框架内运行，可以修改《刑法》、《刑事诉讼法》等法律中关于刑罚执行的内容，对于具体实施程序可以由最高人民法院、司法部等制定部门规章或者部委联签规章来规制；其次，地方立法机关在汲取试点经验的基础上，根据全国人大授权制定地方性立法；最后，在积累了充分的实践经验的基础上，在有关职能部门的协调下，全国立法机关才能制定出《社区矫正法》。

（三）规范程序

1.建立罪犯信息的共享平台。在法院判决的环节，应该将罪犯的判决书同时发给监狱、司法行政部门与检察机关，不能顾此失彼而导致后续环节无法跟上。法院可成立社区矫正办公室以强化社区矫正各环节的衔接工作，并可成立一个社区矫正罪犯的信息共享平台，司法行政部门、公安部门、监狱、检察机关都可以通过此平台掌控社区矫正罪犯的信息、底数、进程，保证社区矫正工作的高效运转。

2.实现接收仪式的无缝对接。为保障社区矫正工作顺利开展，应当无缝实现罪犯交接，以及时办理社区矫正接收仪式。为保障罪犯接收手续的及时办理，可由公、检、法在宣判环节或由罪犯释放环节同时启动罪犯社区矫正的接收环节，在宣判、释放的同时向罪犯宣布社区矫正。一是有利于罪犯心理过渡。在刑满释放或宣判环节明确告知并启动社区矫正的环节，体现执法确定性、权威性、及时性，若使罪犯从监管状态流失一段时间后再以社区矫正名义让其返回监督状态，会更大程度上刺激罪犯的抵触、不满情绪，特别是对于剥权犯，若不能无缝衔接，很难再让其返回社区矫正程序之中。二是有利于高效开展工作。无缝衔接能有利于及时向罪犯开展法制教育、让罪犯明确权利义务，能即时掌控罪犯生活状态、控制信息档案偏差、避免罪犯脱管漏管，有利于社区矫正后续工作的高效、及时开展。

3.细化考核标准及决定程序。对于参与社区矫正罪犯，尤其是对于缓刑、假释的罪犯，仍然有收监的威慑可能，以保证社区矫正工作的顺利进行，因此司法实践中这两类罪犯也比较配合社区矫正工作的进行。为强化社区矫正工作效果，一是应当有细化的考核标准，如收监标准、合格标准等，二是应当明确考核程序，如决定程序、执行程序等。

4.增加社会资源的同步切入。社区居民参与社区矫正工作能够弥补刑事执法的不足，有利于对犯罪人复归社会的启蒙教育；强化对刑事司法的非公权性监督，有利于地方民主。为最大限度引入社区资源，一是鼓励社会团体切入。在国外的矫正实践中，社会团体的参与极大促进了社区矫正的运行。我国在试点地区也已经在积极探索。如上海市注册成立的民办非企业单位性质的“上海市新航社区服务中心”，该中心接受市社区矫正办的业务指导、考核评估和监督管理，政府将以购买服务的方式实现其职能的专业化。二是强化社会志愿者的切入。一般来说，社会志愿者是社区居民，主要包括：社会团体人员、学生、退休人员等。社会志愿者自觉参与到犯罪预防中来，促使罪犯自愿接受国家行刑，提升矫正质量。

5.切实实现财政保障。社区矫正的成本要远远低于监禁刑执行的费用，但这并不意味着国家无须增加社区矫正的财政拨款。受我国目前的财政状况所限，我们无法与发达国家的投入相媲美，但社区矫正事业一定的投入仍然十分必要。形成以政府经费来源为主体，社会赞助和募集为补充的格局，比较符合当前的实际，以后随着国家经济的发展，再逐步实行全额保障。财政部应当制定《社区矫正工作经费管理办法》，首先根据经济发展现状来确定各地社区矫正工作的费用，再由地方财政列入政府预算，根据社区矫正工作情况，市、区（县）级司法局及时拨付基层司法所。与此同时，完善审计制度，保障专款专用，以解决因经费紧缺而无法开展社区矫正的难题。

注释：

[1]陈冰琪：《对“剥夺政治权利犯”社区矫正的几点看法》，载《学理论》2010年第30期。