环保法修改

环保法修改

Amendment for Environmental Protection Law

本期话题

《环境保护法》于1989年颁布，在颁行23年后于2013年进行了修正。此次环保法修改，有着诸多亮点，例如突出强调政府责任、监督和法律责任；补充完善了环境质量标准、环境保护规划、环境影响评价、跨行政区污染防治等基本制度；进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度等。立法机构、环保部门、地方公检法机关、环境法学界等人士均提出了各自主张，此次环保法修改，方向是对的，在环境污染蔓延、环境纠纷频发的当下，环保法当有突破性的作为，否则，我们可能要错失一次宝贵的机会。

——网络综合消息

本期讨论

从公众环境权益到环境权

自从1989年《环境保护法》颁布实施以来，修法呼声一直很高，但直至2011年初，《环保法》的修改才被列入2011年人大立法计划。本次修法的内容主要包括环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调、人民政府环境质量责任等8个方面的内容以及“法律责任”中的相关条文。其中，我比较关注的是公众环境权益部分的修改。

对于公众环境权益，1989年《环保法》中仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”。而2013年6月的二审稿在此基础上对该部分内容进行了扩充和细化，增加规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染，对所造成的环境污染承担责任；公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务。”还涉及公民、法人和其他组织的检举权和控告权。我想，这应当是环境权意识在中国法律中逐步得到重视的表现。

虽然条文中规定的重点在于政府、企业和个人对环境保护的义务，但这义务是基于公众的环境权益而产生的，而由于权利与义务是相辅相成的，规定 “义务”同时也意味着明确了“权利”的存在。而此“权利”的主体是谁，将是我们今后需研究的方向。

对此，大多数人首先想到的可能是人类对自然的享有权，即1987年日本律师联合会提出的自然享有权论。但是，应该进一步地追问，如何保证人类的自然享有权？最好的方式可能是赋予自然以权利的主体地位，即1972年美国人C.D.斯通提出的自然的权利论。那么之后，为什么自然应该享有权利？我想，如下解释是最合理的。人类与自然都是宇宙的一部分，人与自然既有同一性，又有差别性，本质是平等的，现象是差别的。人与自然是处于同一位阶的权利主体，人与自然共生共荣，对于自然，人类不应高傲而浅薄，愚昧而冷酷，而应该充分尊重任何事物的尊严和生存权利。我想，只有依此线索思考才能对整个权利主体体系有通透的解释。

——马宁璟 北京大学法学院环境与资源保护法律硕士研究生

环境责任险应当尽快入法

第十一届全国人大常委会将《环境保护法》的修改列入了2011年度立法工作计划，截至目前已经进行了三次审议。完善总量控制和公众参与制度、加强土壤污染防治、修改补办环评手续的规定、突出完善环境风险防范等成为环境保护法修改的重点内容。其中，在2013年10月21日第三次全国人大常委会审议的环保法修订案草案中，着重提出了应将环境污染责任险写进新的环保法。

我认为非常有必要把环境保护责任保险制度纳入到新修订的环保法之中。该制度的核心内容是，在企业发生污染事故时可以由保险公司及时给被害者提供赔偿，企业在避免破产的同时，政府又减轻了财政负担。环境责任保险是一项国际上普遍采用的能够较为有效应对环境污染问题的“绿色保险制度”。

过去，在我国一旦发生重大环境污染事故，事故企业往往因巨额赔偿和污染治理费用而破产，与此同时受害者得不到及时的补偿救济，最终很可能是政府花钱治理环境污染。原因何在？追根到底还是因为在污染事故发生后缺乏善后处理的机制保障。

因此，在我国建立有效的环境污染责任险制度显得十分紧迫。如果企业参加了环境污染责任保险，一旦事故发生，由保险公司及时给被害者提供赔偿，企业避免了破产，政府又减轻了财政负担，这符合三方的共同利益。

实际上，我国一直在探索环境责任险制度建设。20世纪90年代初，我国的保险公司就和一些地方环保部门合作推出了污染责任保险，但范围不大，保险规模也很小，且在随后的十几年里，环境责任险一直发展很缓慢。2007年，原国家环境保护总局和保监会联合印发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，正式启动了环责险政策试点工作。2013年1月21日，环境保护部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，首次提出涉重金属企业和石油化工等高环境风险需要投保环境污染强制责任险。然而，截至目前，在已开展试点的19个省市中，投保企业仅4000多家。由于缺乏专门的环境责任保险的法律依据，指导性文件对企业来说不具有强制性，因此很多企业为了降低成本、规避环保责任，不愿投保环境责任保险。

因此，亟需将环境责任险写入《环境保护法》中，通过强制手段来保证环境责任险的顺利实施。

——黄雪娟 北京大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生

环境保护法书影

悟已往之不谏，知来者之可追——看《环保法》修改有感

法律的生命在于执行。一部法律如果不能得到有效的执行，那么便是“纸面上的法”。很不幸的是，《环保法》便是其中之一。

制定于1979年的《环保法》，一诞生便遭重创，不仅被冠以“试行”二字，而且属于“原则通过”。殆因当时动乱方息，百废待兴，讲环保还底气不足，“发展才是硬道理”。

待到1989年，我国环境污染和破坏问题已经形势严峻，《环保法》终于得以正名，摘除了“试行”的帽子。但是，此时的《环保法》已经基本上沦落为“污染防治法”，因为全国人大常委会颁布的近30部环境与资源保护的单行法及相关法，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《海洋环境保护法》等，不仅覆盖、完善了《环保法》中的大多数条文，而且在很多方面与《环保法》上的规定产生了冲突。

面对这种尴尬局面，《环保法》的再修改却一再受到阻扰，其根源便在于我国的环保体制是统一管理和部门分工管理相结合，与环保直接相关的部门除环保部之外，还有国家发改委、国土资源部、水利部、林业局、海洋局、气象局、农业部等近十个部委。这些部委都希望自己部门的利益能够在《环保法》中得到体现，如若不然，则宁愿在单行法及相关法上下功夫。这就意味着，每修改一次单行法及相关法，《环保法》便退后一点，二者之间的冲突便加深一点，各部门的利益便固化一点。《环保法》作为环境与资源保护领域的基本法的地位已经摇摇欲坠。

经过多年的妥协，《环保法修订草案》终于2012年8月经过了全国人大常委会初次审议，2013年6月经过了全国人大常委会第二次审议，2013年10月经过了第三次审议。但是，每经过一次审议，随之而来的都是汹涌澎湃的批评浪潮。其原因在于，《环保法修订草案》仍然只是限于对《环保法》进行“小修小补” ，其重点仅仅停留在修改和完善环保管理制度上，而环境公益诉讼、生态补偿机制、环境犯罪责任推定原则和“双罚制”、政策环评制度等较有争议的新制度要么被忽视，要么被严格限制。这一方面使得现有环保管理体制及配套政策得到了进一步固化，为今后调整环保战略和改革体制机制增加了难度。另一方面，这也使得重新确立《环保法》作为环境与资源保护领域的基本法地位的愿望彻底落空，《环保法》与其他单行法规之间的冲突也必将愈演愈烈。

“悟已往之不谏，知来者之可追。”《环保法》能否在这次修改之后浴火重生，我们还将拭目以待。

——谭天宇 北京大学法学院环境与资源保护法律硕士研究生

以制度构建还《环境保护法》强制力

《环境保护法》作为一部法律，似乎不应当存在强制力如何的问题，因为法律的强制力以国家暴力机关为后盾，因此，理论上，所有的法律都具有相当的强制力。然而，1989年的《环境保护法》因其制度构建上的缺陷，导致国家强制力根本就没有理由被发动，从而在实际上使得环保法欠缺了一部法律应有的强制力。

此种现象突出地表现在两个制度构建中——排污收费制度和限期治理制度。

1989年《环境保护法》规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理”。因而，在1989年《环境保护法》体系下，超标排污是被允许的，只不过要缴纳超标排污费。这使得排污标准变成了一个收费标准，超标并不违法。但从根本上说，排污标准的制定就是为了限制企业的排污行为，从而避免环境受到企业排污行为的影响而受到破坏。然而，在现行的制度构建下，这种目标已经几乎完全不可能达到了，因为无论企业是否超标排污，都会是合法行为，国家强制力无从发动，即国家无法限制企业的排污行为，这无疑是荒唐的。但可惜的是，这次环保法修改没有从根本上改变此种制度构建，只不过增加了不超标也收费这一规定。

限期治理是1989年《环境保护法》规定的一种行政机关可以对造成环境严重污染的企事业单位采取的强制措施。这一制度在实践中状况基本是有限期无治理，到期不治理也不过就是罚款，而且限期还可以无限延长。这种现象，从小的角度说是法律规定不完善的结果，从大的角度来说，这也是环保部门整体执法不利的缩影，地方经济要发展，作为地方环保部门，难以真正去关停一家地方纳税大户。但由此损失的，是子子孙孙的环境利益。这种错误的发展观念正需要《环境保护法》以其制度构建去修正。此次环保法修改的一审稿中增加了要求被责任限期治理的企事业单位制定限期治理计划的规定，二审稿进一步增加规定了有关政府或部门可责令其限制生产、排放或停产整治，这就大大提升了限期治理制度的强制力度。但此种制度构建的效果如何，仍有待实践检验。

——戴欣媛 法学硕士