华沙气候谈判大会的遗产

文/李莉娜杨富强 图/杨富强

华沙气候谈判大会的遗产

The legacy of Warsaw climate conference

文/李莉娜1杨富强2图/杨富强

华沙市中心

一、低迷谈判的泥潭难拔

在世界经济衰退的背景下,第19届联合国气候变化公约框架大会（COP）于2013年11月11日至22日在华沙召开。各国政府将刺激经济增长作为主要目标，气候变化的问题被放置在次要的地位。华沙正式谈判大会前的预备会议缺乏充裕的时间就许多重要的议题取得进展，留给华沙大会谈判的时间不多。波兰政府对主办气候变化谈判大会（COP19）低调，波兰政府在欧盟成员国中，对气候变化的减排目标和行动持保守立场，不会强力推行某些重要议题。许多国家对气候变化的认识和行动处于低谷期，媒体没有热烈和深入地宣传和讨论，大会的动力不足。

华沙大会在气候变化谈判链条中起着承上启下的链接作用。自2007年巴厘岛大会（COP13）以来的各届气候谈判大会，形成了许多共识和决议，但没有得到具体的落实。华沙大会被定位为一次平稳过渡的、寻求落实的大会。 华沙大会在《德班平台》的谈判内容上尽力取得更多的共识，为2015年在法国巴黎召开的第二十一届联合国气候变化公约框架大会（COP21）架桥铺路。大会延长48小时后取得的《华沙宣言》远逊于原先定位的期待值，使人们大失所望。大会没有平稳过渡，落实决议不多，成果可数。

多哈会议授权华沙会议讨论的长期气候资金问题是谈判的焦点之一。该议题包括如何明确2013-2015年的资金量以及形成通往2020年1000亿美元的路线图，提升资金的透明度，向绿色气候基金和适应基金注资等。发展中国家强调的未来几年的资金总量和中期路线图并没有明确的量化安排，2014年资金的问题要拖到明年秘鲁第20届气候变化大会才能得到解决。这是大会最让人失望的议题之一。由于国际碳市场碳价一直处于低迷状态，气候适应基金的资金量远不及预算水平，亟需注资，此次会议上通过各方努力实现了1亿美元的筹资目标。 尽管大会在资金问题上作了一些机制安排，但在资金数额的核心问题上的反复拖延，充分反映了发达国家没有很好地履行所做的承诺。

损失和危害 （Loss and Dam age）是去年多哈大会争论的焦点之一，也是发展中国家（主要是最脆弱国家）的一个新的诉求。除了对脆弱发展中国家提供某些能力帮助外，华沙大会对损失和危害没有做出带有本质意义上的机制设定。适应问题重新回到《德班平台》，适应问题要得到认真的对待还有很长的路要走。2020后新的气候条约不仅要有全球减缓目标，也需要全球的适应目标。但在华沙谈判大会上，适应问题原地踏步。三大焦点议题没有实质性的推进和落实。

华沙气候变化谈判大会的主线是《德班平台》的谈判。《德班平台》包括两个工作流程，一个是如何提高2020年前的减排雄心，另一个是在2015年达成一个新的气候变化公约并在2020后实施。《德班平台》尽管讨论了很多内容，但焦点是发达国家应该首先提高他们允诺的绝对减排目标，发展中国家要调整允诺的国家适当减缓行动（NAMA）的目标，因为只有提高减排目标才能很快地弥补巨大的排放缺口。2020年后新的气候变化条约要更有力地应对挑战，而不是相反。

气候挑战的紧迫性越来越强。但在华沙大会上有些发达国家不仅没能提升其减排雄心，反而大步倒退。由于经济衰退的原因，欧盟2012年的二氧化碳排放与1990年比较，下降了将近18%。也就是说欧盟在哥本哈根大会上承诺到2020年要比1990下降20%的目标无须多大努力已基本达到。欧盟在提高2020年的减排雄心上仍然是荆棘丛生，欧盟更愿意把降低30%的目标放到2015年谈判的新的气候变化条约上。同样，美国的减排水平下降15%左右，2020年减排17%的目标也可以轻松完成。日本承诺到2020年要下降20%，由于福岛核事故的发生，核电站已基本上陷于停顿的状态。日本政府宣布，从原来承诺2020年在2005年水平上减排25%，退后到2020年在2005年水平上增加3.8%的排放， 相当于在1990年水平上增加3%（京都议定书要求日本减排5%）。澳大利亚新一任政府，在国内力图通过立法程序，改变前任政府的气候目标，修改国内行动的法规政策，取消碳价格和碳税，消减可再生能源和节能的资金，讨论要取消已有的气候机构的设置，拒绝提供气候援助资金。

德班平台是此次谈判的重头戏，各方的利益分歧并未缩小，反倒有扩大的趋势，取得共识愈加困难。发展中国家要求发达国家将2020的减排目标总体提高到30-35%，没有得到发达国家的回应，连以往常见的辩驳都没有，如同泥牛入海。发展中国家的主要排放大国对提高减排雄心的问题，也未做表态。 在华沙大会上，各缔约方寻找谈判底线预案的最小公约数，而不是努力扩大共识。《德班平台》谈判草案文本对2020年前的表述和2020年后的计划安排，语言都被弱化，发达国家和发展中国家的减排压力都变小了，整个谈判草案文本的内容上都往后退却。根据目前的文本分析，《德班平台》的案文内容是粗线条的，对未来谈判的指导性不强，谈判时间表不明确，自下而上的减排方案的模式比较突出。

华沙大会推进了部分议题，如监测报告核证（MRV）体系进一步完善，如核证规则、发展中国家自主行动的MRV、国际咨询和分析的专家组安排、附件1国家双年度报告的回顾、森林碳汇(REDD)的方法论、京都第二承诺期的计算、报告和回顾等规则、京都议定书第二期的国家核准。森林碳汇（REDD+）机制的进一步完善，国家森林监测系统、社会环境保障（safeguards）等有所前进。《德班平台》下有望就地方政府（如城市等）的经验交流、减排潜力大的领域的技术合作等进行进一步的安排。气候资金机构和技术机构建制不断发展，包括绿色气候基金相关规则的通过，气候技术中心和网络将从12月9日开始接受发展中国家对于其技术转让而需要扶持的申请。与《德班平台》谈判和三大焦点问题相比，这些进展甚小。

有不少问题由于缺乏实质推进，将留待明年的附属机构会议继续磋商和解决，如航空航海议题、京都下的灵活机制（如CDM）的改革、农业议题、以及其与碳市场相关的几个议题--多种路径框架（framework of various approach）、市场机制和非市场机制等。

二、弱化减排的方案堪忧

在2020年后新的气候条约谈判中，各种提议可分为自上而下的方案，即按全球需要减排的总量进行分解，如京都议定书中的附件1国家的减排方案。另一类是自下而上的方案，即缔约方提出各自的减排目标，如哥本哈根大会各国所做出的减排允诺。

目前比较成型的有四个提交方案，分别来自欧盟、美国、非洲国家集团和小岛屿国家联盟及巴西。欧盟的“分步法”（step wise approach）的第一步，事前明确规定，在提出减排目标时，提供所需的信息要确保透明、可量化、可比较、可核实以及有雄心。信息的种类和要求取决于减排目标的类型。第二步，在华沙谈判会议上确定，所有缔约方在2014年提出2020后的减排目标。第三步，对减排目标的雄心（整个联盟体和单个国家）有一个全面、透明、科学、灵活的国际评估，看其是否能够完成将温升控制在2度的目标。2014-2015年要对减排目标的雄心和公平性进行对比，可能用到一些客观指标，例如过去、现在和未来的排放量，预计的GDP、人口、发展需要、减排潜力和成本等。每个国家都需要说明它的减排目标为什么具有雄心且公平的（基于其国情、责任和能力）。评估后如果需要的话，国家要提升其减排目标，但这一提升由该国家自主决定。第四步，将这些目标在2015年底的巴黎谈判大会（COP）上，纳入2020年新的气候条约中。

为了确保可比性和可量化性，各国应该选择统一的减排时段，且明确具体的温室气体控制或减排量的大小。制定减排目标时需要提供的基本信息包括：

针对所有类型的减排目标，明确目标年（或区间）、行业覆盖、气体种类覆盖、计算温室气体的方法、达成目标的时间、哪些是自己内部能做的、哪些是需要外部支持和补充性机制的（比如国际碳市场机制、碳汇等）。

●针对不同的减排目标还需要有额外的信息，包括绝对量化减排目标或碳中和目标（基准年或区间，目标年或区间的减排量）；相对减排目标（目标年或区间的减排量预测，基准年的实际GDP和人口，目标年或区间的GDP和人口预测）；相对“照常情景”（BAU）的变化（目标年或区间的减排量预测，照常情景排放量及其计算方法-需要国际统一的指导文件），其他类型比如政策和措施，减排量的预测及其计算方法-也需要国际统一指导文本。

●2020年之后，需要有针对减排目标的定期回顾和评估机制，包括对责任和能力理解的更新。

美国的“承诺和咨询”方案（pledge and consultation）。 美国方案的基本流程是，各国提出自己内部确定的（nationally determined）减排目标草案（draft commitment），然后进入国际咨询流程。其间缔约方互相讨论其减排目标、互相分析减排目标与自己的可比性和总的减排量的要求。NGO和独立的机构，如国际能源署，也可以进行相关分析，在UNFCCC会议上有专门的环节（可向NGO开放），缔约方可以提出问题和澄清信息。这个流程是鼓励性的，而非通过反复谈判和讨价还价。如果通过信息的沟通，某个缔约方其减排目标不够充分，那么该缔约方可能面临提升目标的压力，但归根结底由缔约方做出最后决定。

时间安排上，美国方案认为2015年初各国提出初步的减排计划，以便咨询流程可以在2015年进行。 在减排目标的类型上，美国似乎更加“多元”和灵活，比如一个国家可以在某个行业选择总量目标，另一个行业选择相对目标，第三个行业可能是个政策。除了量化的行动外，也可以有其他的类型，比如碳定价机制，科研投入计划等。不过各国需要提供其整体消减量的一个预期。和欧盟方案类似，美国方案也提出需要“事前的明确性”（ex-ante clarity），也就是制定减排目标时需要提供一定的信息，甚至比欧盟的建议还要细致，还给出了减排承诺信息表格的一个例子。跟减排目标相关的需要明确的信息包括有：

●基准年（区间）；

●涵盖的行业和温室气体类型；

●涵盖的排放量在国家总排放中的占比；

●预计的减排量；

●是否使用任何碳交易或碳抵消机制；

●与目标相关的任何方法论和假设。

美国方案特别强调不认为基于“公式”（自上而下）或者30年前设定的国家类型（应该指的是附件1和非附件1国家的二分法）分类方法是有效的，可以说是完全抛弃了发展中国家和发达国家之间的“防火墙”。和欧盟方案类似，美国方案也强调统计系统（a ccoun ting）的重要性，就是要算清楚排放量是多少，而且是适用于所有国家且要有一定灵活度。

非洲国家集团的“公平参考框架”方案（equity reference framework）。非洲国家集团提出的基于原则的公平参考框架，参考了南非专家的研究成果以及气候行动网络等NGO的建议，主要包含三个内容：

●基于全球长期温升控制目标，确定全球温室气体减排目标及其方案，包括减缓和适应援助资金、技术转让等需求。

●基于缔约方的历史责任、现有能力、可持续发展需要等几个维度的考量，确定其相对公平的贡献水平。

●“事前的评估流程”。各国自己确定（nationally determined） 减排目标，把这些目标与科学要求（科学评估）和公平要求（公平评估）进行对比，协调国家情况和国际减排要求。

非洲国家集团认为，这个框架提供了附件1国家和其他各国的最低减排要求门槛，以及附件2国家最低的资金要求门槛，并保留了灵活度。

巴西方案是基于政府间报告（IPCC）的、以历史排放责任为基准的参照方案（reference methodology on historical responsibilities by the IPCC）。巴西方案与其他方案相似点是：国家减排目标是自下而上报送，根据历史责任、国家能力和内部情况等制定的。最重要的一点是要与国家的历史责任相一致，邀请IPCC（政府间气候变化专门委员会）开发一个考量历史排放责任（从1985年以来）的方法，用以指导各国内部的目标咨询和确定过程。IPCC的方法还应提供指引，各国可以比较容易地测算本国的历史累计排放（涵盖各个行业和各种气体）等。IPCC也可以成立专家组，计算各国对升温的历史贡献。

巴西方案在华沙大会上受到关注度最高，同样也成了争议的焦点。非洲国家联盟认为对历史责任的梳理和量化，会有益于谈判中对公平分担的定义和讨论。 巴西方案给这样的讨论提供了方法论的基础和流程的具体建议，认可IPCC应该发挥关键作用，且已有工具和方法应该被充分利用，从而保证相关工作能够尽快完成，以便服务于2015年的谈判时间表的要求。欧盟认为《德班平台》谈判进程应该考虑一揽子指标，作为基准考量，指导国家制定本国减排目标。巴西方案采用IPCC，针对历史责任开发技术方案。欧盟不介意讨论历史责任，但是认为这一路径太过狭窄，应该考虑更多的指标。而且方案有可能导致IPCC过度政治化，反倒影响其独立性和对气候谈判的科学指导。

巴西方案热得很早并激起各国的热烈讨论，由于该方案要求IPCC的介入和提供指导性的意见和方案，在科技咨询附属委员会上（SBSTA）的会议上没有获得一致性的通过，主要是发达国家对该方案的阻挠。因此巴西方案没有在《德班平台》正式的主席案文中体现，也没能在部长级会议上磋商，巴西方案就此搁浅了。

气候行动网络（CAN, 国际NGO松散团体）提出了如何量化公平原则和进行公平分配的方案，它包含了五个指标：适当、责任、能力、发展需求和适应需求。国际NGO Christian Aid, 在华沙大会上发布了其最新报告《有碳约束的世界如何进行公平分担：新的国际气候条约的公平原则》（Fair Shares in a Constrained World: equity principles for a new global climate deal ）。提出公平问题直接与联合国气候变化框架公约的三个原则相关：适当性原则（将温室气体排放控制在安全的水平），可持续发展权利原则，以及共同但有区别责任和各自能力原则。而这些原则可以通过四个主要指标来衡量和量化：

● 适当指标；

● 可持续发展指标；

● 责任指标；

● 能力指标。

要把这个全球“减排适当”任务的总体目标分解到各个国家，考虑发展权利、责任和能力。这些“贡献”可以通过不同的组合实现，包括国内减缓行动、为国际减排和适应提供资金支持、技术支持和转让、为损失和危害提供赔偿的机制。此外，智库Eco fys也在华沙边会上发布了其最新的研究成果《区域温室气体减排目标比较研究：基于责任分担的不同方案》。报告将上世纪90年代末到目前为止有关责任分担不同方案进行了梳理，归纳出四种主要的类别（这些方案通常采用其中一种或者多种的组合方法）：责任、能力、平等、成本有效（基本方法论），在其之间还有三个类别的方法分别是人均历史累计平等法、责任能力和发展需求法、分步法。

创绿中心作为中国的民间环保组织，关注环境问题以及气候公平问题。在这一领域将很多领先机构的大量的研究进行总结分析后，创绿中心近期发布一份报告，从传统的公正伦理讨论和气候公约的文本出发，分析气候公正的实质含义，并且总结出一些关于公平的指标，回顾一些现有的“公平参照体系”研究成果，以及需要进一步讨论的可能性。

在现有的提案中，发达国家提交的方案较为系统，占据了上风。传统的自上而下的减排分配模式的可接受性降低。自下而上的自报模式由于其实用和简便受到接纳，但显然减排的强度和幅度大大地弱化了，减排的缺口将会增大。如何将自上而下和自下而上相结合，如何实施《气候公约》中的基本原则，如何将重要的资金、技术、适应和能力建设等重要议题综合考虑，需要智慧和平衡。华沙大会没有在这方面迈出坚实的一步。

三、有力革新的途径待解

2014年上半年《德班平台》的特设工作组会议于3月10日至14日在波恩召开，6月4日至15日在波恩举办有部长级对话的气候谈判预备会议。2014年下半年将迎来气候变化的三波重要会议 (政治性大会-社会性大会-谈判性大会)，2014年9月是联合国秘书长潘基文组织的气候峰会（预计是首脑级别，各国报送2020后的减排方案）；11月是委内瑞拉组织的世界公民气候会议；年底是秘鲁气候谈判大会（COP20）。 华沙谈判大会低迷沉滞的气氛是否能传染到2014年的谈判进展，关键是要吹进清新的变革之风。

本文作者在大会会场内

在联合国气候谈判中，中国应积极发挥主导者的角色，更主动、更积极、更有进取心。中国应该提出自己的新的气候变化谈判方案，把中国对气候变化的认识、设想、方案和目标能够清晰的表达出来，主动地引导气候变化谈判和行动，维护发展中国家的利益，并且与发达国家一起，平衡协调，制定一个新的《气候变化条约》。在国际谈判场合，中国不仅要用国际上通行的语言和方式来诠释自己的立场，更重要的是，要用东方的哲学、文明以及世界观，来展望和引导世界。中国关于新的《气候变化条约》的方案，会与其他国家提出的方案进行比较、补充和取舍，综合所有缔约方的意见，使新的《气候变化公约》有广泛的共识的基础。

针对目前需要改变气候变化谈判低迷的严峻形势，要积极推动提高2020年的减排目标的雄心，中国可以把碳强度下降目标提到上限，也就是45%。中国在“十一五”计划中，碳强度的目标完成了21%，在“十二五”期间要下降17%，在“十三五”规划上，碳强度目标如果定在18%，就能够完成碳强度下降45%的目标上限。政府、企业、社会组织和公众都应该进一步加强减排的行动，首先要坚决完成“十二五”节能减排的目标和2020年新能源占总能耗15%的既定目标，取得战略上的主动权。

HFCs 能够减少对臭氧层的破坏，但也是一种增长很快的温室气体，到2050年，有可能占到温室气体效应中的20%，相当于900亿吨等效CO2。我们应该积极地落实中美两国元首的协议，做好各种计划和措施，逐步地、较快地替代HFCs。在《蒙特利尔条约》的谈判以及在UNFCCC的谈判中，都应该利用这种机制，争取资金和技术上的援助。要制定一套比较现实可行的计划，鼓励中国企业减少HFCs生产，以至全国完全替代HFCs。

转变能源结构是一个国际发展的趋势。煤炭是我国主要能源，是主要的二氧化碳排放源，也是主要污染源。把煤炭消费量降下来，减少煤炭在能源消费中的比例，加强煤炭的清洁化和高效化的利用，都会很明显的减少二氧化碳排放。目前要认真地快速地应对空气污染，充分利用政府政策的力度，实施煤炭中、长期的消费总量控制，力争在2020年或2020年前达到煤炭消费量的转折点。

国务院治理大气污染的行动方案中提出，到2017年空气质量要有明显的改善。在治理大气污染和应对气候变化中，重视和采纳那些有明显的协同效应的措施和方案。在大气污染防治的时候，末端的治理固然重要，但是治理的方式前移，可与节能、可再生能源应用和气候变化问题挂钩，是更为有效的方法。现在国家投入大量的资金治理环境污染，应该注意将这部分资金尽量用于源头和前端治理。

在新型的城镇化的发展中，二氧化碳和其他污染物排放肯定会增加。我们要积极应对和消除其对环境和气候变化的负面影响。中长期来看，气候变化造成的危害和损失相当严重。 中国现在CO2排放量占全世界碳排放量的23%左右，按照目前这种发展趋势的话，到2020年会占到28%。国外的城镇化达到65-75%才解决了环境问题，城市化完成后到现在才谈应对气候变化的问题，中国必须在较短的时间内同时应对多重挑战。比如中国在2020年城镇化达到55%左右时，解决大气污染和环境质量恶化的问题。城镇化达到60%，也就是2025年左右的时候，解决二氧化碳排放峰值的问题。

在应对气候变化的行动中，减缓和适应并重。中国政府目前把很多资源，包括行政资源、技术、资金投入减缓的行动和方案中，取得了令人瞩目的成绩。与此相比，在适应的问题上投入的资金和关注的程度较少。举例来说，在城市的发展中，我们忽略了适应性的问题。海平面的上升对沿海的城市的影响不可轻视。目前除了上海和深圳少数几个城市有对适应做出区域规划和划出生态红线以外，大多数城市都没有做出适应的规划和措施。在城市中，逢雨必涝和逢旱无水的问题反映了我们城市中基础设施建设的薄弱，没有做好充分的应对准备。社科院城市发展与环境研究所和中国气象局国家气候中心发表的《2013年气候变化绿皮书》，全面深入地诠释城市气候变化适应和城市韧性（resilience）问题。农村适应的问题更严重。因此在水资源、森林资源和各种渔牧业资源问题上，都需要进一步的开展适应问题的研究和制订适应问题的方案和解决措施。贯彻落实好中国政府2013年底公布的《气候变化适应发展战略》。

建立南南低碳发展气候合作基金。中国目前是第二大经济体，中国已经具有初步的经济能力，对发展中国家提供力所能及的资金和技术上的支持。中国建立南南低碳发展合作基金，敦促发达国家更好的履行自己的承诺。通过南南低碳发展合作基金，可以更好的满足发展中国家迫切的需要以及在具体的项目上提供资金支持，带动发展中国家共同走可持续发展的繁荣道路。南南低碳发展合作基金可由第三方来管理运作，按照国际通行的办法来管理和使用基金。南南低碳发展合作基金也同时支持中国的社会组织和NGO团体走向世界，更好的展现和播扬东方的文明、文化和价值观，培养具有新的世界观的年轻一代，与其他的国家一起加强共同行动来应对气候变化和发展低碳绿色经济。

会场内示威活动

后语

联合国气候谈判进入了一个复杂的狭道，加之对201 5年巴黎气候谈判（COP21）的较为乐观的预期，华沙气候谈判大会定位为一个落实和过渡的大会。华沙气候谈判大会，即没有落实好资金、危害和损失以及适应等几个重要议题的推进，一般的谈判也变得艰辛起来。延长48小时后通过的《华沙宣言》乏善可陈，大多重复了历届谈判大会所做的类似决议，辅路架桥的过渡角色也没有做好。

华沙气候谈判结束时间并不长，与巴厘、哥本哈根、坎昆、德班和多哈的气候谈判大会相比，人们已淡忘了华沙大会。华沙低迷沮滞的谈判将会无形中影响着2014年九月的联合国峰会和2015年的巴黎谈判大会，华沙大会的进展更清楚地告知，联合国气候谈判大会要求新求变，才能与时俱进。

作者单位：1创绿中心气候与金融政研部研究员 2自然资源保护协会高级顾问