让农民从金融创新中得到更多实惠

如何解决金融支农支小这一世界性难题，不断拓宽农民融资渠道，是摆在金融机构面前的一大课题，也是金融机构义不容辞的责任。今年的中央一号文件，将农村金融改革创新作为全面深化农村改革的一项重要任务进行部署，为深化农村金融改革和创新迎来了新的契机。金融机构应不失时机、迎难而上，在农村金融改革和创新上有所作为，让农民从改革和创新中得到更多实惠。

金融新产品：旨在解决贷款“两难”

风县地处陕西秦岭腹地，嘉陵江源头，扼川陕咽喉，是有名的古战场，有古栈道、故道、连云栈道、陈仓栈道遗址遗迹多处及新石器时期、西周、春秋战国、秦、汉、唐时期村落遗址30处：又因地处我国南北地域“界碑”之地而冬无严寒，夏无酷热，雨量适中，森林覆盖率达50%以上，是陕西省的林业大县，地上野生动植物资源数以千计，其中党参（又称“风党”）、花椒（又称“风椒”）、麝香等早已闻名遐迩：地下矿产资源丰富，为全国四大有色金属基地之一。目前，全县11万人口，3187平方公里，辖9镇100个村委会，其中农业人口7.5万。

改革开放前，风县长期沿袭广种薄收的传统农业耕作习惯。曾被列为国家级贫困县和省定扶贫开发重点县。直到改革开放后的九十年代，该县以铅锌为主的矿业开发才得以长足发展，形成“一业独大”的县域经济格局。国际金融危机和汶川地震之下，风县依据县情，提出“生态立县、旅游兴县、工业强县、椒药富民”和大力发展劳务经济及鼓励农民工回乡创业等县域经济战略。而随着银行业内部管理不断加强，风险防范措施逐步提高，一方面银行贷款从资金安全考虑，贷款须提供担保抵押，形成金融机构贷款投放难；另一方面由于农户发展种养业、回乡创业及灾后重建资金需求量增大，农民贷款寻求担保人或抵押物困难，形成农民贷款难、担保难。为了有效解决农民贷款“两难”问题，从2009年开始，风县农村信用联社在人行风县支行的支持下，对农村贷款市场进行深入调查研究，并制订和被县政府转发了《农村住房抵押借款登记管理办法》（以下简称《办法》），《办法》规定，农村住房抵押贷款的对象为风县范围内年龄在18-60周岁之间，拥有农村住房所有权的个体工商户及具有完全民事行为能力，且有合法经济来源，具备按期偿还能力和无不良信用记录，房屋状况良好，无权属纠纷的自然人。同时明确，该产品利息比此前的担保贷款下浮1个百分点等。并选定河口镇黄牛咀村和红花铺镇永生村作为农村住房抵押贷款试点村。

黄牛咀村是风县一个干余人的村子，矿产、运输等是村民的主要收入来源，经济基础比较好，农户们普遍都盖起了10万元以上的新房。可金融危机下，铅锌价格一路下滑，堵住了村民的“钱途”。于是，除一些村民选择外出务工，还有一些村民选择在乡创业，有的想买车跑运输，有的想办养猪场，有的则想种值药材，且一心想把“蛋糕”做大，亟需贷款弥补资金不足。反复调研中，县农村信用联社发现，这些人大都是村上的能人，有创业经验，选择的项目潜力大、风险小，且都迫切希望以自己的房产抵押贷款。于是，2010年3月17日，风县在河口镇举行了试点启动仪式，现场为黄牛咀村张吉成等5位农民办理了22万元住房抵押贷款，还为14位农户授信46万元。“农村住房抵押贷款”这一金融新产品的推出，当时在宝鸡市乃至全省均无先例，一经推出，便受到人民日报等主流媒体的关注。

叫好与瓶颈：喜忧相伴中的期盼

风县“农村住房抵押贷款”这一金融新产品的效果到底如何？让我们首先到黄牛咀村张吉成等首批“吃螃蟹”的农民中去寻找答案。

调研中，张吉成高兴地向我们介绍：他将自家估价近21万元的8间砖混结构的二层楼房和4间砖瓦房向信用社抵押，贷款8万元，加上自己的自有资金扩大了家庭养猪场，当年养母猪50头，一年净收入20多万元，按期归还了贷款。目前猪场存栏达100多头，养猪场资产发展到80余万元，几年下来，他至少净赚30多万元。

“罗胜利凭住房抵押贷款买了一台‘华山王牌汽车跑运输：三组高耕林用住房抵押贷款种了8亩柴胡，两年一茬，保守说每亩净收入4000元：二组王辉则用住房抵押贷款除跑三轮，还种了三四亩的柴胡。他们不仅都按期还了贷款，而且幅射带动了村民实现转型创业和从事劳务经济。虽然这几年矿业不景气，可我们村药材、花椒、苹果、矮化核桃等特种产业却发展到2000多亩，约占村民收入的近半：另一大块就是劳务经济收入。仅2013年，全村劳务经济净收入大约在790万元以上：养猪和特种养殖等约占收入的10%以上。村民不仅希望农村住房抵押贷款能持续发展，更期待农户宅基地用益物权、农村土地流转、建立产权流转交易市场等早日有所突破，使农民融资发展致富的路子不断拓展。”村支书潘光照又向我们如数家珍般地说起其他3位“吃螃蟹”的村民和村上的发展以及农民的热切期待。

但与风县“农村住房抵押贷款”推行之喜相伴的是制约推行的三大瓶颈。

首先是现行制度的制约。在农村，广大农民的房产，可以说是集其毕生积蓄建造。但长期以来，国家对农民的宅基地政策，只限定在使用功能而无资本资产功能，不能为农民扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持，成了所谓的沉淀资产。也没有退出机制，不少农户新建房屋却不拆旧、形成一户多宅：2003-2011年，风县有关部门通过对5个镇60户农户开展的住户特征、财产设施及收支和生产消费方面的监测调查显示，由于外出务工等种种原因，截止2011年底，调查点的60户中，已剩余49户，有11户已不在原藉，其中3户为最早进入市场经济经商和开办企业淘得第一桶金，如今已搬迁至中、小城市，继续以工、商业为生，并逐渐融入城里人的生活；3户因为受不了当地经济较为落后，生活条件较为艰苦，物质文化生活较为贫瘠的苦寒山区，而趁着年轻纷纷外出务工有一定经济基础后，又将老人、小孩接走共同在外生活的；4户在本县、本乡其他开发区或移民搬迁地居住生活；1户因为邻里纠纷无法正常而对生活而暂时回避。而11户中除3户将房屋出售，其余8户房屋一直闲置无人居住。由此可见，农村宅基地增量上升，存量利用率降低，造成宅基地资源浪费的现状。

其此是存在法律障碍。如我国《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。《担保法》第37条也规定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押”。《物权法》也不允许以宅基地使用权设定抵押等。

三是相关机制尚待健全。如农民宅基地、房屋中介组织等新型机制的缺失。为了保障农户宅基地用益物权，在启动“农村住房抵押贷款”新产品之际，县农村信用联社积极会同土地、房产等部门并特别邀请村民委员会主任、村民代表一起组成评估小组，通过确权、办证、估值和登记等手续，力争使该项业务风险最小化。作为全省统筹城乡农村改革试验区，近年风县还在留风关统筹城乡新区率先开展了以农民宅基地使用权、房屋所有权、承包地经营权、集体建设用地使用权“四权”确权颁证为主要内容的农村产权制度改革，据风县国土资源局介绍，风县曾在1992年—1993年间对符合条件的村民逐户摸底，统一发放了《集体土地使用证》，此后根据国家有关规定，按照先申请再办理的原则，逐宗予以办理，截至目前，全县应办理《集体土地使用证》27591宗，已办理25638宗，办证率为92.92%，但不少农户因种种原因找不到《集体土地使用证》。且不说法律障碍，就《集体土地使用证》而言，在银行看来，它并不能与城市人的房产证划等号。

“农民用住房权益作抵押，一旦无法按时偿还贷款，农民住房被银行收回，可能引发较大的社会矛盾。”距试点启动大约半年后，风县县委副书记张新科对一家前来采访的主流媒体倾吐出自己的担心。

“试点实际上还很难操作，问题在土地制度和产权归属上，这些问题短时间内还很难解决。”风县农村信用联社理事长张宝存也如是说。

尽管人行风县支行、县农村信用联社认为“农村住房抵押贷款”是件好事，许多农民也迫切希望它得以继续推行，但在现行土地制度和相关法律面前，人们的这种希望只能成为一种良好的期盼。

新政频频出：激发金融创新活力

可是，仅仅距风县“农村住房抵押贷款”一年后，党的十八大和三中全会出台的一系列新政及连年的中央一号文件，频频释放出的信号，让人们越来越清晰地感到，“三农”领域的改革正朝着人们期盼的方向发展，且比人们预料的更快、更好。

十八大闭幕不久后的2013年中央一号文件，就明确提出

“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，“改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。”等。

三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

（以下简称《决定》）第六条《健全城乡发展一体化体制机制》第21款明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”等。2014年的中央一号文件又锁定了加快农村金融制度创新等8项“三农”工作重点，强调，鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民群众实践创造；因地制宜、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排等等。

这些新政，使风县广大农民和金融机构深受鼓舞，激活了人们对突破“农村住房抵押贷款”三大瓶颈及深化农村金融改革和创新的希望与信心。

在风县农村调研中，许多农村干部群众，如数家珍般地列举着十八大以来一年多时间，中央出台的惠农新政，尤其是对“三农”的呵护。如三中全会《决定》公布后，一些人和媒体对全会“土改”政策产生误读时，中农办、国土资源部等立即发声，明确划出不能改变土地所有制，就是农民集体所有；不能改变土地的用途，农地必须农用；不管怎么改，都不能损害农民的基本权益等三条底线。明确地指出，改革的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子，不是为了解决建设用地指标，也不是为了满足城市建设用地的需要：农民住房的抵押担保转让，会明显涉及相关的土地、经济问题和相关问题要慎重处理好：房屋转让后，农民是否有切实的住房保障，还要处理好相应的法律关系等等，必须通过试点慎重稳妥来推进。习近平总书记在山东考察时强调，全面深化改革，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴意义重大而深远。并明确提出，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。集中体现出中央新的领导集体推动改革的决心和科学务实的精神。

十八大以来，人行风县支行，积极发挥基层央行政策引导和窗口指导作用，多次围绕落实十八大、三中全会和中央一号文件精神和推进农村金融改革召开县辖金融机构联席会、座谈会，并将“三农”改革作为调研重点，对风县改革开放三十年来土地耕作模式经历的变迁，取得的成就、问题及成因等进行了系统地调研，并以风县为例，就欠发达地区农业现代化发展的方向提出了建议，撰写的《从农村土地耕作模式的变迁看欠发达地区农业现代化发展的方向》被《农村金融评论》杂志采用，并与县农村信用联社就农村金融改革和“农村住房抵押贷款”的推行等进行了调研，撰写了《欠发达地区农村金融服务存在的问题及对策》、（从风县《农村住房抵押借款》推行难看落实《决定》和农民“四权”确权的紧迫性）等调研报告。

“农村住房抵押贷款”虽然启动后受阻，但并未使风县农村信用联社停止创新步伐。践行党的群众路线活动中，理事长张宝存在深入一线调研后，向上级社和县委、县政府堤交了新的调研报告，就适时开展矿山开采权抵押、林权抵押等业务及尝试开展企业评级授信，对资信等级较高的客户给予部分信用贷款等提出一系列新建议。2013年截止11月底，风县农村信用联社共发放各项贷款余额67218万元，较年初增加3793万元，其中涉农贷款余额65560万元，较年初增加了4335万元，真正发挥了支农主力军作用。

调研中，风县农村信用联社理事长张宝存满怀信心地表示：继三中全会《决定》提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道后，今年中央一号文件再次提出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资等，这些都更坚定了信用联社坚持创新的信念。允许农民以抵押房屋进行融资等方式去发展生产，有利于激发农民合理有效的利用资金发展经济的主动性，更有利于调动农民参与农村金融改革的积极性。农民的土地承包经营权证、宅基地使用权证和住宅所有权证将成为保障农民财产权利的有效法律依据，并能够成为商业银行办理贷款的有效抵押物，广大农民可获得金额更大、期限更长的贷款，银行的“三农”贷款业务也将获得巨大的发展空间。不仅将保护和增加农民的合法财产权利，而且将为金融业的创新发展带来难得的历史机遇。可以预见，农民住房财产权抵押、担保、转让的实现已渐行渐近。

（文/张革风 张强）