中国经济新增长点：战略转型与推进改革

周天勇

摘 要：传统的增长模式动力渐失，中国经济增长到了一个转折时期，需要获得新的增长动力。实现增长模式的转型，关键是要调整发展战略思路，转变宏观调控方式，在干部考核导向、创业准入和行政审批、财税金融、土地制度以及围绕更高层次对外开放方面进行配套和深入的改革。要通过改革克服增长的阻力并获得新的增长动力，主要是减税清费、改革财税体制、实行新的财政政策，在放宽创业及小微企业准入上清除行政阻力，搞好创业及小微企业融资和银行业体制改革，通过改革和出台政策落实创新驱动战略，形成促进增长模式转型的土地房屋制度，建立适应更高层次开放的新体制。

关键词：创业就业；创新驱动；新型城市化；干部考核；创业准入；行政审批；财税金融；土地制度

中图分类号：F1203 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0063-13

一、新增长战略与宏观调控的转型

（一）增长模式的战略性转型

1.从过去的大规模经济推动向注重发展小微企业和鼓励全民创业，增强社会活力和动力推动转型。从思维方式和拉动增长的经验看，过去30多年越是往后地方政府越寻求和利用大投资、大建设、大资本和大项目进行发展的竞赛、用其推动增长和增加财政收入，这已成为地方政府发展成功的范式。增长模式如果从大转到小，会导致政府GDP和税收利益增长缓慢，中央督促地方政府发展小微经济会很费力，割除政府各机构和各行政性事业单位对小微企业的收费，其中各种隐性利益的阻力也很大。但是，再难也需要战略转型，要让地方政府认识到：国民收入中居民收入比例过低、财政过强的局面不改变，居民不富、消费需求不振的格局就无法根本改变。

2.经济增长要从资金和资源等投入驱动的方式向知识技术进展、产业创新等驱动的方式转变。科技进步和新兴产业发展是未来经济增长的强大动力，也是增长模式转型的关键，从中央到地方各级领导对此高度认同。但是，难度在于经济增长创新驱动战略的落实方面，也就是怎样让研发人员手中以及锁在科研院所和大学柜子中仅供评职级等用的技术成果产业化，怎样让研发人员创业兴办科技型公司，怎样将新技术产业化，怎样融资，怎样办孵化器，怎样让新技术企业或技术人员开拓市场，怎样发展真正的风险投资，怎样让银行给科技企业贷款，进行什么样的体制改革，形成什么样的机制，需要出台什么样的配套政策，从中央政府到地方政府对这些还不习惯、没有经验。从微观讲，研发人员不懂得怎么开办公司，怎么与政府各部门打交道，怎么经营使其产业化。因此，形成真正能创新的主体，政府学习和探索进行有效的改革并出台有用和可用的政策，是创新驱动真正推动经济增长的关键。

3.经济增长模式从政府主导和推动向人民投资创业活力推动转变。从传统的增长模式看，一提增长就是政府主导，就是扩大建设规划面积、征地拆迁卖地，就是政府有什么样的基础设施项目，从哪找资金，建立投融资和建设公司，去招商引进大项目，通过行政或地方国有化垄断经营权与民争利，协会和商会也是政府各部门的机构。这种模式投入大、效率低、腐败频发，也抑制了民间的活力。新的增长动力就是要激发民间活力，调动民间的积极性，让人民去投资创业，让过去炒房、进入高利贷等领域的民间资金进入各种发展领域，特别是实业领域。应当强调，广大人民的投资、创业、创新和创造，才是经济发展的真正和最终动力。

4.依靠城市化战略推动经济持续增长。从居者在城市中有其屋、公共服务和社会保障等方面看，中国城市化的实际水平还很低。利用未来20年通过城市化过程中的投资、创业、建设、交通运输扩大、厂商增加、消费方式改变和规模扩大等因素，无疑是强劲推动中国经济增长的动力。关键是要进行改革，释放城市化与人民创业和富裕互动的活力。

5.从传统的出口导向拉动经济增长的方式向更高层次的自由贸易、跨国投资和运营人民币经济拉动增长的方式转型。在对外开放中，更加积极地参与全球化，掌握吸引和对外投资、进出口贸易、货币秩序和全球各国财政和货币政策协调中的主动性，特别是在制定各方面规则上取得更多的话语权。

（二）转变宏观调控方式

宏观调控方式需要从需求侧为主的管理向供给侧为主的管理转变。现阶段中国国民经济运行面临的问题是：投资主导、依赖出口、消费长期增长乏力和不足。如果投资过度，物价和房价水平就会高企；如果控制价格水平，则实际失业率就会急剧上升，增长速度就会下行。对此，我们需要寻求一种新的宏观调控思路和模式。

单纯使用货币政策对中国这样一个经济体调控有如下结果。（1）当实施紧缩货币政策时，银行保国压民，保工业压服务，保大压小，由于社会资金全面紧张，小企业在社会上的融资利率急剧攀升，甚至大银行与大企业勾结起来给小企业放高利贷，使小企业大量倒闭，供给萎缩，就业岗位减少。（2）当实施宽松货币政策时，资金主要流向大工业、大项目、大国企，经济迅速过热，物价水平被拉高，投资与消费的结构更加失衡。货币运行决定于实体经济运行，货币运行对实体经济运行有反作用。仅仅单方面迷信于货币政策的单一反作用来调控国民经济，而不解决国民经济实体结构和体制问题，则国民经济会处于“一控就迅速趋冷，一放就急剧过热”的恶性循环之中。

大规模财政扩张政策在中国只用过两次，即1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机，经济低迷时用过扩张性财政政策。主要方式是增加赤字和发行国债，包括财政对家电下乡的补贴，也可以看成是扩大和刺激消费的财政政策。从这两次扩张性宏观调控的对比看，第一次财政扩张没有造成严重的通货膨胀，第二次却使消费和房地产价格大幅上涨。

宏观调控的新思路应以人为本，宏观调控目标以“增加就业-提高居民收入-扩大消费需求”为重点。宏观调控应从以需求管理为主转向以供给为主和需求为次的管理，宏观调控政策以促进小企业和服务业的发展为着力点。统筹协调，正确组合货币、财政和其他经济政策，宏观调控与促进发展模式转变和推动相关改革相结合，扩大国内消费并摆脱出口依赖，消化和平衡全球经济萧条可能带来的影响。这可能就是未来相当长一段时间内应对国内外复杂经济形势的科学宏观调控观和科学调控模式。

实施促进供给和增加就业的财政政策，给能大量增加就业的小企业减税清费，降低GDP的宏观财政收入比例，特别是降低微观企业的税费负担水平①。通过这样有效的财政刺激政策，增加全社会生产和服务的供给水平，平衡需求，同时改善“就业-收入-消费”侧的国民经济运行格局。而货币政策的重点则是管住货币，放开市场，推进利率市场化，逐步放开对汇率的管制，与财政政策相机协调，与金融体制改革适时互动。

（三）调整地方主要领导的政绩考核指标

目前对地方领导任用升迁的考核主要还是以GDP增长、财政收入、城市面貌和规模以及基础设施和企业等项目的建设和形成为标准。快速增长主要靠借债投入，过多的财政收入很可能造成与民争利，城市上规模上档次和国际化与征地拆迁卖地有直接关系，偏重大企业和大项目的结果是就业困难、污水和雾霾。如果仅看前者，政绩显著。因此，转变增长方式需要改变对政绩的考核导向，科学设计能够反映新增长方式的政绩指标体系。

1.调整政绩考核指标体系结构和内容，加大民生、生态环境等方面的导向力度，具体考核顺序如下。（1）创业和创新活力。具体指标包括每千人企业数量、新技术产业化水平、新技术产品销售占总销售比率等。（2）政绩考核民生为先。以真实客观的失业率为考核的第一指标，权重设为最大比例；此外，还包括城乡居民收入水平、城乡收入差距、农村和城市贫困人口比率、社会保障覆盖率、健康人群比率、饮水和食品安全程度、刑事发案率等。（3）生态环境为重。包含水的污染程度、良好天气比率、垃圾污水等处理率、绿化率等指标。（4）考核体系中最后才是人均GDP、经济增长率、财政收入增长幅度等政绩指标，再加之GDP中居民与政府的分配比率、负债率等限制性指标以约束其收过头税和过度借债搞政绩的行为。上述政绩考核指标应当客观中立统计评价，大张旗鼓张榜公布，形成新闻舆论压力。

2.政绩考核指标体系要真实和客观化，其结果真正与干部任免挂钩，并且加大人民群众对干部任用的话语权。比如，应当废除目前带有误导性和根本不反映实际情况的“城镇登记失业率”指标，而以真实的“社会失业率”指标加以替代。应当采取政府购买统计服务，由民间社会的第三方组织客观、中立、科学的抽样统计反映各项指标，避免地方政府歪曲造假。应加大指标对干部的政绩考核力度，干部任用应以指标考核结果为依据，减少非正常因素对干部升迁的影响，使地方领导干部的精力主要用在创业创新、民生、生态环境等方面，为国民经济健康良性发展提供领导科学决策和有力执行的保障。从权力来源的逻辑看，仅仅从纵向授予，其行为就会对上负责，而加大横向人民群众在其权力来源方面的影响，其行为就会向他所在地域的人民群众负责。因此，需要通过党内民主、人民代表大会选举、各种形式的监督等，加大所在地人民群众对其领导的选择力度，使其决策和行为不光要关注地方GDP增长、财政收入和城市建设等，更重要的是关注创业创新、就业民生、生态环境、财政负债率等与当地群众民生和可持续发展休戚相关的近期和长远利益上来。

（四）密切关注和切实防范并化解潜伏的金融风险

在未来5年的中国宏观调控中，需要高度关注各方面债务及资产泡沫可能破裂对国民经济稳定增长的突发影响。2013年4月16日，国际评级机构穆迪宣布将中国主权评级展望由“正面”降至“稳定”，距离惠誉将中国长期本币信用评级AA-降至A+尚不足一周[1]。如果金融体系出现系统性风险、暴发危机，中国经济将会陷入一个中期甚至是长期的低速增长时段。与拉美和日本20世纪80年代初一样，可能会失去20年到30年的经济发展，这会错失中国全面建设小康社会、实现建国一百年时的现代化目标的黄金机遇期并形成灾难性的后果。

对于中国经济的债务问题及其潜伏的危机不能掉以轻心。

12012年末中央和地方各级政府负债率接近60%警戒线，考虑目前外汇储备负债计算在央行资产表上，如果算在财政资产负债表上，加上3.31万亿美元，合20.52万亿元人民币，则中国各级政府整体负债率高达967%。特别是地方政府债务，规模巨大，风险很高。2012年末中央政府负债年余额为7.76万亿元（GDP负债率为14.9%），地方政府债务余额估计至少为22万亿元。截至2013年上半年末，渣打银行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元[2]。2013年国家审计署发布的《审计公告》显示，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如果加上政府负有担保责任的债务，一些城市债务率最高的达219.57%[3]，许多地方政府的负债程度堪比美国财政破产的底特律市。外汇储备负债部分的风险在于：由于人民币币值相对美元等长期处于升势，外汇储备过去损益很大，未来也处于贬值态势；外汇储备规模大，人民币升值，有其有利一面，也有不利的一面，外汇占款在国内形成的消费品和房地产等通货膨胀压力较大；而当美欧发生金融危机、债务悬崖等问题时，中国外汇储备中的美元以及外币债权等其安全都受到违约等诸多影响。

22012年底中国影子银行体系规模达到14.6万亿元（基于官方数据）或20.5万亿元（基于市场数据），而后者已占到GDP的40%与银行业总资产的16%[4]。近几年，地方政府在银行正常渠道以及通过影子银行方式借债规模巨大，“借新还旧”已成为平台贷款短期缓解压力的“万能钥匙”。市场最为担忧的是，这把“万能钥匙”一旦被中央没收，极易导致多米诺骨牌效应，诱发一场金融危机。

3企业的高负债也影响整个金融体系的稳定。中国非金融企业整体负债率已处于过高水平，企业负债占GDP的比例高达105%，不仅高于日本、美国、意大利，甚至接近于英国、法国的水平。有研究机构估计，2012年底中国企业负债占GDP的110%～120%。2013年发布的一份研究报告表明，中国500强企业资产负债率平均高达84%，远高于发达国家大企业50%～70%的平均水平[5]。国际货币基金组织2013年4月指出，中国市值最大的前10%上市公司全球资产负债率较2003年上涨10%，是整体上涨幅度中间值的两倍，其中工业、原材料、公共建设和房地产等行业上涨最快[6]。值得警惕的是，随着中国经济增长出口需求不振，也不敢如2009年那样猛投资强拉国内投资需求，加上消费需求疲软，产能过剩行业和企业增多，实体部门资产负债率上升，中国不良贷款率可能将在未来大幅上升，给金融体系形成比影子银行问题还严重的系统性风险。

4需要严密注视房地产泡沫崩盘风险，避免因价格下跌传导给银行和股市，形成金融系统的不稳定。世界许多国家的居民房价收入比大体在3～6之间，2012年底我国住宅平均价格在7500元左右，城镇居民人均收入26959元，全国房价收入比为8.35，而北京、上海、深圳、杭州等地房价收入比都在20～30之间。随着城镇原住民老龄人口过世增多、原住居民房户比上升、反腐深入、房产税开征、农村新进城市居民没有购买高价房能力等因素叠加，房地产市场价格也可能发生大落的风险，在以前高价格水平上与银行形成的借贷抵押、上市房地产企业及与其相关上市（钢铁、水泥等）企业形成股票价格等关系可能失去平衡，引发系统性的金融危机。诺贝尔经济学奖获得者席勒直言中国房地产存在泡沫，特别是上海、深圳等地房地产泡沫严重，如果和美国一样泡沫破裂的话，将会对中国经济产生打击[7]。

5养老金缺口也是未来的债务风险。曹远征和廖淑萍在其研究中提出，2013年养老金实际缺口为18.3万亿元。在目前养老保障制度不变的情况下，往后的年份缺口将逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的387%[8]。如果借债解决，国民经济将很快跌入福利与债务的陷阱之中。

一方面，从中国目前国民经济整体的负债情况看，中央政府负债率并不太高，外汇占款负债率是有资产保证的负债，特别是中国经济增速虽放缓但处于升势，从真正的城镇化进程看中国经济的中高速增长并没有结束。因此，不应将中国的债务问题看得过于严峻，要防止唱衰中国。另一方面，也要看到金融风险的突发带有很大的不确定性。即使经济负债率不高和金融体系看似稳定，也会因投资者、存户与银行、股市等双方信息不对称，局部行业（如钢铁等产能过剩）和区域（如温州和鄂尔多斯空城和高利贷等）突发事件，不正确信息引导，区域性资产价格暴跌等，导致抛售和挤兑，形成全局性的危机。进一步说，纵观世界经济史，许多严重的经济危机由金融风险暴发引致。对于这样一个事关全局可能突发的问题，不能掉以轻心，需要有防范和化解的思路。

消解金融风险的路线如下。（1）层级上继续保持中央政府的低负债率，严格控制并消化地方政府的显性和隐性负债。（2）政府、企业、居民的不同负债领域，要严密注视产能过剩、实体经济负债率升高、房地产企业过度负债等方面，可能增加银行坏账的趋势；居民信贷中，要注意房价下跌与抵押贷款难偿、信用卡违约等问题。（3）增量上控制超能力债务继续增多，存量上尽量进行盘活；在可承受的范围内，以适度的物价波动消解债务。

在处理福利与风险的关系上，不能将重视民生扭曲为迎合民粹，不论是中央还是地方政府，对于民生项目和规模的承诺及安排一定要实事求是、量入为出，依据经济发展水平和财政能力；一定要汲取欧美等发达国家过度福利负债造成的严重政治、经济和社会危机，避免重蹈覆辙；一定要建立经济可持续发展的理念，不能寅吃卯粮，给后代人造成沉重债务而满足当代人今天的需要。

从宏观经济管理的思路看应注重以下几方面。（1）保持适当的经济增长，不使速度大落，防止国民经济大幅度衰退，避免企业与银行、企业与企业、居民与银行之间的债务关系恶化和金融系统坏账率上升。（2）调整地方财政体制，改革土地出让金为房地产税和房地产交易税，并设置为县市税种，形成稳定的地方财政收入来源。（3）鼓励企业走出去，特别是鼓励民营企业走出去，放宽居民用汇和储汇管理，以减轻外汇储备央行、实际是政府负债压力，避免美欧日等货币贬值造成外汇损益。（4）利用央行铸币税及再贷款利益部分，以及按银行利润的一定比例，特殊情况下注入一部分国有其他资产，形成呆坏账准备基金，建立防范和化解可能发生的金融风险的物质条件。（5）调整计划生育政策，改变人口年龄结构，远期改变老多少少的养老人口格局；承认城乡二元结构现实，农村和城镇养老有所差别；子女养老、以房养老等多种养老方式并举；考虑青年人就业与社保金持续的关系，合理设置退休年龄和缴费年限；通过国有资本社会化多种渠道筹集养老资金，设计养老金可持续筹集的供给方案。

从形成防范金融风险的体制机制方面看应着力做好以下工作。（1）建立国民经济负债的综合统计和预警系统。形成指标体系，对政府负债、企业负债、居民信用债务、房价收入比和银行资产状况进行统计和综合，时时进行国民经济整体风险评价以及趋势预估预警。（2）在地县级主要领导干部考核体系中，要对其财政负债率包括其他隐性方面的负债情况，如融资平台、土地储备抵押、地方国企负债率等设置指标，进行评价。将过高的负债率作为干部考核中的一个负面因素衡量。地县级主要领导离任时应当进行负债状况审计评价，超能力负债搞建设的不应成为其政绩，而应当追究其责任。（3）考虑债务问题在中国越来越严重的趋势，在各级人大、政协监督政府的关系中，除了各级政府领导要报告财政预算外，还应当在制度上规定，编制年度债务预算和债务性的财务报告。建设项目借入和发行债务，债务预算需要向上级财政和发改委备案报告，对于超经济和财政能力的提出警告和制止。预算和财务报告提交同级人大、政协，对社会公开，在会议上进行讨论、审核和批准。（4）摒弃实践已经证明失效的行政控制房价的调控思路，通过改造未利用土地扩大土地供应，通过农村建设土地直接进入市场以破除土地行政垄断卖地体制，采取改革出让金为税收、开征房产税、保障城镇化中农民的资产收益权等经济措施稳定房价，调节房价收入比到合理的水平上，防范房地产泡沫破裂引起的金融风险。

二、通过改革克服增长的阻力和获得新的增长动力

（一）减税清费与改革财税体制及其新财政政策

从20世纪90年代中期开始，得益于凯恩斯主义需求管理的宏观经济理念，中国经济发展从财政收支平衡和略有结余到实施适度的财政赤字政策，这成了经济高速增长的重要因素。但时至今日，不仅增长模式需要转变，宏观调控方式也需要随之进行调整。从世界各国经济发展的情况看，英美澳等资本主义国家大萧条后实施凯恩斯主义财政政策20年后同样遇到滞胀问题，都先后或周期性地实行货币主义政策，或者采取供给主义学派主张，许多政要都采纳或用过供给经济学政策学派建议的增加就业和提升增长的政策，如英国的撒切尔和美国的里根、布什、克林顿、奥巴马等，都鼓励创业和促进中小企业的发展，有的与私有化配合，有的与促进科技进步相适应，有的提倡再工业化等，都体现了采取供给学派政策主导或与其他学派政策配合的宏观调控理念，供给经济政策成了这些国家反周期、提高就业率和促进经济增长的重要工具。而供给经济学政策取向就是减轻税负，促进生产和服务，扩大就业岗位，增加劳动者收入，使生产与分配、投资与消费良性循环。中国的经济增长，特别是解决就业问题，已经到了实施供给学派经济政策的时候了。

从发展经济学家们的研究文献看，后发达国家的GDP税负在18%～25%为宜。中国目前的实际GDP宏观税费负担在35%以上（按全部口径），超出上限10个百分点。按照福布斯采用的几个能获得的指标计算，中国微观税费负担沉重程度排在法国之后，为全球第二。如果将没有包含在福布斯指标中的各类繁杂收费项目以及企业隐性支出等计算在内，中国企业税费负担的沉重程度一定是全球首位。而从与发达国家行政公务支出占财政全部收入比例看，最低的2.5%，最高的也就19%，而中国实际全部行政公务支出比例高达35%以上。宏观高税费负担和巨额的行政公务消费，严重抑制了民间经济投资和经营的活力，也挤压了居民的消费能力和空间。

中长期财政政策在宏观和财政支出结构方面应注重以下几方面。（1）将财政全部收入占GDP的比例从目前的35%左右降低并控制在30%以内，最好安排在28%左右为宜。（2）党政公务支出比例最终目标是限制在全部财政收入的18%以内（全部口径），今后每年缩减降低两个百分点。（3）紧急修改预算法，如果来不及修改就通过预算临时法案，15年内将财政收入占GDP比例压缩至不得超过30%，党政公务支出每年缩减和降低两个百分点，在限定时期内缩减到18%，永远不得突破，作为国务院及财政税务部门不得违反的法律规定下来。

从微观经济政策调整看，国务院近期通过的关于小规模企业月销售额2万元以下免征增值税和营业税的起征点设置很保守、起点太低，并且可能会被地方税务以费替税的方式所抵消。奥巴马2013年安排的用于小微企业和制造业的减税是3000亿美元，占其预算的5%左右。中国财政部门称为小企业减税的额度在300亿元左右，只占公布预算的0.3%，占全部政府收入的0.16%。与美国相比，减税政策力度实在是太小。可以从以下五方面调整。（1）实施供给学派的财政政策，刺激经济增长，财政分三年，每年为小微企业、制造业和服务业安排占预算3%～4%的规模减税，从2014年开始，分4000亿元、5000亿元和6000亿元进行。（2）小规模企业的税收起征点提高到月销售额10万元，此规模以下的免征。（3）由国务院宣布，所有政府和行政性事业机构对小微企业收费都是违法行为，严厉禁止。凡禁而不止的，一定追究相关人员有关责任。（4）社保“五险一金”交费率从目前平均工资总额的40%～50%左右，降低到35%。（5）工会经费和残疾人基金等，紧急停止和修改一些法律与有关条件，以自愿入会交纳、政府财政拨款和社会慈善捐助渠道筹集，不得以税务方式强制向小微企业征收。

中国政府和各行政事业性机构向企业收取的费无法统计，也不可能得到确切的统计数据。从反映和推算的数据看，仅交通行政事业及交通安全部门的普通和高速公路收费罚款（不含城区内收费罚款）就高达2700亿之巨②。中国有收费权的政府部门多达几十个，我个人估计近两年收费罚款每年规模最少在4万亿，最多可能达6万亿左右，在正规税收的40%～60%之间，收费和罚款是党政公务机构和人员膨胀、腐败丛生、“三公”消费财力的重要来源和领域。在20世纪90年代中期时，政府各部门和各行政事业性机构大肆向农业农村农民收取各种各样的费和罚款，从交粮款中扣，去拉农民的牛，拆农民的房，造成农村社会的极不稳定，中央痛下决心，强硬进行治理，并在21世纪彻底取消了农业两税，杜绝了收税时搭车收费，使这方面的社会不稳定因素得以消除。今天也是一样，税外繁杂和规模巨大的收费罚款体制不除，创业和小微企业将步履艰难，发展严重受限，中央应有壮士断臂的勇气和魄力，通过财政预算、税费、政府机构人员等强硬改革，停止和废除扼杀活力、妨碍就业、滋生腐败的税外各种收费罚款法律和条规。

地方政府收费罚款无节制膨胀的原因一是供养机构和人员的扩张，二是不顾财力搞建设，三是中央与地方事务与收入责任及权利划分不清。由于正规税收的65%，营改增后甚至70%收到中央财政，地方四级政府分配的只有35%左右，于是地方政府只能依靠卖地、收费罚款和借债。因此，需要改变从主要税收来源于企业的格局，改革税收结构向直接税逐步转型。如前所述，把一些土地出让金等费改税，调整中央与地方的税收项目设置和分配比例，在设计防范风险制度的基础上给予地方政府发债的权利，规范中央对地方政府的转移支付，减轻地方政府对创业和小微企业利益的过度税费和吃干榨净。

（二）清除行政阻力，放宽创业及小微企业准入

目前创业和投资小企业的体制障碍在于准入限制条款和机构太多，需要进行的改革主要有七个方面。一是建立非登记企业制度，对个体工商户不再进行登记制度，改为备案制；允许地摊、游商、小店小铺等非正规创业和灵活就业形式存在，对于有食品安全方面问题的就事论事，进行培训、教育和引导。二是清理和取消政府其他部门个体户和企业的各种注册和备案前置准入条规，个体商户及企业备案和注册只能是工商部门一家统一进行，不能出现许多连带审批和核准部门。三是降低和放宽资本金限制，允许不动产及无形资产作为注册资金，对一些不动产实力较强和科技型企业放宽其资本金的限制条件。四是放宽注册场地限制，一些如设计等不影响邻里的企业，应允许住宅内注册企业住所；居民注册在住宅办企业时，工商部门取消当地居民委员会同意的附加限制，而一些不宜于在住宅中办的企业可由有关条例限制，而且考虑就业压力如此之大，条例应以最快速度出台。五是取消工商管理部门以及其他政府部门和行政事业性机构对商户和企业的年检制度，如果确实需要年检，工商部门和其他有关部门应向财政部打报告，由财政解决目前由被管理者承担的年检费用，同时严厉禁止工商部门通过年检要求订报订杂志等行为。六是个体工商协会和私营企业协会与工商部门脱离，改革为民间组织；或者保持现状，其经费由财政拨款解决，但不向个体工商户和私营企业收取个体工商户和私营企业协会会费。七是工商部门在管理中要重教育、重培训、重服务，尽量不要查封和重罚。将管制个体私营经济的理念，转变为促进个体私营经济发展的职责和政绩。

（三）创业及小微企业融资和银行业体制改革

对于制造业、创业和中小微观企业，贷款和融资难是制约其发展的一个非常重要的因素。从中国银行业的产业结构看，市场集中度太高，存在条条化、总部和跨区化、大规模化，对应的是政府贷款和特大、大中型企业贷款；而对于小型和微型企业、对于创业起步中的科技中小企业贷款需求，没有相应规模的中小银行去供给。现在一提改革银行业垄断，放开为中创业和中小企业服务的中小银行准入，为创业和就业服务，马上就有反对意见，认为小银行太多，银监部门监管不过来，高息揽储、贷款风险难控、客户赖账、集资诈骗、卷资而逃等怎么办？有的部门还以过去农业部和民政部提倡搞的合作基金会和股金会形成的呆坏账以及一些集资案的发生为由，反对发展社区小银行。事实上，合作基金会和股金会是当时县乡两级政府的钱袋子，与产权明晰、规范运作的社区小银行根本上是两回事。

金融体制应当在改革和发展中规范，而不是先规范好再改革和发展。这里有一个两难境地：我们是需要社会发展经济的活力和动力还是金融方面不出一点事？我们是看着许多青年人因融资原因而创业不成、小企业萎缩日积月累成为社会不稳定的导火索还是大力发展社区等便民和支持创业小企业的中小银行，容忍一些小的风险，在发展小银行过程中进行规范？强调发展中小银行，促进社会发展经济的活力和就业，金融监管部门的工作就要多一些，需要承担一些风险，在发展中规范；而强调不出事，最好不要有中小银行，这样银行监管部门就没有风险，工作就轻松一些。但是，抑制创业和小微企业的发展，大规模的年轻人失业，公安、安全和社区维稳的工作量将成倍上升，并且就业困难，收入低下，生活拮据，即使强力维持下来，最终还是难以稳定。我认为，银监部门不仅要考虑金融风险，也要从社会不稳定风险的大局着眼，为国家分忧。

目前放开利率浮动，利率由市场供求来决定，利率市场化的改革，我认为十分正确。这为发展中小企业、改革银行垄断体制奠定了一个基础。要推进城市化、鼓励和促进城市中的创业和就业，关键不是大力发展村镇银行，而是放宽准入，大力发展城市社区小银行，从体制上形成能将货币流动到小企业的正常渠道，使能增加供给、就业、收入、消费的小企业获得正常规模和相应利率的信贷资金支持。如果不从改变目前资金银行垄断流向国有企业和大企业的体制着眼，想从高度集中的银行垄断渠道中分羹给创业和小企业的思路和做法，事实会证明仅是一种乌托邦式的想法，将会误国误民。

城镇社区小银行不应采取由大银行入股，特别是强调国有银行入股控股的方式设立，这样实际上又成为大银行的分支行，结果还是不会给个体、微型和小企业贷款。较为彻底的改革办法是：由民间社会资本发起，限定其规模，发展专门为个体、微型和小企业的小银行，包括为社区居民结算等进行服务，防止小银行再度集中化和仅为大企业服务，限制大银行和国有企业入股城市社区小银行；将目前一些民间地下的借贷组织合法化，允许其发展为小银行；鼓励目前的一些担保公司、小贷公司和典当公司发展为小银行。总之，一定要产权明晰，规模小型社区化，设计其资产等保证制度，政府有关部门不能图监管方便，而应当积极推进金融体制的改革，形成为中国目前和未来个体、微型和小企业融资的金融体系。

（四）通过改革和出台政策落实创新驱动战略

一些后起国家经历过一个技术引进、模仿、扩散和普及的发展阶段，中国也不例外。但是，今天中国科技进步和新技术产业化应当转向自主创新方式，这是我国科技进步战略的重大调整，这样的转型必须在体制上也进行重大的转变和改革。今天的科技改革已经不再完全是“官产学研协调”等这样笼统的提法，而是更加细致的体制改革和机制形成。

1需要形成科技创新的制度安排。一是保护知识产权，完善专利、商标和著作权等知识产权保护的系列法律和法规，克服地方行政和司法保护主义，严厉打击侵犯知识产权违法行为。二是建立知识产权的市场估值、交易、价值投入、抵押等体系，使其作为资产得以商业运作。三是政府工商和民间协会等组织，引导和培训拥有技术的人员如何单独或与资本合作设立公司，只有公司制度才能使技术快速产业化。四是需要技术人员学习企业和商业理念，或与商业人才结合，形成制造生产、市场营销、财务管理、整合资源、控制风险等方面的能力。从目前看，一些技术不能产业化的问题就在于，许多技术人员不懂得技术怎样估值和实现价值，不知道怎样办一个公司，不熟悉谈判契约，没有形成合作精神，不善于市场的推广，在治理结构上不熟悉如何将投资、技术和经营通过制度设计既分工又有机结合起来。

2需要适应科技的发展，用有利于创新的商业模式和形成能商业运营的环境推动技术的市场化和产业化。例如，传统的店铺商在一些销售领域被电商和快递所代替。又如，手机将大量地应用集成在一个终端上，不仅使其具有通信功能，还有视频、在线支付、游戏、电子书阅读、拍照、理财等一系列的服务。再如，电动车的逐步普及可能需要有充电系统、销电等方面装备和设施的配套，形成为其服务的相关制造和服务产业。没有商业模式的创新，没有新的适应创新的配套条件，新技术也无法市场化和产业化。

3需要形成促进创新的科技金融体系。从目前调研的中国技术产业化的障碍环节看，关键问题是在“技术-资金-试验-资金-小规模生产-资金-规模化产出-市场”链中，没有完善的创新资金支持机制，特别是新技术的创意、研发、中试、完成试验等关键阶段少有资金进入予以支持。2012年，美国有创业投资公司841家，创业投资基金1269只，创业投资规模达1992亿美元，共投向3143家创业企业。自2002年以来，美创业投资每年向创业企业投资额维持在200亿美元～300亿美元，2012年风险基金募集资金达206亿美元，投资总额为215亿美元。而中国风投规模最高最多的2011年，虽然拥有包括外资在内的各类创业投资备案企业882家，管理创业投资规模也达2206.56亿元人民币，但其中至少85%左右没有按照创业投资固有的要求运作，打着风险投资的旗号，做的是购买已经完全可以产业化而等待上市稳赚钱项目的股权的（PE投资）事情。2012年，中国风险投资名义总额为37亿美元，同比下降40%；扣除PE性质的投资，真正用于风险投资的资金规模估计只有34亿人民币，仅占全社会固定资产投资总规模的0.009%，而美国这一数据约为0.66%。中国风投占国内投资规模的比例仅为美国水平的1/73。美国目前在世界排名前500的公司中，其微软、苹果、谷歌、FACEBOOK等许多著名大企业都是风投培育的。中国排进世界前500强的公司很少，即便榜上有名的国内外500强企业中，没有一家是风投培育的。

从科技项目的贷款融资看，更谈不上能得到银行的支持。一是由于专利技术等大量的研发投入成本形成的潜在市场价值不能进行估值抵押，并且几乎没有信用贷款。二是专业型风投少、财务型风投多，中长期的VC投资少、短期投机性的PE投资多，无法形成一种由专业风投已经替代银行贷款前识别风险的搭便车机制，无法实现风投与银行的投贷联动。三是对科技研发企业的贷款担保机构很少，不成体系。

因此，需要尽快并认真研究科技创新的金融支持体制及其机制的形成。（1）从个人所得和社保费率、人员往来便利等政策方面，鼓励海外专业和财务兼容型人才和团队回国创业，带动和引导国内风投事业的发展，形成一大批真正的风投公司。（2）放宽准入，对真正的VC风险投资和注重短期利益的PE投资，在财政税收、信贷和上市退出等方面设计和实行差别化的政策。（3）在吸引直接投资方面，更需要创新和创造型投资，因而在保护中国自主知识产权、资金只进入不退出的制度安排下，放开国外风险投资的进入，在引进资金的同时学习、引进、消化其组织模式和管理经验，为中国创投事业的发展服务。（4）在间接融资方面，培育和发展为研发和科技企业服务的专业型银行，在知识产权估值和抵押、税收、担保等方面设计体制和出台政策，形成创业风投和科技信贷的联动机制。目前浦发银行与美国擅长对科技企业贷款的硅谷银行合资，在上海成立了“浦发硅谷银行”，但由于在人民币贷款业务上还有限制，发挥不了其专业经验及对所在区域科技企业贷款的应有的作用。因此，有关部门应当特事特办，提前准许办理输入输出人民币业务并让其运作，形成示范扩散效应，带动国内银行业向科技企业提供融资服务。

4需要改革税收体制，出台鼓励创新的财税政策。从科技创新型企业以及企业技术创新看，前期的研发投入即沉没成本相当大，现在的增值税抵扣制度规定，购买设备房地产可以抵扣增值税，但研发投入却不可以，这是不合理的。另外，45%的工资所得税率，再加税后工资45%左右的社保基金，使创新企业的高智能人力成本太高，对人才的薪酬激励程度下降。因此，应当对科技企业和企业的研发投入实行增值税抵扣制度；工资边际所得税率应当降低到30%为宜，社保基金占工资的比例也应下调到30%为宜。

5从理念、体制和政策上需要正确处理实施创新驱动战略中的一些重大关系。一是处理存量知识、专家权威与理论创新、学科交叉、边缘知识、科技新人的关系。理论创新永无止境，原有的知识不断地被新的理论创新所补充、完善，甚至颠覆和替代。许多新的创意和理念甚至技术发明来自民间的研究机构和人员，许多创新来自一线但没有学术地位的年轻人，许多新的知识来自回国但不为国内知识权威所知的海归。我们科技人员的职称职级，向有关部门所报的科技项目，有审定权的都是国内院校所的专家，是专家库的国内专家，是国内年事已高和德高望重的权威院士，许多不为他们所知的新人交叉突破边缘型创新往往受原有知识、专业领域、前沿信息缺乏甚至知识和威权利益可能被颠覆等因素影响，得不到认可、支持和促进。因此，需要形成不拘一格降人才、效果承认成果、摒弃门户之见、允许颠覆权威知识等有利于落实创新战略的氛围和体制。二是实施创新驱动战略方面，正确处理政府推进与调动民间和市场力量，企业为创新主体等方面的关系。既要发挥国家科研院所、大专院校、国有企业等国家队的创新力量，有政府财力支持的专项科技创新重大攻关，并且重大专项引入不同所有制公平竞争和平等投入，又要从政策和体制上鼓励社会和民间热带雨林式的、社会积极投入的科技创新活动；对科技创新项目的选项，既要有政府有关的决策、计划和预算执行支持，又要有社会需要对科技形成新的需求，以市场需要为导向，研发用市场需要去调节；对创新成果的认定，既要由政府有关部门筛选和指定的专家组来评价，也要把社会和市场对其功能的认可作为依据。三是在科研体制的改革方面，既要推进原有体制的改革，如事业向企业的转型，从注重向上要项目和完成计划任务向响应市场需求转变，从科研为了评职称等向技术为产业发展服务转型；也要大力发展新的科研体制，如创意沙龙、民间研发工作室、私营和外资企业研发中心，并且允许体制内科研人员兼职，国家体制内的研究所与市场需要项目相结合等方式，逐步用市场和时间的力量以发展新型研发增量，以增量冲击存量的方式改革和消化原有科研体制。四是在新技术产业化方面，处理好市场发育需求与政府引导、政务国防采购支持的关系。要对中国自主创新知识技术的产业化给予舆论引导和采购政策支持。一些学者和部门认为这不符合WTO世界贸易有关规则。其实，无论从韩国支持自己民族工业发展还是美国对国内新技术的国防采购看，许多新技术的产业化、新兴产业的大规模市场化都有政府支持的背景。因此，要从舆论宣传等方面形成支持自主知识技术、民族品牌和国内产业的民众需求氛围，首先是政务用车及其他产品和服务不能崇洋媚外，要支持国货；其次是国防采购，无论从支持新技术产业规模化还是从安全方面，都应当优先采购国内产品和服务；再次是政府采购，在质量、成本、性能等综合因素的基础上，还要从国家产业安全、支持民族工业的角度考虑产品和服务的选择。

（五）增长模式转型需要改革土地房屋制度

未来推进中国经济增长的重要动力之一来自于城市化进程。最近一些学者的改革方案专注于户籍制度的改革，这当然非常重要。然而，中国城市化与日韩台相比存在最大的两个区别：一是日韩台城市化进程中，人民群众创业活跃、失业率低，中国大陆创业不活跃、实际失业率高；二是日韩台城市化进程中农民的产权明晰，农民及其进城的农民从土地财产上分享了发展带来的利益，成为其创业资本、购买城市中住房和其他消费的能力，而中国大陆农民在城市化进程中没有从土地财富的再分配中分享发展带来的利益，形成创业资本缺乏、无法赎买城市住宅和消费能力较低的状况。土地制度对于经济增长的内在关系在于：在土地实物不断再分配过程中，其利益分配的流向对于经济良性增长的推动和拉动力如何。从目前的土地制度看，土地强制低价征用，与日韩台的城市化过程相比，没有留给农民创业和消费从土地再分配过程中形成的相应的利益；推高房价，又剥夺了一部分城市居民的创业和消费能力；由房价上涨形成财富积累的城市房东居民，则是食利阶级并且其收入的边际消费率很低；行政寡头垄断高价卖地，使巨额国民收入流入和集中在政府手中，形成腐败丛生、效率低下的投资建设、公务支出甚至是“三公”消费。以上情形致使经济增长过程中投资与消费比例失调，政府消费和民间消费失衡，增长没有居民创业小微资本的推动，民间消费拉动增长的力量也就很弱。

具体来说，其问题在于四个方面。（1）地方政府将属于农民的土地低价强制不平等征用，高价倒卖，世代以土地为生的农民没有从土地的城市化中获得应有的利益，财富被转移集中到城市，相比于日韩台农民富裕起来了的城市化，是中国20世纪80年代中期以后城乡发展和收入差距持续扩大最重要的原因。（2）越来越高的土地出让金推高房价，使许多城市居民背上沉重的贷款，成了房奴；或者望天价房屋兴叹，只能租房，成为收入的40%要由房东盘剥的租客；而多套房者由于房价上涨而积累了大量的财富，形成新型的城市中的房东与租客两个阶级。（3）地方财政越来越依赖于土地倒卖，实际上是从农民和许多刚买房的居民手中积累收入，而大量的具有房产财富的居民却不交税，是典型的向穷人收税而不向富人征税；从国民收入分配讲，政府通过土地的强制低价征收和高价倒卖集中了大量收入，使GDP中居民分配获得的比例下降，居民创业资本来源和消费能力受到严重影响。（4）由于地方政府收入的80%来自于倒卖土地和办开发区工厂，而不是来自于销售（销售税）和居住（房产税），政府热衷于扩城卖地招商，空城越来越多，土地浪费日益严重。土地成为地方政府的鸦片，一天不卖土地一天难以维持，并且因征地拆迁而引发的地方政府与群众的冲突此起彼伏，甚至发生了许多以生命进行的抗争。土地制度不进行彻底改革，国将永无宁日。

怎样改革中国的土地和房屋制度？一是在严格保护生态环境、发展节水技术、确立农民土地和宅基地产权、防止假冒改造的前提和制度安排下，改造盐碱沙漠滩涂低丘缓坡等未利用土地，正视人口城市化和村庄衰落的客观趋势，整治村庄用地，跳出18亿亩红线思维考虑和解决问题，扩大土地供给来源。二是废除政府卖地的格局，取消土地的行政“招拍挂”。不管是法人拥有还是自然人拥有的土地使用权都平等进入农地、建设用地等各类交易市场，改变土地供应的行政寡头垄断格局，平等入市。我们坚决不能走土地私有化这条路，但要创新土地使用权和财产权，实现土地资源的市场配置。三是为了便于推进土地制度改革，鉴于农村村委会不是一级经济实体组织以及其他多种因素，包括县乡强制行政收取农村集体土地等问题，应当取消和废止农村土地集体所有制，全部农村土地改为国有制，同时延长土地使用权，林地、耕地、改造过的沙漠盐碱滩涂地，其使用权定为1000年；农民宅基地、居民住宅用地为500年；工商金融等企业及社团法人用地为300年，形成近似土地财产权。四是对上述土地的长期使用年期进行确权发证，国有土地年期在法律上均视为一种近似财产物权，有继承、交易、抵押、入股、出租等所有财产的物权属性。五是废除土地出让金制度以及取消在土地开发和商品住宅方面的各种费项，合并一些税项，改为征收土地房屋交易增值税和房地产税。对因卖地而一夜暴富的，征收累进的交易税和个人所得税进行调节。六是在政府宏观调控和规划管理方面，对于土地用途仍然要有严格的规划管理，包括国土利用规划、村镇建设规划以及城市和城镇内土地的功能用途规划；对土地供需规模，中央政府用贷款窗口指导、利率和税收等手段进行调节。

总之，土地制度改革的思路可概括为：扩大土地供应，国有延长年期，赋予近似产权，土地平等入市，征收以税代金，规划调节管理。

未来彻底进行土地制度改革的局面将转变为：形成竞争性的土地供应市场，降低地价；抑制房屋投机需求，平抑房价。形成未来政府永不枯竭和可持续的地方财政，防止地方政府圈地囤地、浪费使用土地，并防止通过土地财政扩张滥用土地。防止现行土地及房屋等财产、财政制度形成的两极分化，使农民的土地财产化能变现为在城市里创业的资本。避免城市居民无家可归、流落街头，防止企业再交出让金而倒闭引起大规模失业，避免社会矛盾激化。并且，由于城乡居民能从土地城市化的再配置过程中获得利益，政府向低收入人群让出利益，使他们的创业资本、购买能力等增强，形成国民经济新一轮增长的推动和拉动力。

（六）形成适应更高层次开放的新体制

1.围绕形成自由贸易机制所进行的体制改革。（1）处理好政府管理与世界投资贸易通行规则、政府与对外经济中行政管理与市场调节等方面的关系。主要涉及各部门清理相关的行政审批事项，废止与世界通行规则相悖的污染和法规，在厂商准入、资金汇出汇入、人员往来、通关便利、贸易结算、税收税率、知识产权保护、生产服务标准谈判和规定等方面进行体制接轨和创新。这需要海关、边检、检疫、口岸、户籍、工商、税务、商务、银监、证监、保监、质检、标准、人社、发改等许多相关部门清理过去的法规，并提请全国人大停止和废止过去有关冲突和不适应对外开放新形势的法律条款，形成新的与国际自由投资贸易接轨的条款。（2）除了狭义上的我国自行建立的地区性自由贸易区外，双边和多边自由贸易区需要国务院协调，精心设计谈判方案并做好内部标准建设、知识产权保护、货币直接互换结算等方面的体制创新，在自由贸易区建设中争取谈判的话语权。（3）建设和形成针对自由贸易区的开放的服务体系，比如会计和律师事务所、投资和贸易纠纷仲裁相关体制，使中国在自由投资贸易领域中不仅形成新型的服务业，也通过发育自己的国际通行承认的第三方社会组织来维护自己的国家利益。

2.改革妨碍人民币国际化的有关体制。（1）从更高层次的对外开放看，中国总体上已经发展到了完善国内利率市场化改革、推进浮动汇率机制形成、实现人民币资本项目可兑换的改革阶段。（2）具体到资本账户开放相关内容，已经到了实施有条件的企业“走出去”战略，放宽境外投资汇兑限制，放宽企业外汇管理要求及跨国公司资金境外运作限制，实施合格境内机构投资者制度的时候。（3）需要修改和形成新的《外汇管理条例》。外汇管理局于2013年8月27日发布了《合格境内机构投资者境外证券投资外汇管理规定》，取消和简化了相关外汇管理程序，对合格境内机构投资者（QDII）外汇管理政策进行归并和整合。2013年9月1日起，广东实施服务贸易外汇管理制度改革。需要将各种创新整合，形成新的统一的外汇管理法规。（4）2008年王元龙提出双“三步走”的人民币国际化战略：首先，在地域扩张上采取“三步走”，即坚持人民币周边化、人民币区域化、人民币国际化的进程取向；其次，在货币职能上采取“三步走”，即坚持人民币结算货币、人民币投资货币、人民币储备货币的先后顺序。我认为，为了获得新的融入全球化而带来的经济增长动力，在设计人民币国际化风险控制路线图、法律法规和体制机制的同时，应加快这一战略实施的进程。

3.要形成“走出去”的体制和机制。（1）改革和明确对于“走出去”的企业行政管理的范围，从目前的情况看，商务部负责在境外开办企业审批，发改委负责投资项目和用汇额度审批，外汇管理局负责资金汇出审批。就改革事项讲，要鼓励走出去，清理审批事项，轻审批、重服务，重信息统计和监管，教育驻外企业要遵守当地法律，在塑造社会形象的同时维护其国外权益。从所有制方面，注重对国有企业特别是央企走出去的审查和监管，放开和鼓励有实力的民营企业走出去。就项目审查而言，实际上发改委也不可能到实地去了解，即使去也搞不明白。应当由有可行性研究评价的第三方组织进行项目评价，而企业进行决策，企业家负责项目选择和投资体制机制。考虑中国外汇储备规模世界第一，有继续贬值的趋势，发改委和外汇部门应当放宽企业走出去投资的用汇管理。（2）形成“走出去”的配套体系。抓紧培育和建设国内为企业“走出去”服务的与世界规则接轨的民营金融体系，如民营进出口银行、进出口保险公司、进出口租赁公司、进出口担保公司等金融服务体系；再如前面提到的，培养和发展我们自己的涉外国际仲裁、会计事务和法律事务等机构。（3）从国际投资和贸易的竞争看，由于所有制歧视和被认为竞争不公平及涉及对方国安全等理由，有政府背景的国有企业走出去往往受到相关国家和世界贸易规则的限制，包括考虑国有企业走出去的道德风险和监控成本，需要培养一大批能走出去的人才；特别是培育和发展大型和特大型民营企业走出去，形成中国在世界上有竞争力的跨国公司。（4）各外事和涉外部门应当转变工作观念，创新工作内容，将精力、物力和时间更多地用于了解相关国家市场需求、法律法规、经济政策，通报经济信息；了解驻外企业经营环境，帮助其协调各方面关系，为其投资和贸易服务；提供信息，通报情况，积极参与国内各部门走出去政策制定和调整的协调；将政治外交、文化交流与促进经济往来、合作共赢密切结合起来，形成外交与经济的互动；维护我国企业在相关国家的经济利益，在相关国家政策变动、政局变化、事件突发时，为投资、贸易和经营者提供外交交涉、财产保护、人员撤离等帮助和服务。

注释：

①实际上，在中国的税收结构中，小微企业交纳的比重并不高，大幅减免小微企业的税费对国家财政总收入特别是中央和省财政收入格局影响并不大，但其对就业的贡献非常大。对小微企业减税和减费的阻力主要来自于地方基层政府对财政收入可能减少的忧虑，各种依靠收费罚款运转的行政部门和行政性事业机构，以及一部分公务员和其他执法人员对隐性利益丧失的担忧。

②媒体推算公路一年罚款2700亿，超工行去年利润。参见《央视财经评论》2012年12月25日播出的《公路“三乱”为何越管越乱？》

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[责任编辑：陈文杰]