贾康：PPP需公私共赢

贾康：PPP需公私共赢

公私合作伙伴关系（public-private-partnerships，简称PPP），即公共部门与民营企业在某些公用事业项目的建设或运营中进行相互合作的一种模式。2014年下半年，新一轮财税体制改革开启，如何进一步理顺政府与市场的关系将会成为关键环节，并使PPP的创新意义凸显。

本期客座总编辑：

贾康，著名财经专家，财政部财政科学研究所原所长，全国政协委员和经济委员会委员，中国改革研究会和中国国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员，孙冶方经济学奖获得者。

日前，在上海金融与法律研究院主办的“鸿儒论道”论坛上，全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康指出，在过去十几年的城市化进程中，我国地方政府积累了近20万亿元地方债务，现在，又面临着新型城镇化和人口老龄化带来的巨大资金需求压力，在这种背景下，改变城市化投融资方式，发展公私合作机制将大有可为。

未来几十年，中国社会必须处理好推行新型城镇化和人口老龄化所面临的压力，应对这两大挑战是无可回避的政府责任。

贾康：改革开放30多年来，中国的城镇化率已经从初期的10%出头，走到现在官方宣布的53%的水平，上升了40个百分点左右。但是我们要看到，城镇居民中，大概有2亿出头的人，虽然定居在城镇，却没有取得和城市户籍人口一样的公共服务待遇。要在这批人身上实现基本公共服务的均等化，还需要有可观的投入，中国的城镇化真实水平应在40%左右，还有很大提升空间。

按照国际经验，一个国家的城镇化率要达到70%左右这样一个高位，才会转入较为低缓的发展阶段。假设今后每年再上升一个点，从40%～70%还要走30年，也就意味着，未来的20年到30年仍然是我国城镇化的快速发展期。

城镇化所需要的投入，从数量级来看，有关部门领导曾经提出过40万亿元的概念。有些人认为这个数字太大了。但从我的认识来讲，我认为40万亿元可能说得还比较保守。因为在未来的几十年内，大概中国还有4亿人口要从农村区域转入城镇区域定居。按平均一个人投入10万元钱，静态算账就是40万亿元，而我观察10万元是打不住的。因此，40万亿元绝对不是一个夸张的数字，这样的一个投入显然不是政府仅靠自己的财力能够解决的。

与此同时，伴随着的是一个人口老龄化社会。伴随老龄化带来的问题是什么？2015年之后，中国的人口红利将迅速消失，人口老龄化所有的表现，会突出地体现在与老年人护理、保健相关的各种各样的硬件、养老设施、园区投入，以及软件、护理人员的投入上。这些投入同样是非常巨大的。

在我看来，到2050年实现伟大民族复兴的过程，直截了当地说，就是我们处理城镇化和老龄化的过程，是保障人民对美好生活的愿望不断实现，而又使整个国家综合国力按照现代化方向一路提升的过程。

财政部正在主导推动公私合作伙伴模式（PPP），引入社会民间资本，以化解地方债务风险和提升绩效。通过改变靠“政府背书”的投融资方式，实现资源配置效率与综合绩效水平的提升，发挥民间资本的潜力，让市场发挥其决定性作用。

贾康：从现在中国有关管理部门的工作部署中，我们已经得到明确的信息，从国务院领导层到财政部、发改委等部门，都前所未有地表达了对PPP创新的高度重视。财政部具体的培训和试点已经在抓紧进行。

公私合作，是资金运用的一种机制创新，它可使政府资金、企业资金、社会资金等各方面的资金力量，以合作的方式，形成合力来推进一系列的公共工程、基础设施、公用事业项目建设。而这些项目建设所带来的有效的供给和产出，正是当前社会发展阶段所特别需要的。

首先，从政府的角度来看，显然可以在未来相当长一段时间内，减少财政支出的压力，并提高财政资金的总体使用绩效。改革开放走到现在，民间资本、社会资金已经雄厚壮大起来了，政府如果把它们引导到城乡一体化的新型城镇化发展，以及应对人口老龄化的公共服务等领域中来，可以明显地减轻政府在未来几十年发展过程中的支出压力，更好地提升现代化国家治理水平，优化资源配置，既不越位，又不缺位。

其次，从社会和公众的角度来考虑，可以享受到更加高质量的公共服务。

如果从中国现在所处的中等收入阶段特征来看，公众对美好生活的向往已经极大地被激发起来了，与此相对应的，将是倍增的对公共服务的需求。怎样处理好公共服务的供给问题，怎样提高绩效，怎样使老百姓能提高满意度？在这方面，通过公私合作使政府更好发挥作用，同时把其他力量，比如企业、专业机构、社会组织（包括非营利组织和志愿者组织等等）合在一起，不仅壮大了资金力量，而且在运营管理、绩效提升上形成各个主体之间的优势互补。从学理上说，就是多元主体各自以自身优势去管理最适合的风险因素，从而在合作中提高资金绩效水平，改善服务质量，使老百姓得实惠的一套制度安排和机制联结。

第三个正面效应就要说到企业。在公私合作中，政府天然地考虑到整个局面的稳定和通盘发展战略的把握，而企业天然关心的是投资所能取得的回报。具体的公共工程和公共服务项目，在PPP模式下，通常是由企业发挥主导作用。从深层的利益出发，企业在建设和运营中，自然会应用自己的专业知识和管理经验，保证按时甚至缩短工期竣工，提高工程质量，提升服务水平。只要企业能够实现可持续发展，未来几十年他们自然愿意与政府互动，形成公共工程、公共产品的更多、更好的供给。我们必须看到，能加入PPP的民间资本和企业，在偏好上是那些更认同相对稳定地锁定20年、30年的长时期可接受利润率的市场主体。与政府合作，实际是以契约形式取得政府的特许权，在特许权管理框架之下，实现这种长周期的，看起来不太高、但令他们满意的投资回报，这就打开了一大批民企生存和发展的空间。

政府在和企业合作时，需要承认在商言商，让企业得到应有的回报。政府应该充分尊重法治和培养契约精神，约束自己的权力，优化利益调节机制，探索形成风险共担、利益共享的具体办法。

贾康：我反复强调，不能以“让企业学雷锋”这样的思维理解PPP，在投资取得回报这个方面，必须在商言商。

这里要简要说到中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥。20世纪90年代初，厦门国际机场建成后，泉州大桥的车流人流急剧增加，泉州市政府迫切需要在晋江再建设一座桥梁，预计投资近3亿元。泉州市政府拿不出这笔钱，于是与名流实业公司形成了一个合作关系，来建设刺桐大桥。

1994年10月，名流公司和地方政府合作成立了刺桐大桥项目公司，注册资本是8500万元，民间资本占60%比例。整个项目的总投资约2.5亿元。约定整个项目经营期限是30年，包含刺桐大桥建设期（不超过三年）。1997年1月1日，刺桐大桥建成正式投入运营。根据泉州市政府要求，要按照约定的收费方式、收费标准，形成整个特许经营期间的投资回报。

现在回顾和总结，我们首先要充分肯定刺桐大桥建设的首创意义，实现了比较小量的国有资金引导比较大量的民间企业资金，投资于原来认为只能由政府兴办的基础设施建设项目，总的效果也是非常好的，但同时，我们也要看到，由于种种局限，当年名流实业公司与当地政府间的合作依据只是一纸红头文件，而非与PPP项目匹配的规范契约文本，这为以后产生矛盾并难以解决，埋下伏笔。

根据我们的调研，刺桐大桥投资方的经营权和收益没有得到充分、切实的保障。比如，刺桐大桥项目只是收费权得到了保障，而广告经营权、服务设施经营权等权益都没有得到很好落实，投资方曾在两侧管辖范围之内自设广告牌，却被市政府有关管理部门强行拆除，投资方也没有办法。此外，政府领导层强势施加建设增项，1998年，政府安排投资方出资4360万元建大桥的连接道路，2006年，当地政府再次要求该公司投资6800多万元建设大桥连接沿海大道的一个工程项目。整个大桥项目总投资不到3亿元，外加的投资加起来高达1.2亿元。企业虽不认同，但最后博弈下来，不得不按照政府的要求来做。

从这个案例反映出的问题，我们多少能够理解很多民资在进入PPP领域时表现出的犹豫和顾虑。“榜样的力量是无穷的，修理榜样的后果是严重的”，刺桐大桥案例中的不愉快，使泉州、福建不少民企对跟进PPP视为畏途。这个案例给了我们一些重要的启示。第一，在PPP机制创新中，我们必须要加快法律法规建设，新的一轮PPP高潮有望展开，我们要保持清醒的头脑，不是一哄而上就能得到成功。第二，我们要完善政府的权力约束制度。在法治化的环境中，培育契约精神，要以法律来保障契约，发展现代市场体系中的契约制度，保障现代商业文明、营商环境。第三，应该优化利益调节的机制，出于某些不可预测的客观因素，导致项目运营不下去，会造成政府、企业、社会各方的损失，我们在这方面应努力探索风险共担、利益共享、以合理利润为基准的可行的全套办法，实现共赢。

采写：郑宾 393758162@qq.com