领导干部“无为行为”及其治理对策探析

王再新

（桂林电子科技大学党政办，广西桂林541004）

当前，全党正在深入开展党的群众路线教育实践活动，认真贯彻落实关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，党和国家治理初见成效，特别是领导干部的作风建设成效显著。但是我们也要看到，一些领导干部“无为行为”依然严重存在。认真分析领导干部“无为行为”的危害及成因，提出相关治理对策，对于推进国家治理能力现代化、建立干部队伍执政能力长效机制具有重要意义。

一、领导干部“无为行为”及其治理意义

“无为行为”，主要是指不履行或者不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误、效率低下的行为；或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作效率低、工作质量差、任务完不成的一种工作状况，[1]其实质就是“庸政”、“懒政”行为。

领导干部“无为行为”，是指领导干部掌握领导权力，负有领导职责和义务，但不履行或不能正确、及时、有效地履行工作职责，导致工作延误、效率低下，损害管理和服务对象的合法权益的一种工作状态。简而言之，就是领导干部占着职务岗位不作为、少作为的庸政现象。领导干部“无为行为”的主要表现有：一是应作为而不作为。不思进取、不负责任，不求有功、但求无过，对能解决的问题不及时解决，或对反映强烈的问题不妥善处理和解决；对需与相关部门协商办理的事项，不积极主动协商，或协商不一致时，不能提出有效的解决办法，或有职责义务配合办理的部门，经多次协商衔接仍不配合办理，久拖不决等。二是作为不到位。以各种理由忽略或取消群众本应享受到的公共服务，如工作责任心不强、服务态度差、效率低下、遇事推诿、办事拖拉等。三是作为效果不好。业务能力或决策水平低，工作力不从心，难以胜任本职工作，致使工作长期被动落后，或缺乏开拓进取和勤政敬业精神，工作敷衍，不敢担当，一年内打不开工作局面，甚至与原来工作相比有明显滑坡等。[2]领导干部无为，贻误发展良机，直接损害群众利益和社会公共利益，损害组织的形象和公信力，阻碍组织发展。

加强对领导干部“无为行为”的治理，是建设责任组织的本质要求，也是加强领导干部作风建设的重要内容，其对提升领导干部公信力与执行力，建设一支高素质高效能干部队伍具有重要现实意义。

第一，领导干部“无为行为”治理是国家治理能力现代化的重要手段。衡量国家治理能力现代化程度，由公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败等6个指标构成，把问责提上了国家治理的重要议事日程。[3]世界银行的评估报告指出：如果中国要实现现代国家治理体系，下一步急需提高公民政治参与和强化政府问责，否则，就难以实现治理能力的现代化。可见，问责在国家治理现代化中的重要性。我国已经实施了行政问责制，出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但是对领导干部的“无为行为”进行问责却没有明确措施，为此，今后在国家治理能力建设中，要重视领导干部无为治理的愿景、路径、步骤，并能采取切实有效的行动，切实加强和改进行政问责制度的建设。第二，“无为行为”治理有利于领导干部作风的转变。领导干部的权力与所负有的领导责任是辩证统一的，他拥有一定的权力就必须承担一定的责任，领导干部的无为，本身就是一种过失。无为治理在约束“无为行为”和激励干部奋发有为方面进行了积极而有益的探索，有利于推进领导干部效能建设，融洽干群关系。[4]第三，“无为行为”治理有利于增强领导干部的执政能力。领导干部只有高效、有为从政，才能担负起对人民的责任。无为治理不仅针对领导干部工作的不作为，同时也针对工作中的效率低下，从而保证领导干部勤政，提高工作效率和执政能力。第四，“无为行为”治理有助于提高干部队伍的整体素质。领导干部的工作行为既需要道德的软约束，同时也需要诸如纪律、制度、法规的硬约束。[4]我们主张法治与德治并举，对那些无为的领导干部，既要通过教化来感动他们的德性，提高他们的自律性、责任心及为人民服务的质量，也要从制度、管理上设计与安排，以遏制和减少他们的“无为行为”，进而达到提高领导干部队伍整体素质的目的。

二、领导干部“无为行为”的危害及成因

领导干部无为的工作作风，其危害是多方面的，更是非常严重的。主要表现在：一是损害党和国家的干部制度。我国现有的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》缺乏无为问责的考量。一些无为的领导干部应该给予问责和处罚，但是目前的问责多半是走过场，雷声大雨点小，结果不了了之，那些无为的领导干部不但没有受到惩处，还仍然稳坐钓鱼台，甚至得到提拔和重用，使群众怀疑和抵触单位或国家出台的干部任免政策及管理制度，对单位和国家产生失望情绪。二是使群众对领导干部产生信任危机。有为并且有大作为是我们党对领导干部的起码要求，但是近些年来，一些领导干部在其位不谋其政现象日益突出。领导干部无为的作风，不仅使群众对领导干部丧失信心、丧失信任，还导致群众对领导干部的抵触、反感，使群众不愿意听从或服从这些领导干部的管理，甚至出现“仇官”现象，给单位和国家带来极大的危害。三是引发领导干部价值观霉变和社会无为思想蔓延。由于政策法律存在某些漏洞，特别是问责制缺乏对无为问责的考量，使现实中的一些“无为行为”没有得到有效根治。无为的领导干部利用其位获得私利，甚至还被提拔重用，而有为的领导干部总是吃亏，实际上等于鼓励领导干部投机取巧、做“太平官”，这种不正常的现象具有巨大的负面效应和强有力的负面导向作用，毒害了其他领导干部的心灵，有为就有位的价值和地位被动摇。同时，少数领导干部无为的负面冲击力是十分巨大的，其恶果是上行下效，全单位都来仿效“做与不做都一样”，加剧了“无为行为”的恶化和蔓延。四是延误单位发展。领导干部在工作上得过且过、不思进取，不求有功但求无过，熬资历、保位子，甚至在其位不谋其政而谋取私利，将会贻误发展机遇，导致一个单位长期发展缓慢，变化不大，更甚者将拖延党组织发展。

领导干部无为，究其原因，主要有：一是官本位思想严重。所谓官本位，就是一切为了做官，有了官位，就什么都有了。尽管我国等级森严的封建官僚制度早已不复存在，但官本位意识仍然不同程度地存在于人们的头脑中。由于现行领导干部体制中存在着“能上不能下”的弊端，因此，一些领导干部责任意识淡化，“无过便是功”的思想比较突出。有的领导干部长期占着位置不干实事，满足于当“太平官”；也有的领导干部整天呆在办公室里消磨时光，被群众总结为“一杯茶水、一根烟，一张报纸看半天”，满足于当“混事官”。二是监管机构工作不力。领导干部滋生“无为行为”最直接最重要的原因是其权力缺乏有效的监督和约束。党委和组织、纪检部门对领导干部教育重视不够，管理监督不严，对无为的领导干部漠然处之，不但没有诫勉谈话、惩罚处理，反而使其晋升。同时，信息公开不够全面，妨碍民众知情参与。[5]三是无为惩罚制度缺失。如果说“胡乱作为”其危害是“显性”的，已激起极大民愤，已有相应的治理之策，而“无心作为”、“无力作为”、“无所作为”则是一种“隐性”的“顽疾”，目前尚无根治之法。我国的问责制主要侧重于有错问责，对无为问责没有明确规定，也没有可供具体操作的措施。另外，“问而无责”的现象在当前领导干部问责制执行中普遍存在，问责常常流于形式，群众认可度低。四是社会监督意识不强。随着我国民主政治建设的推进，广大群众的民主意识较以前有较大的提高，但现实而言还存在很多问题：不敢给领导尤其是自己单位的领导提意见，以免引起领导不满；考评领导干部时，对领导干部有意见的人在考评时尽量回避，以免引起领导干部怀疑；让提建议时，则是先揣摸领导干部心理，不是有啥说啥，而是“领导想听啥就说啥”，更甚者怕领导打击报复，影响自己工作岗位、工作成绩或晋升；领导干部无为时，是视而不见，事不关己高高挂起，不是帮领导查找原因，而是极力为领导遮掩。由于群众民主意识和监督意识不强，所以一些领导干部“如鱼得水”，是“得也乐也”。

三、领导干部“无为行为”的治理对策

领导干部“无为行为”的治理，是推进国家治理能力现代化的一个不可或缺的制度建设，我们必须一以贯之进行。

一是建立无为问责之制。中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《暂行规定》)，对问责的原则、适用情形、问责方式、问责程序等做了详尽的规定。可以说，《暂行规定》在很多方面都可圈可点，其颁布执行对于当前的反腐败斗争和党风廉政建设具有重大的意义。[6]但是，《暂行规定》主要是有过问责、有错问责，而缺乏对无为问责。无为触及的是工作纪律、工作作风，但这决不意味着就可以迁就、纵容“不为者”。必须根据《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》精神，加快建立“领导干部无为问责制”，对无为内容、问责范围、无为标准、问责方式、问责后果等一一作出明确规定，体现可操作性。同时，对于“无为干部”的追究，与“有错干部”一样，将视情况分别给予诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、调离工作岗位、降职使用、引咎辞职或责令辞职，直至免职等处罚。

二是强化有为行政之教。“打铁还需自身硬”。一方面领导干部自身要切实改进工作作风，强化责任意识，夙夜在公，勤勉工作，真正赢得群众的信任和拥护，努力向历史、向人民交出一份有作为并且有大作为的答卷。另一方面，要从认真分析领导干部无为问题的政治文化土壤等深层原因入手，加强领导干部的勤政教育并常抓不懈，切实增强他们的宗旨意识、责任意识、效率意识，提高干部的公信力、执行力。[7]将领导干部教育好了，能够起到模范带头作用，社会风气必将大好。要让那些庸庸无为的干部摒弃“在其位不谋其政”的官本位意识，把自己不仅要看成是国家干部，更要意识到自己是人民公仆，要为群众办实事、办好事，真正体现出“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的本色。

三是发挥组织监管之职。加强领导干部队伍建设是党委的一项重要任务，各单位党委要本着党管干部的原则，主要领导要亲自抓、亲自组织实施、亲自监督考察、亲自问责处理，切实建设好一支有为、群众信任的领导干部队伍。组织部门要协助党委抓好领导干部的日常管理，把加强领导干部无为作风建设的要求贯彻到组织工作的各个方面，特别是建立健全干部管理制度、工作奖惩制度、目标责任制度和工作定期考核制度；加强对领导干部工作状况的日常考核，注意从平时表现和群众反映中了解、掌握领导干部的作为态度、作为程度、作为成效，随时向党委提供无为领导干部的处理建议。纪检部门要充分发挥纪检监察职能作用，要着眼解决影响领导干部无为作风建设的突出问题，随时跟踪督办，积极探索建立领导干部无为监督制约的有效机制。改革领导干部用人制度，惩治那些“太平官”，对“无为者”要给予必要的组织处置，提拔重用有为的干部，强调“为官一任，造福一方”的价值取向。

四是完善绩效考评之法。要解决领导干部的无为问题首先要考虑领导干部的工作绩效问题，要建立健全对领导干部政绩考核的科学评价机制，科学合理地设计领导干部有为、无为的指标评价权重，政绩由群众说了算，不是由数字说了算。评价标准应坚持从群众需求出发，既有经济指标，也有社会发展、环境建设和资源节约等指标，还应考虑人民群众的生活质量、生活水平和满意度等。可以借鉴国际上比较成熟的“3E”准则，即围绕经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）来开展。[8]深入开展群众评议活动，扩大民意和民主测评范围，规范公众评议领导干部绩效的方式方法，提升群众参与的质量和效果。

五是搭建群众和媒体监督之梯。要把人民群众的满意度作为衡量领导干部作风建设的标准。有效的领导干部无为治理应该是人民群众广泛参与的监督治理，应该不断完善人民群众参与行政决策、监督公共权力的规章和制度，保证人民群众的参与权、监督权。要充分发挥群众监督、舆论监督、网络监督的监督作用，拓宽监督的渠道并落实监督效果，对多数群众不拥护、不赞成的干部，坚决不能提拔重用，对群众反映强烈的庸官，坚决要其让位。[9]要大力推进领导干部工作信息公开，使各级监督可以通过多种渠道监督领导干部的行为，对那些不作为的领导干部要敢于向社会公开，让社会知晓，促使那些无为的领导干部大胆作为，提高职务责任和义务，增强执行力和公信力。

六是确保无为问责之效。有过错要问责，无为同样也要问责。无为的陋习，与执政为民的理念背道而驰，表面上没有直接发生过错行为，但实质上是在间接酿出过错，因为不作为不仅会损害组织在群众中的威信和形象，还会严重阻碍地方或单位发展。无作为本身就是失职渎职的表现，按照权责对等和有错必纠的原则，对无为领导干部进行问责理所当然。实行无为问责，对领导干部的权力运行过程和结果进行有效监管，促使领导干部强化危机意识，让庸碌无为的“太平官”混不下去。通过绩效考核，对位居末位的领导干部，要根据具体情况分别采取降职、免职、诫勉谈话、下调工资等级等措施予以惩处，确保无为治理取得实际效果。

总之，领导干部“无为行为”治理是国家治理现代化中一项急需强化的重要内容。我们必须加强领导干部的无为治理，建立健全无为问责制度，促进领导干部切实改进工作作风，切实增强干事创业的事业心、责任感和使命感，做出表率，树立新风，促进工作，提升效能，狠抓工作落实，促进党和社会主义事业的健康发展。

[1]分析称干部“无为问责”有助转变官员庸懒积习[N]．光明日报，2011-05-03.

[2]陈宁．制度化治理公务活动中“庸懒散”现象的思考[N]．环球市场信息导报，2013-10-09.

[3]推进国家治理体系与治理能力现代化[N]．济南日报，2013-12-10.

[4]肖光荣．中国行政问责制存在的问题及对策研究[J]．政治学研究，2012，（3）.

[5]盛荣华．党政干部无为问责制研究[M]．湖南人民出版社，2010.

[6]任建明，杜治洲．问责制如何避免“问而无责”[J]．人民论坛，2010，（14）.

[7]李方．如何完善“无为问责”[N]．光明日报，2011-05-03.

[8]王志飞，唐魏．正视问题 探寻对策[N]．人民日报，2013-07-03.

[9]邹太平，胡敏．“无为问责”激活洞庭水——湖南省岳阳市开展干部问责工作纪实[N]．中国纪检监察报，2012-03-30.