论优化我国民主文化的政治环境

2014-05-05袁聚录

理论导刊 2014年4期

袁聚录

摘要：民主文化是一定社会区域中人们的民主取向、民主行为和民主效能的总和。优化民主文化的政治环境是进一步促进我国民主文化发展的客观要求。立足我国社会主义民主发展实际，优化民主文化的政治环境主要应从发展理念政治、发展制度政治、发展法治政治、发展科学政治、发展绩效政治等五个方面着手。

关键词：民主；价值取向；政治体制；民主文化；政治环境；执政为民

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0015-05

引言

加布里埃尔·A·阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）和西德尼·维伯（Sidney Verba）于1963年在其《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》一书中指出：“这是一项对民主的政治文化以及维持这一文化的社会结构和过程的研究。”[1]3书中，多次使用民主文化、民主政治文化、民主的政治文化等相同涵义的概念。在阿尔蒙德和维伯看来，民主文化包括“个人的自由和尊严、政府要取得被治理者同意的原则，这些崇高的民主思想”以及“民主政体和它的公民文化的现行原则——政治精英决策的方式，他们的规范和态度，普通公民的规范和态度，领袖和政府的关系以及他和他的选民的关系”[1]5等。

继阿尔蒙德和维伯之后，由于社会和民主政治发展的需要，越来越多的人开始关注民主文化，对民主文化的界定也不一而足。费德里科·马约尔（Federico Mayor）认为，“民主的文化说到底就是教诲和继续成长的文化”。[2]布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）认为，民主文化“建立在不是就政策，而是就民主的政治生活的过程和范围达成这样一种社会共识：即人民的意愿构成政府权威的基础；任何个人都有参与政府的权利；应该有定期的真正选举；政治权力通过大众的普选而非使用威吓或强力来交接；政治反对派和少数群体有权表达意见；与掌权的政府对立的真正的、合法的反对派可以存在”。[3]我国学者王忠武认为，“所谓民主文化主要是指人类所创造的精神形态的积极的民主成果的总和”。[4]

本文将民主文化界定为一定社会区域中人们的民主取向、民主行为和民主效能的总和。其中，民主取向指人们关于民主及民主政治的主观意向和态度；民主行为指人们受民主取向支配而表现在外面的民主活动；民主效能即民主政治的作用及人们对这种作用的主观判断。本文的主旨是围绕中国民主文化政治环境的优化问题展开探讨。所要探讨的政治环境，指对民主文化构成环境作用的政治体制，而政治体制又指涉基本的社会主义民主制度、立法、行政、司法、执政党等各方面。

一般而言，政治体制对民主文化的环境作用主要体现在，政治体制的理念、制度、法治等情况直接影响到民主文化的状况。对于民主文化来说，如果政治体制缺乏公信力，即政治体制缺乏获得公民认同、信任，则将威胁到政治体制的合法性。这正如阿伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）所说，得民心者没有办不成的事情，失去民心则一事无成。[5]在我国，民主文化的状况与政治体制改革的状况从根本上说是相一致的。现阶段我国正在进一步推进政治体制改革，以发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，这就为新型民主文化的形成和发展提供了制度上的保障。但同时，也应该看到，我国的政治体制还存在一些对民主文化造成消极影响的不完善之处，民主文化的政治环境还有待于进一步优化。这里，从发展理念政治、发展制度政治、发展法治政治、发展科学政治、发展绩效政治等五个方面探讨对我国民主文化政治环境的优化。

一、发展理念政治

理念是一种向导，它告诉人们如何行事。理念政治则指政治体系的理念及如何使其被公民所认可。这里的政治体系主要指同一政治共同体内的执政党和政府。一般而言，公民普遍将民主视为最好的政治形式，因此，当政治体系的理念表现为民主的理念时，不仅有利于民主文化的发展，而且也有利于政治体系获得民主文化的支持，这也构成了民主文化与理念政治的紧密联系。

由于民主的基本理念在于民主的价值理性和民主的形式理性，而民主的价值理性又是民主理念的基本内核，因此，政治体系的理念必然以民主的价值理性为基准。这里，民主的价值理性指让全体公民真正平等地、普遍地参与一切国家事务。民主的价值理性是民主的普遍性价值在民主政治社会中的精神表现。同时，民主的价值理性必须借由形式即法定的程序来实现，必须在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利，这就是民主的形式理性。如前所述，一般而言，民主的价值理性主要指涉：人民主权、公民权利、自由、平等、公平与正义；民主的形式理性主要指涉：宪政与法治、多数人的统治与少数人的权利、开放的政治。需要指出的是，由于不同政治体系的特殊性所在，因而，不同政治体系的民主理念又有所不同。并且，不同政治体系的民主理念又会随着政治体系和其所处的社会环境的改变而改变。

就同一政治共同体内的执政党而言，其民主理念的实质是解决为谁掌权、为谁执政的问题。作为我国的执政党，中国共产党的民主理念也不例外。当年，有一位美国记者曾问毛泽东：“你们办事，是谁给的权力？”[6]1128毛泽东回答：“人民给的。”[6]1128“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须代表得好。”[6]1128毛泽东的这段经典论述，指明了共产党为谁掌权、为谁执政。胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“以人为本、执政为民是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，是指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准。”[7]“以人为本、执政为民”可谓我们党对自身民主理念实质的新凝炼。总之，中国共产党只有坚持“以人为本、执政为民”，才能持续不断地丰富和扩大自身获得人民群众认同的资源。但是，客观而言，时至今日，我们的部分党员干部对这个问题的认识还不够充分。然而，如果在这个问题上继续懈怠下去，就势必会影响到人民群众对党作为执政党的认同。就此而言，党员干部必须对这个问题有充分的认识，在“以人为本、执政为民”的执政理念上保持高度一致。endprint

就我国政府而言，“人民至上”的理念应该作为政府的应有理念。从契约的角度讲，人民把权力让渡给政府，政府就应该用权力为人民服务，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。[8]只有这样，才能保持公民对政府的认同。应该引起我们重视的是，正是由于我国的一些政府官员在某种意义上忽视人民的利益，特别是对人民群众身体健康与生命安全的漠视，对公民知情权与监督权的践踏等，才使政府付出了沉重代价，政府公信力在一定程度上严重损伤，这已经到了不能坐视的地步。另外，我国的政府理念是与中国共产党作为执政党的政党理念密切相联的。中国共产党的执政理念是从党的执政地位出发确立的基本政治理念，而我国的政府理念则是对党的执政党理念的贯彻和支持。

发展理念政治，有赖于政治理念的实现，而政治理念的实现又有赖于同“普遍性价值”结合起来，这里所谓“普遍性价值”是指被人们普遍接受、认同的价值观念，是人类生存和文明存续的普遍需要，是人类文明进步中逐步积累的积极成果。“普遍性价值”的意义不仅在于其内在合理性，更在于其普遍适用性。政治理念只有和“普遍性价值”相结合，才会为最广大的人民群众所接受，并转换成为他们的思想和行为准则，从而使政治理念合法化。我们党从提出“为人民服务”、“共同富裕”直到“三个代表”重要思想和坚持科学发展观，都体现了被社会普遍接受、人民群众普遍认同的“普遍性价值”。只要我们坚持在实践中把政治理念和“普遍性价值”结合起来，解决好关系“民生”中最现实、最直接、最具体的问题，就会获得公民对我国政治理念的价值体认，提高我国政治理念的公信力，进而有利于获得公民对我国社会主义民主及民主政治的认同。

二、发展制度政治

制度政治在此主要指其制度体现为社会主义民主制度的政治。社会主义民主制度在这里主要包括作为国体和政体的民主、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层民主制度等。发展制度政治主要指改革和完善社会主义民主制度。从理论上讲，社会主义民主制度对民主文化具有基本的规定性。换言之，社会主义民主制度背景下，人们会认同社会主义民主并给予相应的行为支持。就此而言，发展制度政治，可以为民主文化的发展提供必需的制度环境。

要看到，由于我国对社会主义事业还处于探索之中，所以尚未形成一套比较完善的社会主义民主制度，并且，具体制度的有效配合与支援也跟不上要求，而制度执行性差、制度执行失范等现象时有发生。这些，都影响了公民对社会主义民主制度优越性的认可，阻碍了民主文化的发展。解决这些问题，需要进一步改革和完善社会主义民主制度，而这无疑会涉及到多个层面。例如，由于我国的阶层已不再是传统意义上的工农联盟，所以对 “工农联盟”的表述应加以扩展或发展为社会各阶层的广泛合作和“联盟”为妥。再如，人民代表大会和政治协商会议的代表应专职化，并建立对人大代表和政协代表的制度化培训机制。此外，对于基层民主也要加大改革力度。还有，可确立首批经济特区为政治改革特区，进行相应立法，赋予其较大的改革自主权等。

发展制度政治，对于执政党来说，就在于民主执政，即通过执政理念、执政方式和执政体制的转变，实现执政效益的最大化，赢得人民的认同。在确立前述执政党理念的基础上，我们党的执政也要靠人民执政，支持和保证人民当家作主。党要做到民主执政，就需要按照党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，在制度上进一步完善党委、人大、政府、政协和司法部门的关系。另外，党内民主对于民主执政有着极其重要的意义。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[9]党的十七大报告进一步指出，“要以扩大党内民主带动人民民主”。[10]47党的十八大进一步强调，“以党内民主带动人民民主”。[11]52但是，毋庸讳言，党内民主还存在着这样和那样的问题，我们应从完善制度、体制等方面进一步发展党内民主。其主要途径可以是：认真贯彻党员权利保障条例；建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度；逐步推行党务公开制度，增强党组织工作的透明度，充分保证党内言论自由；建立与健全常委会向全委会负责报告工作、接受监督的制度；建立与健全党的代表大会提案制度；建立与健全代表提案的处理与回复制度；加强党代表与选举单位党员联系；党代表可以列席全委会；扩大市、县党代会常任制试点；逐步扩大基层党组织领导班子成员的直接选举范围等。党内民主的发展，有利于发挥党内民主对民主文化的率先垂范和带动作用，从而有利于发挥民主执政对民主文化的环境供给作用。

按照普遍认同的观点，公共行政应充分体现民主价值取向，公共管理应尽量民主化。从这点出发，发展民主的制度政治，需要政府民主行政，即通过公民参与政务管理，形成制衡与分权机制，使政府在作为人民代表行政时，能够切实为人民服务，接受人民监督和控制。随着社会民主化的逐渐提高以及开放、平等、互动式的信息化、网络化社会的到来，政府对公民社会的管理必须公开、透明。如果民众对政府及其实际运转过程认知不足，其对政府的情感及评价就难免带有片面性。为此，政府应随时公开除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私之外的各种信息、政策和事务，公开各种公共政策的制定、执行、评估、监督过程，并通过民主听证、民主监督等制度来保证公民对政府决策的一整套环节的知情权。由于信息化的重要性，建议人大制定《电子政府建设法》，促进电子政府的建设，增强政府及其政治情况的透明化、公开化，使越来越多的信息能够为公民认知。

三、发展法治政治

“法治政治是指各政治主体依照全体公民投票通过的或者由全体公民选举产生的代设机关制定的法律，参与政治和治理国家的政治过程。”[12]法治政治直接关系到民主文化的健康发展。这里的法治是民主基础上的法治。“民主与法治之间不是平行的辩证关系，而是具有先后顺序的逻辑关系”，“民主是法治的基础”，“法治保护的是民主”。[13]法治政治因保护民主而使政治体制获得公民的认同、信任，从而有利于民主文化的健康发展。endprint

发展法治政治，需要以构建宪政为基础。构建宪政，其核心问题即保证宪法的最高权威。在政治生活中，如果人比宪法的地位高，就不能视为宪政。党的十六大以来，一直极为重视国家的宪政建设。2002年，在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上，胡锦涛同志指出：“中华人民共和国宪法是我国的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。”[14]2012年，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平同志指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[15]在保证宪法的最高权威的基础上，构建宪政要求宪法的实施，而宪法的实施又需要宪政精神。这里，宪政精神即公民对构建宪政的积极看法和观念。如果缺乏宪政精神，即使有再好的宪法，也得不到实施。这就需要通过宪法宣传等机制和路径培养宪政精神，国家机关及工作人员的带头遵宪、护宪和行宪是培养全民族宪政精神的关键。

发展我国社会主义法治政治，需要改革和完善法律机制本身。现在理论界许多学者以宪政为依据，提出立法、执法、法律监督机关只服从于同级人民代表大会和上级立法、执法、法律监督机关。同时，呼吁设司法院，与国务院并列；设宪法法院，由其裁决公民和官方的是非对错，实行司法公开；建立和完善旁听制度和重大案件公众的知情制度；尽快制定《政党法》《参政法》《社会主义人权保障法》《保护公民利益法》等。对此，只要条件允许，就可以考虑采纳、实施或完善。与此同时，发展法治政治，要求党要依法执政，就是说，要求党要依法获得和运用执政权力，依法将党提出的各种主张转化为国家意志，进而施行于社会。依法执政是“依法治国，建设社会主义法治国家”[16]目标的必然要求，是法治精神的体现。党的十六届四中全会强调：“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动”。[17]党的十七大指出：“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”[10]10党的十八大要求：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[11]在执政条件下，符合宪法和法律规定，才能产生合法的效力，才能为公众所接受和认可。中国共产党是执政党，同时又是全国人民的领导核心，在国家生活中处于领导地位，但是，党并不谋求凌驾于宪法和法律之上，并不谋求超越法律之外的特权。党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律，党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律，党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内。依法执政、依法施政是执政党获得公信力的前提，是获得长期的社会支持和群众拥护的基础。

从政府的角度看，市场经济是法制化的经济，要保证市场在资源配置中的基础性作用，不仅市场主体必须遵守市场经济的内在运行轨迹、国家为维护市场的公平竞争而制定的各项法规，而且政府必须依法行政，不能滥用行政权力，任意干涉或非法干预市场经济活动和纯属私人领域的事务。随着公民维权意识的增强，政府必须转变重权轻法的管理方式，严格行政，使法律成为维护政府权威和公民合法权利的唯一准绳，而且，还要严格控制政府立法的权限，防止部门立法。法治是公正和正义价值的体现，政府依法行政，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，就会赢得公民的信赖。

四、发展科学政治

科学政治就是指政治符合自身固有的、不以任何人的意志为转移的客观规律。在科学知识日益普及的今天，一种不遵循自身固有的、不以任何人的意志为转移的客观规律的政治，即一种不科学的政治很难称其为民主政治，很难获得人们在民主取向、民主行为和民主效能上的支持。就此而言，要保证民主文化的健康发展，就需要我们发展科学政治。

发展科学政治，离不开科学理论的指导。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等都包含着科学的社会主义政治理论，因而都应该成为我国政治建设的理论指导。当前，尤其是要坚持用标志着中国化马克思主义最新发展的科学发展观指导政治建设。科学发展观强调，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。[18]按照科学发展观，人类社会的发展和进步，从而社会主义社会的发展和进步，是经济、政治、文化和社会诸领域的有机结合、相互作用的统一体，因此，社会主义社会的发展不应只局限于经济方面，政治、文化和社会诸多领域都需要不断发展，都需要不断进步。就发展政治而言，需要在科学发展观的指导下，在经济、政治、文化和社会诸领域统一的视角下，研究政治体制面临的新情况，解决政治体制中出现的新问题，以切实的政治实践推动政治体制的发展。

发展科学政治，尤其需要政治体制的发展与中国社会技术形态转型相适应。依据产业技术特征，可将人类社会形态划分为渔猎社会——农业社会——工业社会——信息社会（也可称作全面自动化社会、知识社会、后工业社会等）的演进系列，称之为社会技术形态转型。需要强调的是，当前，中国社会技术形态转型表现为由农业社会向工业社会、信息社会转型的双重转型，就是说，在有些地区，主要表现为由农业社会向工业社会的转型，而在有些地区，则主要表现为由工业社会向信息社会的转型。与此双重社会转型相一致，政治体制中崇尚人格魅力、道德尺度的传统权威要由富于科技理性、善于科学决策、具有创造性的权威来代替，由此，一部分知识精英、科技精英和科学管理精英可以成为政治体系重要部门的工作人员；政治行为的技术性和知识性更加突出，有条件的地方，像经济特区等地的人们可以充分利用数字技术获得政治信息，通过网上选举、监督等实现政治信息化；政治理论研究不应仅仅拘泥于经典作家的结论，而要把眼光转向中国现实政治生活，不再局限于政治价值判断上，而且注重具体过程的设计和研究以及政治生活的创新和发展上。endprint

通过什么样的体制来提高执政的效率，是发展科学政治的实质性问题。政治体制是否协调、合理、便捷、顺畅、灵活，直接影响着政治体制的效率。为此，需要正确处理好国家机器各个部分之间的关系，合理配置公共权力，合理利用各种政治资源，通过机构改革和方法改进，最大化地保证政治体制的便捷、顺畅、灵活，提高政治体制的运行效率。发展科学政治还要求我们综合运用经济、政治、法律、行政等各种手段，领导、管理国家和社会事务，推进决策的科学化，为此，需要建立健全一整套科学的决策机制和制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，建立健全多种形式的专家决策咨询系统；对同群众利益密切相关的重大事项，决策前要进行公示、举行听证。

五、发展绩效政治

绩效在此指发展经济、改善公众生活水平、保持社会公正及维护国内秩序方面的实际能力与效果。相应地，绩效政治指政治体系具有发展经济、改善公众生活水平、保持社会公正及维护国内秩序方面的实际能力与效果。绩效政治与政治体系民主合法性程度成正比关系。就此而言，绩效政治与民主文化的关系为正相关。政治绩效的显著，将极大增强人民群众对政治体系民主合法性的认同。在我国，发展绩效政治，为民主文化提供所需的政治环境，主要是指提高政治绩效和贯彻以人为本、推动经济社会发展的政治绩效检验标准。

很大程度上，强调提高政治绩效的原因在于：目前，相对而言，我国政治体系规模庞大，效率低下，官僚主义严重，腐败现象丛生已成不争的事实，这些是引起公众不满的重要因素。提高政治绩效，尤其要注意解决好与公众切身利益相关的问题。需要指出的是，当今社会变迁中公众的期望日趋复杂，中国政治不仅要保持经济的发展和繁荣，满足公众的物质生活的需求，同时也要注意社会的全面发展，回应公众不断增长的各个方面的需求。改善政治绩效需要实事求是的作风。我国是社会主义国家，理论上有着很高的目标。但作为一个人口巨大、国情复杂的发展中国家，解决许多问题的物质基础还很有限。过往的经验教训表明，政治上脱离实际的过高承诺，会影响到绩效的发挥。因此党和政府要特别注重实事求是，而不是开空头支票，以赢得公众的理解和支持，赢得公众对政治体系民主合法性程度的认同。

从“以人为本、执政为民”的政治理念出发，政治绩效之根本在于以人为本、推动社会发展，因此，要把以人为本、推动社会发展作为检验政治绩效的根本标准。而要贯彻这一根本标准，则主要在于，把评判政治绩效的权利交给群众。换言之，把评判政治绩效的权利交给群众，就意味着对这一根本标准的贯彻。为何要把评判政治绩效的权利交给群众？这可以通过毛泽东和黄炎培的一次著名对话来说明。早在新民主主义革命时期，在回答黄炎培的“中共诸君”能不能跳出黄“所亲眼看到的”“所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉”这个“一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少不少单位都没有能跳出”的周期率问题时，[19]148毛泽东就已经说过：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[19]149在这次对话中，毛泽东把共产党由西柏坡进北京城比喻为一场考试，考试合不合格，共产党执政的绩效如何，人民群众最有评判权。当前，重温毛泽东同志和黄炎培先生的对话，尤须注意要把评判党和政府政治绩效的权利交给群众，只有这样，党和政府才能在群众的评判中不断取得新的政治绩效，才能真正获得群众的认同和信任。

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