全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划

庞立平

中国的改革开放进行了30多年了，开始由基层冲动推进了改革，中间又有高层顺应形势部署了改革，在上下的互动中，我们走上了曲折前进的改革之路。现在思考未来改革的路径和路线图，我认为改革总体应该进入到顶层设计和整体谋划的新阶段。

不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。所谓顶层设计和整体谋划，就是要以全局视角对改革所涉及到的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，协调各种关系，确定目标并为其制定正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。

强调顶层设计和整体谋划的意义

其一，改革的方向，改革的步骤、改革的内容必须由高层统一安排和部署，不能自行其是搞改革。在我们这样一个人多地广、社会领域广泛、情况十分复杂的国家，重大改革必须坚持“自上而下”的基本路径。中央要加强对改革全局、改革进程的指导和调控，有力推动改革。我们讲“宏观调控”，不能只局限于经济活动，对改革活动也应该进行宏观调控，即要加强改革的顶层设计和总体规划。

其二，我国各个领域的改革必须相互衔接和配套，包括经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革等都要互相协调。此次改革称为全面改革，强调改革的五位一体，就内含总体推进、协调推进的意思。解决任何一个难题，都需要综合措施。正如有关专家指出的，没有户籍制度、公共服务、教育医疗等方面保障，农民工成为新市民只是一个遥不可及的梦；缺乏就业、住房、社保、人口管理等方面支撑，“异地高考”的阳光便难以照进现实；少了工资制度、税收调节、分配秩序、公共财政等方面创新，收入分配改革就会步履维艰；欠缺法制规范、行政整合、信息公开等配套政策，食品安全就会出现“七八个部门管不了一只鸡、十几个单位管不好一桌菜”的怪事。老百姓普遍关注、反映强烈的这些改革难题说明，没有全面改革的统筹谋划，没有各项改革的协同推进，就难免顾此失彼、相互掣肘。一些地方改革久议不决，一些部门改革决而难行，一些领域改革行而难破，莫不与此有关。

其三，以前由地方和部门搞的碎片化的改革今天要通过顶层设计和整体谋划串联起来。如很多地方自己出台了各式各样的社保方案，今后就要走向统一。从实际看，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有形式各异的农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险、村干部养老保险、老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等，过度分割的格局造成社保制度的“碎片化”。“碎片化”造成的最直接影响是各类人群退休待遇不公。为什么同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，退休后不能得到同等待遇？为什么企业退休人员比政府机关和事业单位同等资质退休人员的退休金低两至三倍？为什么农民的养老起步待遇仅为每月几十元？差距之大，实在是绝无仅有！制度“碎片化”还直接导致各地养老保险费率负担轻重不一，进而损害市场经济的公平环境，而且影响劳动力的自由流动，直接阻碍全国劳动力市场的统一；因基金不能统收统支而直接导致部分地区养老保险基金结余和全国范围内财政补助同时存在，资金无法调剂使用，严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展；“碎片化”还是造成流动人口养老保险权益丧失和农民工大规模退保等现象的根本原因。不解决制度“碎片化”问题，就不可能真正获得解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者养老保险权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难以健康发展等问题。

其四，一些跑偏的改革要重新纳入规范化的轨道。类似改革方向趋利化的改革，改革利益部门化的改革，都应得到纠正。例如，医疗改革之初，只给政策，不给钱，医院被逼去“创收”，于是形成了看病难，看病贵。再如，教育改革导致了乱收费，这从根本违背教育的宗旨，破坏了教育公平。政府部门的“以罚代管”，严重搅乱了政府职能转变，搅乱了改革大局，政府与老百姓的距离拉大了，执政为民受到了伤害，改革的方针被搅乱了。

其五，改革进行顶层设计和整体谋划，也有助于建立改革的动力机制。高层的改革理性和基层的利益冲动都是改革的动力，而和中间层相关的体制、权力、利益部分会成为改革的阻力。对改革进行顶层设计和整体谋划，有助于突破这些“中梗阻”。 所谓“中梗阻”，实质上是卡在落实和执行环节。比如，国家先后两次出台了促进民营经济发展的“三十六条”，但民营资本依然不断遭遇“玻璃门”和“弹簧门”，国家的政策在实际执行中推不动，这就是典型的“中梗阻”现象。突破中梗阻的路径，主要在于上压下顶。顶层设计出政策、出规定，基层群众要求有关部门和人员必须执行政策规定，这就形成了上压下顶之势，假以时日，中梗阻必将瓦解。

当然，当前某些改革采取摸石头过河的方式也是必要的，但摸石头过河不能成为战略思想，只能是战术问题、局部问题。

搞好顶层设计和整体谋划需要解决的问题

其一，要构建强有力的改革领导机构。一方面，各级全面深化改革领导小组要实体化和具有权威性，而非名义机构或联席会议制度；另一方面，改革顶层设计和整体谋划部门要超脱于利益，设计与审批集于一身的政府部门很可能使改革走样。

其二，高层和基层在改革侧重方面有一个大致分工。如高层注重进行顶层设计和整体谋划，基层在具体操作方案上侧重摸石头过河。高层出方向、出政策、出制度，基层抓实验、抓试点、抓试错。

其三，顶层设计和整体谋划一定要接地气，摸石头过河一定要看方向。所谓接地气，就是要依靠群众、群策群力，摸到规律，找出办法从而掌握改革的主动权。主动权从哪里来？从经济社会发展的各种矛盾中来，从人民群众的现实需求中来。我们强调摸石头过河一定要看方向，“只低头摸石头，不抬头看对岸”是不对的，把握方向是重中之重。

其四，顶层设计也要有底线思维。所谓底线思维，就是凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。底线思维体现改革的全局观。底线是统揽全局中的底线，全局是顾全底线时的全局。底线思维强调改革的辩证法。它是关注矛盾转化的思维方式，着眼负面后果，建立防范体系。其特点是不仅要防范，更要积极转化，从坏处准备，向好处发展。底线思维凸显改革的实践论。“摸着石头过河”难免触碰底线，有些是群众利益的底线，处理不好就会产生群体性事件；有些是政策法规的问题，往往需要进行因地制宜的完善；有些是条块关系的界线，势必牵涉体制机制的重大调整。

其五，顶层设计既要注重理论逻辑，也要注重问题逻辑。所谓理论逻辑，是指改革要有价值高度，要有理论框架、分析框架和解释框架、要有详尽的制度安排。所谓问题逻辑，是指改革设计要从解决现实问题出发，把解决重大现实问题作为逻辑起点。改革安排最终要达到理论逻辑与问题逻辑的高度统一。

作者：中共河北省委党校河北发展战略研究所所长、教授

（责编/彭澜）endprint