民族地区党政人才队伍建设存在的问题及对策研究——基于临夏回族自治州的问卷调查分析

马秀玲，黄清华

（兰州大学 管理学院，甘肃 兰州730000）

一、问题提出与文献回顾

我国是一个以汉族为主的多民族国家，党和政府历来重视人才工作，特别是改革开放以来，广大民族地区党政人才队伍建设成为国家人才战略的重要组成部分。我国少数民族聚居区多分布在中西部自然环境恶劣、经济落后的偏远地区，党政人才队伍建设所面临的困难和存在的问题具有一定程度上的相似性。因此，值得我们关注的问题是，民族地区党政人才队伍建设的现状如何？哪些因素影响了民族地区党政人才队伍建设？应该如何完善？这些是民族地区通过人才队伍建设促进经济社会全面发展必须要厘清的问题。

目前学术界对民族地区党政人才建设的研究不多。本文以“1993—2013年”为时间范围，以“民族地区”和“党政人才”为关键词，在CNKI、维普和万方数据库共检索相关研究论文4篇。现有论文主要探讨少数民族干部的培养及发展，建议从教育、培训、考核、晋升等各个环节予以政策倾斜，并未将整个民族地区的党政人才队伍建设作为研究重点。在学术专著方面，胡月星，柴克俭著的《民族地区基层干部队伍整体素质发展调查研究》一书，不仅对西北民族地区的地县党政领导素质情况进行了分析，而且还对不同经济条件、年龄区间基层干部的素质特征进行了比较系统的调查研究。但是，由于研究对象涉及面广，具体到民族地区党政人才队伍建设的内容相对较少，且研究重点偏重于干部思想政治素质提升，关于系统全面的人才队伍建设体制与机制方面的论述不多。此外，现有研究的数据资料更新不够，在一定程度上不能综合反映当下广大民族地区党政人才队伍素质的现状。鉴于此，本文以甘肃省临夏回族自治州州级29个党委、政府部门的136名公务员为问卷对象，分析了临夏回族自治州党政人才队伍建设取得的成效与存在的问题，在数据分析的基础上，建议从人才选拔、考核、培训、流动、薪酬福利、监督方面改革相关配套机制，提升民族地区党政人才队伍整体素质，进而推动民族地区政治经济文化水平的全面提高。

二、研究方法

本文采用问卷调查法收集数据，运用统计软件SPSS19．0对问卷初稿做了信度和效度分析，剔除或修改了Alpha信度系数和KMO值低于0．7的问题项，最终使问卷Alpha信度系数达到0．815，KMO值达到0．813，从而保证问卷具有较好的可靠性和有效性。为确保调查质量，作者于2013年5月赴甘肃省临夏回族自治州党政部门进行了预调研，在此基础上对问卷做了局部调整，于2013年8月赴甘肃省临夏回族自治州党政部门进行实地调研，发放并回收问卷。问卷主要包括三部分内容：一是被调查者基本信息，包括性别、年龄、民族、政治面貌、受教育程度、进入公务员队伍的途径、入职年限、所在部门、公务员类型、职务类型、职务级别、年收入；二是对本地党政人才队伍建设基本现状与存在问题的认识和评价，包括对党政人才队伍建设的政策评价、政策执行、影响因素以及在人才选拔、培训、考核、激励、机制创新方面存在的突出问题等方面的评价；三是对本地人才队伍建设中人才流动、录用、考核、晋升、激励、培训、薪酬、整体建设成效等八个方面的看法以及完善的建议和思路。

本文采取分层抽样法，首先将临夏回族自治州29个主要党政部门554位在编公务员作为抽样总体，每个部门的公务员总数作为抽样框。然后，根据公务员的级别（处级、科级和科级以下）进行分层抽样，既保证抽样的代表性，又减少抽样误差。问卷共计发放174份，其中党委部门发放18份（处级3份，科级6份，科级以下9份），政府部门发放156份（处级26份，科级52份，科级以下78份）。回收有效问卷136份，其中党委部门回收15份（处级3份，科级5份，科级以下7份），政府部门回收121份（处级26份，科级37份，科级以下58份），具体发放与回收情况如表1所示。

表1 临夏回族自治州党政部门问卷发放和回收情况

三、问卷分析

（一）临夏回族自治州党政人才队伍建设现状

临夏回族自治州位于甘肃省中南部，总面积8 169平方公里，生活着回族、保安族、撒拉族、土族、东乡族等21个少数民族约200多万人。近年来，临夏回族自治州牢固树立“人才资源是第一资源”的理念，实施“人才强州”战略，不断创新领导机制、培训机制、工作机制、保障机制，突出抓好培养人才、用好人才两个关键，为经济社会转型跨越发展提供了有力的人才支撑。本文研究的136名被调查者的基本信息情况如下：

1．民族。本次调研回收的136份问卷中，少数民族57人，占总人数的42%，汉族79人，占总人数的58%，见图1。

2．性别。136位被调查者中，29%是女性，71%是男性。男女比例基本在2：5，见图2。

图1 民族

图2 性别

3．年龄。从统计数据来看，26岁—35岁的公务员人数最多，有53人，占总人数的40%。36岁—45岁的人员，占总人数的32%。45岁—55岁有30人。25岁及以下和56岁以上的人数最少，共有10人，见图3。

4．受教育程度。70%的人受教育水平都达到本科，大专学历人数次之。研究生及以上学历、中专高中及以下学历的人数比例很小，人数之和不及总人数的10%，见图4。

图3 年龄

图4 受教育程度

5．进入公务员队伍途径。被调查者问卷数据显示，大部分党政人才主要是通过公开选拔考试，占总人数的35%；其次是大中专院校分配，占28%；再次是从其他单位调入有15%。上级委派的占9%，干部轮岗交流的5%，军队转业安置和其他类均占4%，见图5。

图5 进入公务员队伍途径

6．政治面貌。136位被调查者中，中共党员（含预备）人数最多，占总人数的84%。群众的人数次之。民主党派占5%，共青团员只有1%，见图6。

7．入职年限。数据显示，当前临夏回族自治州党政人才的入职年限，呈单调递减趋势，随着年限的增长，人员逐渐减少。136位被调查者中，10年及以下的人数最多，有55人，占总人数的40%。11年—20年的人数次之，有42人。21年—30年的有33人。31年—40年的人数5人，40年以上的只有1人，见图7。

图6 政治面貌

图7 入职年限

8．公务员类型。数据显示综合管理类有113人，占总人数的83%。专业技术类有14人，行政执法类9人，见图8。

9．职务类型。136位被调查者中，40%的人员担任领导职务，60%的人员属于非领导职务类型，见图9。

图8 公务员类型

图9 职务类型

10．职务级别。136人中处级占21%，科级占31%，科级以下占总人数的48%，见图10。

11．年收入。数据显示，临夏回族自治州党政人才年收入普遍不高，且一定程度上年收入与工作年限和级别成正相关。12万元以上的人员最少，3—6万元年收入的人员最多，见图11。

图10 职务级别

图11 年收入

对临夏回族自治州党政人才队伍建设成效与现状的考察，本文采用李克特五级量表，设计了人才流动、录用、考核、晋升、激励、培训、薪酬、整体建设成效共9个问题。问题均为反向问题，目的在于更加直观具体地分析问题，数据统计情况如图12所示。

由图12可知，同意“本地人才外流多”“外地人才流入少”这两项的人数分别有78人和96人，占到。 ， ，人才流入少、人才流失严重等现象同时并存。

图12 临夏州党政人才队伍建设现状评价

在“本单位录用环节存在漏洞”、“晋升和个人工作能力、所作贡献的关系不大”、“考核流于形式、效果不明显”、“奖惩与考核结果的挂钩不紧密”这四个问题上，有70人左右持“不同意”观点，有87人不同意“培训对工作改进不大”，均超过总人数的50%。可见，临夏回族自治州党政人才工作在录用、晋升、培训、考核、奖惩方面都取得一定的进步和改善，得到大多数人的认可。

在“薪酬对工作积极性的调动作用不大”这一问题上，持“同意”态度和“完全同意”的人数之和与“不同意”“完全不同意”态度的人数之和相等，各有60人。说明在薪酬福利方面，临夏回族自治州的公务员分歧较大，可能受工作性质和工作量等影响，造成不同人对薪酬福利的期望值不同。

最后，在“临夏回族自治州党政人才队伍建设总体成效一般”这一评价上，39人持“一般”态度，持“不同意”和“完全不同意”态度的有61人，36人持“同意”和“完全同意”态度。这反映出临夏回族自治州党政人才队伍建设取得了一定成效，得到45%的被调查者的认可。但是也有相当一部分人表示成效一般或是不满意。

为了进一步深入了解临夏回族自治州少数民族党政人才和汉族人才在以上问题上的态度、观点是否存在异同，本文以民族为变量因子，对问卷数据进行单因素方差分析，结果显示汉族和少数民族人才在各项问题的显著性值均远远大于0．05，即汉族和少数民族在这些问题上的看法差异性不显著。

（二）存在问题

本文主要从政策执行、成效、人才建设、培训、选拔、评价、激励、机制创新共八个方面探讨临夏回族自治州党政人才队伍建设存在的问题。为了清晰反映少数民族和汉族在这些问题上的态度差异性，以民族为变量因子，首先对数据进行了单因素方差分析，发现所有问题显著性值均大于0．05，即少数民族和汉族在这八个方面问题的态度观点趋同，差异性不显著。

1．政策执行情况认识与评价。图13是对本地区党政人才工作政策执行情况的认识，71%的人认为政策本身没有问题，领导也很重视，主要是执行操作层面的原因导致落实不到位，见图13。

图13 政策执行情况认识

图14 影响工作成效的突出因素

2．影响工作成效的突出因素。图14反映在影响人才工作成效的最突出因素方面，42%的人认为人才队伍建设的财政投入不够，33%的人认为现有法制人文环境不利于吸引急需人才，见图14。

3．人才建设方面的突出问题。图15在人才队伍建设存在的突出问题方面，36%的人认为当地人才整体素质偏低，35%的人认为年龄结构和专业结构不合理，见图15。

图15 人才建设的突出问题

图16 选拔机制问题

4．人才选拔机制存在的突出问题。在人才选拔机制方面，33%的人认为户籍、身份等机制性障碍仍然存在，31%的人认为公平竞争的机制和环境比较缺乏，28%的人认为选拔人才重学历、职称，轻能力、实绩的倾向比较明显，见图16。可见，临夏回族自治州党政人才选拔机制上存在问题较多，需要加大改革完善力度。

5．考核机制方面存在的突出问题。在人才考核评价方面，30%的被调查者认为人才考核评价的社会化程度低，社会公众和第三方评价机构的参与性不够，26%的人认为缺乏针对不同部门、职务类型的、具有可操作性的人才考核指标体系，见图17。可见，临夏回族自治州党政人才考核评价机制有待进一步健全。

图17 考核机制的突出问题

图18 培训机制的突出问题

图19 激励机制的突出问题

图20 机制创新的突出问题

6．人才培训机制方面存在的突出问题。在人才培训机制方面（如图18所示），36%的人认为人才培训与人才选拔、使用结合不多，32%的人认为资金投入不够，见图18。可见，临夏回族自治州党政人才培训还需要在财政投入和培训结果的运用上加大改革力度。

7．人才激励机制存在的突出问题。图19所示的在激励机制方面，将近一半的被调查者认为“收入靠贡献”和“多劳多得”的原则体现不多，薪酬福利有失公平，见图19。可见，临夏回族自治州党政人才建设过程中存在平均主义，没有有效发挥薪酬福利的激励作用。

8．机制创新方面的突出问题。图20所示的在机制创新问题上，45%的被调查者认为健全人才选拔与使用机制是临夏回族自治州当务之急，这与前文人才选拔机制存在较多问题的现实情况相吻合，见图20。可见临夏回族自治州在党政人才选拔与使用机制方面要下大力气，破除诸如户籍、身份等硬性制度障碍，拓宽人才准入门槛，广泛吸收各类优秀人才进入公务员序列。

（三）原因分析

临夏回族自治州党政人才队伍建设现状在一定程度上是我国中西部、经济欠发达的广大民族地区党政人才队伍建设状况的缩影，其存在的问题具有代表性。造成这些问题的原因，主要来自两个方面。首先，是社会因素。临夏回族自治州自然环境恶劣，交通、信息闭塞，生活工作条件简陋，是引进外来优秀人才的一大障碍。加之民族地区教育普遍落后，思想观念陈旧，竞争意识淡薄，未形成重视人才、珍惜人才的良好氛围。长此以往，必然导致民族地区党政人才队伍不稳定，人浮于事，出现本地人才留不住，外地优秀人才引不来的困局。其次，是经济因素。民族地区由于自然、历史原因，经济基础普遍薄弱，产业结构单一，物质支持欠缺，导致人才发展机会不多。改革开放以来，东西部贫富差距进一步拉大，民族地区的人才也纷纷选择“孔雀东南飞”。

四、建议与对策

根据中央人才工作会议做出的《关于进一步加强人才工作的决定》以及“十八大”对人才工作的要求，党政人才队伍建设要始终坚持“党管人才、服务发展、人才优先、改革创新、以用为本”的原则。在此前提下，本文认为应从人才选拔使用、考核、培训、流动、薪酬福利和监督六个方面进行相应机制改革，同时要联系少数民族地区的具体实际，进一步完善民族人才的培养，以期促进民族地区党政人才工作健康发展。

（一）完善党政人才选拔与使用机制

选拔和使用机制方面存在的问题主要是选人渠道不畅，存在体制机制性障碍，重学历轻实绩，缺乏公平竞争机制。这也是当前机制改革创新需首要解决的问题。可从以下方面努力：首先，坚持正确的用人导向，破除论资排辈、求全责备等陈旧观念，做到唯才是举；打破部门、行业等界限，疏通从国有企业、高等院校、科研院所和其他社会机构中选拔政府部门的领导干部的渠道。其次，加大公开选拔党政人才的力度，全面实行任用干部票决制和机关中层干部竞争上岗，积极推进轮岗交流，出台调整不胜任现职干部的办法，着力解决干部能上不能下，能进不能出的问题。此外，数据显示，临夏回族自治州党委部门的少数民族处级1人、科级2人、科级以下2人，政府部门中少数民族处级5人，科级19人，科级以下28人，少数民族党政人才数量不到总数的一半，且主要集中在科级或科级以下。今后还需进一步加大少数民族干部培养选拔的力度，结合本地区实际情况制定相关优惠政策，明确各单位少数民族干部名额比例，保证将更多优秀的少数民族干部选拔到各级领导岗位上来。

（二）完善党政人才考核机制

当前公务人员绩效考核已纳入我国各级政府部门的考核之中，绩效考核的最终目标是通过政府公务人员绩效的改善来提高政府绩效。民族地区人才考核存在的突出问题是考核主体单一、社会化程度低，缺乏针对不同部门、职务类型的人才考核评价指标体系。因此，完善公务员绩效考核机制，首先要建立独立的评估机构作为政府公务人员绩效评估的实施主体，广泛吸纳社会公众、第三方评估机构等多元人才考核与评价主体，将公众满意度评价纳入到党政人才考核之中，保证绩效评估的公开和透明。其次，加大对评估程序设计的重视程度，实现评估程序设计的规范化和科学化，减少评估过程中权力滥用的风险。第三，深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。细化评估标准，科学制定针对不同部门、职务类型的党政人才评价指标体系，使绩效考核能够真正作为党政部门优秀人才晋升考察的重要依据。

（三）完善党政人才培训机制建设

人才培训存在的主要问题是资金投入不够，培训结果与人才选拔、使用结合不多。一方面，可加大政府财政投入，重视基层党政人才培训和少数民族干部代培工作，增加班次和名额。利用高等学校优质资源，开辟各类实践教研基地，加强网络培训基础设施建设，构建更加开放的人才教育培训格局。另一方面，完善人才培训考核制度，将人才培训与个人的选拔、任用、晋升紧密结合，培训结果作为选拔、晋升的重要参考，充分发挥激励作用。提高培训效率和效果，提升党政人才综合素质和能力。此外，加大对少数民族人才的培训力度。回收问卷中57位少数民族人才的受教育水平70%集中在大专学历，本科学历只有7人，研究生2人。可见由于各种主客观因素的制约，少数民族人才知识文化水平普遍较低。因此要创新培训内容和培训方式，开展更多专门针对少数民族人才知识结构和工作内容的课程，重点提高少数民族人才的综合素质。

（四）完善党政人才流动机制

党政人才合理有序流动是实现政府机构新陈代谢，增强生机和活力的重要途径。民族地区由于自然条件恶劣，经济基础薄弱等因素，大量优秀党政人才流失。而且，部门本位主义、地方本位主义等严重制约政府机关人才跨行业、跨部门、跨地区流动。因此，各级党政部门要大力完善人才流动机制，发挥市场在人才配置中的主导作用，一方面，提高民族地区党政人才的薪酬和生活福利待遇，吸引更多高水平人才来民族地区工作，甚至扎根于民族地区。另一方面，加大选派民族地区的党政部门干部到中东部发达地区挂职锻炼的力度，激励其学习东部地区先进的管理理念、方法，为民族地区经济社会发展贡献应有力量。此外，可以选派后备干部、年轻干部、少数民族干部到乡镇、经济园区和企业挂职锻炼，坚持动态管理，调整充实后备干部队伍。

（五）完善党政人才薪酬福利机制

薪酬福利问题处理的好坏关系到政府机构工作效率的高低和党政人才队伍的稳定。数据显示：临夏回族自治州党政人才年收入普遍不高，年收入12万元以上的人员最少，3—6万元年收入的人员最多，占到总人数的35%，年收入6—9万元的人员占总数20%。在问卷中“对本单位党政人才队伍建设的意见建议”这一开放型题目中，将近一半的被调查者提出加薪要求，并反映薪酬管理中存在公平缺失，激励功能低下等问题。因此，一方面，完善薪酬福利机制，建立薪酬的动态增长机制。可借鉴美国公务员的宽带薪酬制，缩小薪酬间等级，拓宽薪酬变动范围，根据每年的GDP、CPI等指标来评估薪酬的合理性，建立薪酬的动态增长机制。另一方面，薪酬与绩效挂钩，将绩效考核结果作为增长工资福利的依据，防止“平均主义”，充分发挥工资分配的激励作用。第三，推行“阳光工资”，使薪酬透明化。将所有工资福利收入都体现在工资单上，坚决抑制腐败滋生。

（六）完善党政人才监督机制

权力具有内在扩张性，党政人才掌握着国家的公权力。要保证权为民所用，就必须完善人才监督机制，大力提高党政机关选人用人的公信度和群众满意度。首先，建立权威性、独立性的廉政监督机构。所谓权威性是指该机构只对党政机关最高领导人负责，独立性是指该机构的人员聘用、经费预算等必须独立于其他行政部门，确保其权力行使的客观公正和有效。其次，建立广泛、灵活、便利的社会监督机制。充分发挥人大、政协及其他群团组织、社会公众的监督作用，做好政务公开，信访、电话、网络一体化举报平台，认真及时处理举报案件，对于违纪违法的党政人员进行问责查处。第三，建立健全干部“带病提拔”倒查机制。分级建立完善党政干部提拔任用工作纪实制度，凡党政干部在提拔任职前就有违纪违法行为的，必须对其选拔任用过程进行调查，存在问题的及时做出严肃处理。不进行调查处理的，要按照规定追究有关责任人员的责任。此外，还要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对于买官卖官、贪污受贿、失职渎职等行为坚决予以曝光，不仅要保证公众的知情权，还要对党政机关公务人员敲响警钟，时刻牢记为人民服务的宗旨，恪尽职守，廉洁奉公。

国以才兴，政以才治。建设一支优秀的党政人才队伍，让其投身于广大民族地区现代化事业，不仅是人才强国战略的政策需要，更是维护国家大一统政治局面的必然要求。因此，要实事求是，与时俱进，不断创新。从民族地区具体实际出发，除了完善党政人才在选拔、考核、培训、流动、薪酬福利、监督各个环节的配套机制之外，还要将党政人才工作置于整个少数民族区域发展的大系统之中，加强人才工作的组织领导，认真落实人才政策；大力发展民族地区教育事业，提高人才队伍整体素质；健全党政人才队伍建设的规划体系，改善人才年龄结构和专业结构；努力营造有利于人才发展的良好社会文化氛围，在稳定用好现有人才的基础上积极引进大批优秀外来人才，带领民族地区实现政治、经济、文化、生态的全面可持续发展，缩小东西部贫富差距，为构建服务型政府和社会主义和谐社会做出贡献。

[1]胡月星，柴克俭．民族地区基层干部队伍整体素质发展调查研究[M]．北京：民族出版社，2004．

[2]中共临夏回族自治州组织部．临夏回族自治州州县（市）中长期人才发展规划（2010—2020年）汇编[Z]．2012．

[3]中共甘肃省委组织部．人才工作文件选编（2003年—2012年）[Z]．2013．

[4]习近平．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]．2013．

[5]中共中央办公厅印发2010－2020年干部教育培训改革纲要[Z]．2010．

[6]吴木銮．公共部门的宽带薪酬：比较与前瞻[J]．中国行政管理，2010，（2）：71－76．

[7]中共中央国务院．国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）[Z]．2010．

[8]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[Z]．2012．

[9]中共甘肃省委组织部．干部人事工作文件选编（2000年—2010年）[Z]．2012．

[10]中共中央办公厅．深化干部人事制度改革规划纲要[Z]．2000．

[11]中共中央办公厅．2010—2012深化干部人事制度改革规划纲要[Z]．2009．