试论借地建房的权利范围

邵英魁

【摘要】近年来，城市房屋征收与补偿纠纷一直是社会热点和难点问题。征收城市私有房屋应当对土地使用权进行补偿，但要严格区别划拔土地与出让土地的不同类别和个案的具体情况，进行分别评估后方可补偿。在征收补偿程序方面必须坚持国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。国务院应对借地建房权利范围进行界定，最高人民法院也应当尽快研究出台相应的司法解释，以便今后对类似问题进行妥善处理。

【关键词】借地建房；权利范围；房屋所有权的界定

【中图分类号】F293.35 【文献标识码】B

一、问题的提出

近年来，城市房屋征收与补偿纠纷一直是社会热点和难点问题。被征收人与征收人往往就房屋补偿的价格不易形成一致意见，特别是对于被征收房屋所占的土地的使用权，由于历史原因形成的个别情况如何补偿问题的认识有严重分歧。在评估与补偿裁决中，对土地使用权应否进行补偿及补偿标准也有完全不同的做法和分歧。一种意见认为对土地使用权不需要进行补偿。另一种意见认为，在房屋征收补偿时应当考虑被征收房屋的土地价格因素。但在实践中，对土地价格怎样评定，被征收人应当享受多大程度的土地收益，尚无定论，由此而引发的许多征收与补偿问题一旦发生纠纷很难妥善处理。

本人在代理行政诉讼案件中，遇到了一起比较典型的土地使用权和房屋所有权不一致的问题，觉得有必要提出自己的观点，与同行探讨。

有这样一个案例：李某父亲1990年为解决住房困难向铁路临时借地建设住宅。1994年至1995年间李某在其父亲临时借用的铁路用地上翻建房屋用于商业经营，1997年，李某因经营需要，向银行申请贷款，银行要求提供抵押物，李某为了获得银行贷款，在某市某区办理了房屋产权证书。2011年政府扩建公路，需要动迁李某的房屋，李某持房屋产权证书要求政府按有照房屋给予货币补偿，地方人民政府认为李某取得的房权证不合法，只能按临时建筑给予适当补偿。经协商双方不能达成一致意见，政府注销了李某持有的房屋产权证书，强制拆除了李某的房屋。由此引发了行政诉讼，本文论述的是如何界定类似情况的权利范围。

依据《中华人民共和国土地管理法》规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。土地变更登记原则确定了土地使用权和房屋所有权相一致的原则。土地使用权与房屋所有权主体相一致的原则也是一种合理的安排和要求。房屋和土地应当是不可分离的，作为一个自然现象，不应当存在差异。房屋和土地只有被作为一个物，存在一个所有权，才有利于简化因房地产权的分离而导致的矛盾，这本应当是一种非常简便的不动产权利安排。我国土地使用权分为划拨土地使用权、出让土地使用权和农村集体土地使用权，土地使用人和土地使用性质不同，也就必然不可能实现房屋和土地所有权一体化，成立一个所有权，但依法建立土地使用权与房屋所有权的一体化规则，无疑也能够达到同样的效果。换言之，房屋所有权和土地使用权主体的一体规则，是房屋和土地使用权的统一。李某建造房屋所使用的土地是锦州铁路局临时出借给个人使用的铁路用地（系国家划拨土地），属于临时使用性质。《临时借用铁路土地协议书》明确约定：一但铁路需要该土地，保证不要任何条件一个月内自行拆除（见《临时借用铁路土地协议书》个人建房申请书及保证书第4条）。《临时借用铁路土地（及建筑物）协议书》第三条规定：乙方保证不随意扩大占地范围，不修建永久性建筑物、不准转让、不准改变土地用途，违反者由乙方承担一切后果责任。尽管铁路方面出借土地时根据铁路利益做了相应的约定，实践中却很难施行，当借地建造的房屋遇到地方城市建设需要收回划拨土地时。对于房屋补偿安置问题就成了一个难点。本案借地人李某在没有取得土地使用权的情况下当然没有经过规划许可、建设许可，但政府已经为她颁发了房屋所有权证，政府的违法行为客观上掩盖了借地建房的临时建筑性质，李某持房产证要求政府按有照房屋给予补偿，他的权利范围当如何界定呢？

二、土地和房屋分别评估方式进行补偿

《中华人民共和国房地产管理法》第十九条规定，国家对出让的土地使用权在期限届满前收回时，应当给予补偿。城市房屋征收补偿的实质就是政府收回土地使用权另行许可使用的行为。在征收补偿过程中，只要城市私有房屋的所有权人享有出让土地使用权的，就应当把土地使用权的价格计入到房地产补偿价款之中。执行土地补偿标准应当根据土地的用途、区位、基准价、剩余使用年限以评估方式确定。《房地产估价规范》6.7.6规定，对依法以出让转让方式取得的土地使用权需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，对划拨土地使用权，政府可以无偿收回。这种如果私有房屋所有权人仅享有划拨土地使用权，则对土地不必单独进行估价补偿。李某建造的房屋使用的土地为借用性质，不享有土地使用权，自然也就不享有土地收益权，类似情况不适用土地和房屋综合评估的方式，其权利仅限于建筑物本身，评估对象应当限于地上建筑物，李某关于要求政府参照商品房现行市场价格补偿实际包含了土地使用权的补偿，其要求没有依据。其房屋建筑物的补偿标准应当在介于临时建筑和有照房屋之间协商解决。

三、出借国有划拨地的法律效力

国务院《城市规划条例》（1984年1月5日国务院发布）第三十一条：“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地”。国家土地管理局、铁道部《铁路用地管理办法》（1992年12月1日实施）第二十二条：“铁路用地按国家有关规定，向当地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。铁路运输系统用地由铁路局、铁路分局按宗地向所在地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。铁路其他用地，由用地单位直接向所在地的县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。”第二十四条：“对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。因特殊情况，确需占用铁路用地时，须征得铁路用地管理机构同意后，依法向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更手续。”《辽宁省城市铁路沿线规划建设管理规定》（2000年2月1日实施）第九条：“凡在建设控制区内进行工程建设（含地下工程），必须按照国家和省的有关规定，到城市规划行政主管部门办理《建设工程选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。已经取得土地使用权的单位，应当按照批准的用途使用土地，不得擅自改作他用；确需改变的，到当地土地行政主管部门办理审批手续。”铁路对国家划拨的土地无权出借，但出于历史原因，铁路局向路内职工出借土地用于解决职工住房困难曾经形成惯例，向路外非铁路员工出借土地情况也为数不少，引发了历史遗留问题，但究其根本，出借土地行为是不合法的，铁路部门虽然也进行过清理，但收效甚微，纠正铁路用地违法行为已经成为当前规范土地使用权限的一个不可回避的问题。

四、政府为借地建房颁发产权证行为的效力

政府机关代表国家行使职权，对于土地使用、房屋修建等违法行为予以纠正是无可争议的职责行为，任何企业或个人未经土地部门批准，擅自改变土地用途，或未办理变更手续使用土地的行为都必须予以纠正。政府在征收补偿过程中发现自己的违法行为应当纠正。

取得房产证的前置条件是已经获得了土地使用权和规划许可、建设许可，李某在没有取得土地使用权的情况下当然没有规划许可、建设许可，政府的发证行为是不合法的，政府在发证和登记行为上也是违法的，在处理责任人的前提下，政府为借地建房颁发产权证行为应当确认为无效行为，产权证应当注销。

五、对管理和裁决机关的建议

随着我国城市化建设的进程，借地建房补偿问题的矛盾必将在一定历史时期内逐渐显现。政府机关代表国家行使职权，对于土地使用、房屋修建等违法行为予以纠正是无可争议的职责行为，任何企业或个人未经土地部门批准，擅自改变土地用途，或未办理变更手续使用土地的行为都必须予以纠正。但对于历史形成的违法行为，一般在不涉及征收与补偿矛盾的情况下难以发现，政府在征收补偿过程中发现自己以前的违法行为应当按法定程序纠正，一旦纠正程序不合法，容易造成发生上访、缠讼等情况，建议国务院对借地建房权利范围进行界定，最高人民法院也应当尽快研究出台相应的司法解释，以便今后对类似问题妥善处理。