关于财政国库集中支付制度的实践与思考

杨海梅

【摘要】近些年，哈尔滨市实行的财政国库集中支付制度在各方面都取得了重要进展，但在业务管理、软件应用和公务卡改革等方面还存在很多问题。目前，哈尔滨市财政国库集中支付制度的实践主要在于无线网卡的设备更换工作、实现对财政直接支付业务的电子签名、全面推行公务卡制度改革、对住房公积金和医疗保险实行财政代扣代缴、启动财政国库动态监控系统等方面。哈尔滨市应加强业务管理，保障财政资金的有效运行；强化系统建设，完成升级改造；完善公务卡改革的运行管理机制，加大宣传指导和业务培训，以进一步深化财政国库集中支付制度，提高财政管理水平。

【关键词】哈尔滨市；国库支付制度；存在问题与建议

【中图分类号】F230 【文献标识码】B

哈尔滨市于2005年9月1日正式启动财政国库集中支付制度，经过多年来的不懈努力，目前预算单位纳入部门预算的财政资金已全部纳入了改革范围，各项工作运行比较平稳，并取得了良好的效果。

一是解决了财政资金层层拨付、流经环节多的问题，方便了预算单位用款，提高了财政资金的使用效率。

二是解决了过去各预算单位将财政拨款资金多头开户的问题，遏制了“小金库”，摸清了单位资金结存家底，便于财力集中调度，增强了财政的宏观调控能力。

三是解决了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用的问题。财政部门能够运用信息网络系统全过程实时监控单位资金的支付活动，使资金在“阳光”下运行。保障了资金支付安全，促进了党风廉政建设，有效地从源头上遏制了腐败。

四是规范了支出管理。强化了预算约束，提高了单位财务管理的意识和水平。实行国库集中支付后，预算单位须认真按照用款计划申请和财政规定的资金用途使用财政资金。资金使用的计划性、科学性和规范性都相应得到了加强。

五是财政管理水平得到提高。实行国库集中支付后，部门预算作为预算执行的依据，编制更加细化和明晰，从而促进了财政部门服务和管理水平的提高。

为更好地贯彻落实科学发展观，完善市级财政国库集中支付制度，在对几年来市级财政国库集中支付制度运行情况进行认真分析的基础上，结合对市直预算单位以及市财政局在日常业务办理过程中反馈的意见和建议，对深化财政国库集中支付制度改革有关问题进行了认真思考和研究。

一、哈尔滨市财政国库集中支付制度的实践情况

（一）设备更换

目前对采用ADSL宽带上网方式的市直预算单位进行无线网卡的设备更换工作。针对联通ADSL宽带上网速度慢和掉线等问题，对全部市直单位进行无线网卡的设备更换工作，这样做大大提高了数据传输速度和传输质量，为预算单位的资金支付提供了保障。

（二）实现电子签名

针对办理财政直接支付业务需要人工传递单据的问题，启用了财政直接支付电子签名业务，取消了纸质单据的传递，既节约了管理成本，又方便了预算单位办理支付业务。

（三）全面推行公务卡制度改革

针对现金管理中环节多、效率低、管理难、风险大等问题，在学习总结外地经验的基础上，结合实际，启动公务卡结算方式改革。将现有财政授权支付方式下，由现金结算的办公费、差旅费、招待费等日常公务开支，改由公务卡进行消费结算。进一步丰富了国库支付结算工具，减少了单位现金支付，增加了财政资金使用的透明度。

（四）实行财政代扣代缴

对财政统发单位的住房公积金和医疗保险，全部实现了财政代扣代缴，由财政部门直接拨付到收款单位，方便了预算单位缴款，提高了资金拨付效率，保证了住房公积金和医疗保险的及时足额缴存。

（五）启动财政国库动态监控系统

通过动态监控系统，对财政资金的授权支付数据进行全过程实时动态监控，发现问题及时核查，预防和纠正资金支付和使用过程中的不合理行为，建立起了有效的监控机制。

二、市级财政国库集中支付制度运行中存在的问题

实行财政国库集中支付制度以来，虽然各方面工作取得了重要进展，但在日常工作中还存在一些问题需要逐步加以解决，主要表现在以下几方面：

（一）业务管理方面

1.预算年度与人大会期不衔接。政府执行的预算必须经人大批准。根据《中华人民共和国预算法》规定，我国预算年度实行历年制，即自公历1月1日起至12月31日止，而各级人大会议多在每年2-3月份召开，审议批准政府预算报告。这就造成了预算年度与人大会期之间的脱节，预算获得批准并开始执行的时间滞后，使预算单位1～3月份的部分项目经费无法正常使用，只能串用公用经费等日常预算资金，造成财政资金支出不能完全按照部门预算执行。

2.专项资金使用上受限。在年初下达预算时，由于部分专项资金不能确定实际使用的预算单位，只能暂编制下达到主管部门（一级预算单位），待资金项目及使用单位确定后再由主管部门通过国库集中支付将资金划拨到基层预算单位的临时账户，并将资金在决算中进行全额列支。这样执行既给主管部门财务管理造成不便，也不符合财政国库集中支付制度的要求。

（二）软件应用方面

1.保证财政业务应用系统基础数据的一致性和规范性不到位，需要继续推进财政信息化建设。其由于早期集中支付系统采取分布式部署模式，即财政、预算单位、代理银行、清算银行分别建立数据库，数据通过交换平台进行交换，各数据库之间的数据可能由于操作失误出现不一致的情况。随着财政业务系统应用范围逐步扩大，需要尽快实现信息系统整合、统一业务及技术规范，推进财政信息一体化建设。

2.单位端集中支付系统在个性化设置方面缺乏灵活性。预算单位不能按照实际职能需要，自行配置软件操作人员的角色及流程节点，责任不清晰，不利于预算单位财务人员的互相制约、监督及财务管理。同时，一些大的预算单位或主管部门需要多人同时操作软件，目前的单位端集中支付系统尚不能实现这些功能。

3.财政国库集中支付制度相关应用软件系统功能还不够完善。动态监控系统目前只能做到实时查询预算单位的财政授权支付情况，无法及时地在支付发生前进行控制，动态监控系统只实现了事前对计划审批的控制，对财政授权支付信息只能进行事中事后的监督、审核。

（三）公务卡改革方面

1.公务卡利用率低。部分预算单位对公务卡改革制度了解不够，认识不深，造成对公务卡的办理和使用不积极，加之现阶段POS机的分布还不均匀，部分地区的商业网点没有安装POS机，不能进行刷卡消费，制约着公务卡改革的深化、发展。

2.公务卡影响个人信用。部分预算单位公务卡持卡人员对公务卡改革相关制度了解不多，在持卡进行公务消费后没有在公务卡免息期内及时报销还款，导致发生利息和滞纳金，对个人信用产生不良影响。

三、进一步深化国库集中支付制度的建议

（一）加强业务管理，保障财政资金的有效运行

1.专项资金。为避免因人大会议审批程序未结束造成预算单位年初发生的经常性项目支出出现资金串用等问题，建议参照日常公用经费的预算管理方式，在预算年度初始将经常性项目支出下达到预算单位。这样不仅能保证预算执行结果与年初预算的一致性，还可以有效预防、遏制资金使用中的违规问题。

2.预算编制。按照财政管理科学化和精细化的要求，规范预算单位日常预算编制。对于年初不能确定具体预算单位而下达到主管部门的预算资金，在明确资金使用单位后，及时将预算调整落实到具体使用单位，完善财务管理制度。

（二）加强系统建设，完成升级改造

1.提升业务系统。根据国家“金财工程”建设规划，按照“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一数据运用和统一组织实施”的原则，对财政国库集中支付制度相关的业务系统进行升级整合，加快财政应用支撑平台建设，保证业务应用系统基础数据的一致性和规范性，实现从预算编制到执行的无缝贯通，切实提高财政管理的科学化、规范化、现代化水平。财政应用支撑平台将主体业务应用纳入一体化管理，构建财政核心业务数据中心。预算单位可以通过浏览器方式登录集中支付系统，根据不同的用户角色访问数据库，既避免了由于误操作造成的数据库损坏及数据不一致的问题，又实现了根据职能配置角色、流程节点等单机版无法实现的功能。

2.升级查询系统。对动态查询系统进行升级改造，升级后动态监控系统在实时对预算单位的财政授权支付数据进行监督查询的基础上，还可以设定相应的规则来控制预算单位用款，实现真正意义上的事前、事中、事后全面监控。

（三）完善公务卡改革的运行管理机制，加强宣传指导和业务培训

1.提高公务卡使用率。完善办卡制度，研究实施跨行发卡工作，允许预算单位在零余额账户开户银行以外的代理银行办理公务卡，通过竞争促进发卡行不断改进服务，更好地方便预算单位和用卡人。

2.鼓励公务卡消费。加大公务卡改革宣传指导力度，转变预算单位工作人员的用卡观念，积极组织中国银联、各代理银行定期开展公务卡消费的优惠活动，鼓励使用公务卡进行刷卡消费。

3.公务卡使用培训。加大对预算单位财务部门、代理银行经办人员的培训力度，确保有关工作人员能够熟练掌握公务卡还款业务。