我国高校权力运行监控机制的研究

●张和生 张兆同 王 雯

我国高校权力运行监控机制的研究

●张和生 张兆同 王 雯

高等学校是传授知识、净化心灵的学术殿堂，其权力规范有效的运行尤为重要。本文将针对高校内部权力运行存在的问题，提出如何构建高校权力运行监控机制，做到既能将权力牢牢的“关住”，同时又不致“关死、关僵”，充分激发权力的正能量，使权力真正在制度的笼子里积极有效地运行，促进高校快速健康的发展。

高校权力 监控机制 反腐倡廉

进入新世纪以来，高等教育迎来了一个新的大发展时期，高校已不再是“清水衙门”，也不完全是净土一片。高校发生腐败，不仅会给学校各项事业的发展带来很大损害，而且将损害学校在师生心目中乃至社会的良好形象。

权力天生具有自我膨胀与腐败的潜质，有权力的人总是倾向于滥用权力，其应用边际直至遇到阻力和反弹而不能前进为止。高校内部权力运行存在着行政化等诸多问题，建立健全高校权力运行监控机制，规范权力运行非常之必要。

一、高校内部权力运行存在的问题

总体上讲，我国高校内部权力运行监控制约机制设计是合理的，但实际运行效果却并不理想，权力运行还是存在诸多问题，主要包括：

1.“党委书记领导决策”的潜在性问题。高校党委领导的原则是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”；决策的程序是“集体讨论、作出决定”；决策的机制是“会议决策”，即党委全委会会议决策。但是，在实际工作中，部分高校不同程度地存在“党委书记领导决策”的潜在性问题。党委会的决策一定程度上就是按照党委书记的意图进行决策的，在会前和会上，往往是党委书记首先“定调”，直接或者间接地表达个人的意向，然后由大家讨论决定。如此，表决的结果往往就是党委书记决策的意向，这意味着集体决策制约个人专制的权力机制效果将大打折扣。

2.高校内部权力运行的行政化问题。当前，我国高校内部权力主要指处于决策地位的政治权力（校党委会）、行政权力（校长及校行政），而学术权力主要指进入学术委员会，发挥学术审议和咨询功能的教授权力。学校内部的“权利”则主要由制度化的教职工代表大会代表行使。学术委员会的教授能否代表最广大的学术权利主体利益，从学术委员会实际运行结果看似乎还是值得质疑，因为学术委员会本身存在被架空的问题。关于这一点，通过对部分高校学术人员（指纯粹具有教授、副教授、讲师等技术职称的教师）参与学校决策的调查统计结果（如下图示）可以说明。

图1 部分高校重大决策纯学术人员参与度分析图

统计数据显示，学术人员参与决策的几个主要领域分别是“重要人事任免”、“学校战略规划”和“专业技术评聘”，这还仅仅是“参与”而已，参与度最低的是“大额资金使用”。这间接地说明了学术权利对高校权力主体起不到有效的制约效果。说明我国高校内部权力运行日趋行政化。

3.党政两个“一把手”的权力的博弈论问题。从制度设计层面上看，高校内部不应该存在“两个‘一把手’”的问题。从实际运行效果上看，由于主体制度设计的模糊性，两个“一把手”的权力博弈和制约关系在高校内部是客观存在的权力制约关系。对于这种关系的处理主要是由个人道德修养，情感、品格、作风以及个人素质等不确定性因素决定的。在有些党委书记看来，自己是党委会的“班长”，是名副其实的领导班子“一把手”，要求校长对其负责，以免被“集体的名义”架空。但是站在校长的立场上，校长则认为自己是学校法定的代表人，是当然的学校行政“一把手”，而且作为党委委员，其与党委书记之间是平等的委员关系，并不存在负责关系。基于上述认识的不同，便产生党政两个“一把手”的权力的博弈问题。

4.非正式人际关系“潜规则”的影响问题。权力天然具有腐败的潜质，可使党性不强的掌权者滋生欲望、迷失方向，总想以身试法，以权谋私。掌权者决策时存在两种决策立场与目标，即私人利益与公共（学校）利益。当各级各类权力主体受到有效约束时，私人利益就会服从于公共利益。但是，当权力失去制约时，权力主体在决策过程中就会出现将私人利益凌驾于公共利益之上的决策行为，导致权力发生异化，甚至发生腐败。使权大都以追求权力主体个人利益或非正式群体利益最大化为目标，其次方才是公共利益和目标。这是基于非正式人际关系的一种权力运行规则，姑且称其为“潜规则”，它对高校的决策行为选择有很大的影响。

5.高校权力运行的“人治化”问题。“人治化”是相对与“制度化”而言，主要指制度不健全或制度空缺、处于制度建设的探索阶段，权力主体在权力运行时没有既定的制度、规则可依，靠不同程度的“人治”。一方面，《高教法》对学校内部各权力主体在操作中具体的程序关系、规则依据等方面没有具体规定，这给高校内部规章制度制定的程序、效力等方面带来诸多不确定因素，致使各校章程、内部规章制定的法律依据、修改程序、解释权等是百花齐放，随意程度较大；另一方面，主要指权力的运行偏移了制度设计的目标，受一定程度“人治”的影响；第三是在实际运行中，由于宣传不到位，师生对学校的规章制度大都不太熟悉，当然，社会利益相关者就更是知之甚少了，很大程度上形成了“人治”大于“法治”的“人治化”权力运行问题。

二、我国高校权力运行监控机制的构建

目前，我国高校正处于转型发展的特殊时期，治理结构与权力监控机制都存在需要进一步完善的地方，必须从制度设计等方面进行综合改革，方可实现向现代大学治理模式的成功转型。

1.建立优势互补的权力制约权力机制。权力间相互制约的机制，是说将属于组织的整体权力分解为属于两个及两个以上执行主体，形成权力主体之间互相监控、互相约束机制，以此防止权力的专制与腐败。为了避免大学内部权力运行行政化问题，必须采取合理分权的办法，也就是在确保党委领导核心地位的前提下，应当着重提升学术权力和民主管理与监督权力（包括学术委员会、教代会等）在学校决策中的影响力，形成权力对权力的有效制约与内部权力决策优势互补的关系格局。

2.建立依法治校的制度制约权力机制。编织致密的制度笼子，把权力“关住”。铁的“制度笼子”是能否关好权力的前提。腐败分子并非是天生的，但是由于“关权力的笼子”缺失，加之这些人本身党性修养不强，意志薄弱，经不起诱惑，才逐渐沦为“苍蝇”与“老虎”。建好合适的制度铁笼子关好权力，对干部既是监督，更是爱护与保护。不仅要对现有的笼子查漏补缺、完善加固，以防止权力窜出笼子为所欲为；而且要对滞后于社会经济改革发展的“制度笼子”要及时跟进编织；同时要为笼子的看管者、权力的使用者制定不敢腐的惩戒机制与不易腐的保障机制。

3.努力营造廉洁的校园文化，形成以文化制约权力机制。凡是反复发生的腐败问题，除了有体制、机制以及个人的原因之外，还存在廉政文化影响的原因。长期以来，“人治大于法制”以及“权力私有化”的文化传统在社会上相当一部分人的心目中已经根深蒂固，形形色色的“潜规则”无处不在，诸如动手术要给医生送红包、逢年过节要看望领导、承包工程要分成等等，已成“理所当然”。形成了这种“腐败文化”之后，人们对一些腐败行为和现象便会熟视无睹，对反腐倡廉的法规制度也将视之麻木，导致有些制度难以执行。为此必须要注重培养廉洁的制度运行文化，使掌权者对制度有遵从、敬畏之心；弘扬模范执行制度之正气，用“廉洁文化”来防治和抵御“腐败文化”的形成，使掌权者自觉地把权力关在制度的“笼子”里行使。

4.压实“两个责任”，有效监控权力运行。加强对高校权力运行监控，必须切实落实好“两个责任”。十八届中央纪委三次全会明确提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。高校党委和纪检监察部门要将党风廉政建设和对权力的监控作为一项重大任务，高度重视并大力推进。严格责任考核和追究，“两个责任”的有效落实是对权力实施监控的重要手段，要完善“一岗双责”检查考核办法，着力压实责任和有效监控权力运行。

强化纪检部门体制改革，进一步增强纪检监督力度。由于与被监控的对象之间存在领导与被领导关系，我国高校现有的“纪检、监察与审计”部门的监督效果并不十分理想。为此，要切实落实中央关于党的纪律检查工作双重领导体制的要求，确保纪委监督权的相对独立性和权威性，将高校的纪检、监察与审计部门从学校系统独立出来，直接由上级纪委监察审计主管部门领导，更新观念，严格执好纪、问好责、把好关，充分发挥其监督职能；同时，纪检监察部门要自觉接受监督，严防“灯下黑”。

5.全面发挥阳光防腐剂的作用，给权力运行“杀菌、消毒”。阳光是最好的防腐剂，党的十八大报告强调了要让权力在阳光下运行。首先，要增强决策的公开性和群众的参与度。目前我国高校决策信息透明度还很不够，存在不少问题，诸如“一言堂”、“就这么定了”，甚至是暗箱操作等等。要进一步建立健全信息公开制度，将有关决策的基本情况定期在一定范围内予以公开，增强决策的透明度和公众参与度。其次，要提高权力运作的公开性和透明度。对“三重一大”事项、经费预决算等等这些师生最关心也是有权知道的重大决策，应当“暴晒”于阳光之下“杀菌消毒”，以透明保清正、促廉洁。最后，要建立健全校务公开的基本法规制度、校务公开评议制度、校务公开工作责任追究制度等，促进权力在阳光下运行了，制约权力的寻租，迫使掌权者“不能腐”。

6.充分发挥师生员工的监督作用，让权力寻租无所遁形。我们在进一步很好地运用已有的纪检监督、法制监督等手段对权力实行监督的同时，要充分发挥师生员工以及网络、媒体等第三方的监督作用。首先，要加强对师生员工的廉政文化宣传教育活动，使广大师生员工真正树立起“反腐倡廉、人人有责”的主人翁意识，激励师生员工投身到反腐倡廉建设中来，营造“老虎”、“苍蝇”人人喊打的校园文化与反腐氛围，让腐败分子与行为无所遁形；同时，要充分发挥网络、媒体反腐的作用，通过网络揭发、媒体曝光、群众声讨直到监督机构查处而使腐败分子伏法，使违法违纪者不但怕知情者上告、怕监督机构暗访，更怕网络媒体曝光，充分展现社会反腐、网络反腐的巨大威力。

总之，高校的反腐倡廉建设永远在路上，构建高校权力运行监控机制，把权力关进制度的笼子里，并发挥权力应有的作用，不但要从制度笼子的编织上、权力运行的监控机制上下功夫，而且还要从“一岗双责”的绩效考评上做文章，充分激发权力的正能量，不但使掌权者不致沦为“苍蝇”、“老虎”，而且使权力“关而不死”、“控而不僵”。

（本文受南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科基金“高校权力运行监控机制的构建”项目资助）

[1]张晓冬.高等学校内部权力制约机制研究.华中科技大学博士学位论文

[2]杨蓉.高校内部控制评价体系构建探讨.财会通讯，2013（9上）

[3]郑付海.高校权力运行制约和监督机制的构建.枣庄学院学报，2013（6）

[4]邓强.建立权力运行监控机制初探.领导科学，2009（5中）

[5]臧胜业.深化行政权力运行监控机制建设.中国监察，2012（12）

（责编：若佳）

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1004-4914（2014）12-199-02

张和生，南京农业大学工学院纪委办、监察室主任，机关党总支书记，硕士，副研究员，从事高教纪检监察工作；张兆同，南京农业大学工学院党委副书记、纪委书记，教授；王雯：南京农业大学工学院纪委办、监察室，硕士，助理研究员，从事高教纪检监察工作 江苏南京210031）