我国流浪儿童救助现状评估

凤阳阳

摘要：近年来，在社会急速转型的背景之下，流浪儿童相关的社会性事件不断，流浪儿童这个特殊的边缘群体也日益受到更多关注。但我国流浪儿童救助保护实践及研究起步都较晚，理论研究尚不能满足流浪儿童的救助保护实践的要求，缺乏有效的福利框架指导。通过梳理我国流浪儿童福利框架，发掘现有成效及问题，为进一步思考我国流浪儿童救助政策提供方向。

关键词：流浪儿童；福利；救助政策

一、流浪儿童的概念界定

由于流浪儿童问题的复杂性，人群特征的多样性，目前流浪儿童的概念界定，在学界仍没有统一确定的定义，界定流浪儿童这一概念，关系到我国流浪儿童救助政策的制定与执行。

国外很多研究都采用“Street Children”的概念，指在街头（包括闲置建筑物、废弃房屋等较广的范围）生活，且缺乏成人保护的未成年人。“Street Children”的概念还可以分为包含“children on/in the street”和“children of the street”两种：Children on the street，指仍与家庭成员居住在一起或保持联系的儿童；Children of the street，指与家庭断绝联系的街头生活儿童，这里有学者提出除了少部分以街头为生活空间的儿童外，还有包括大量在不良环境中工作的儿童。

在我国，2006年民政部颁布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中指出“流浪未成年人是18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠乞讨、捡拾等方式维持生活的未成年人”，在该定义中特别强调了流浪儿童的生活空间是街头，而生存手段是乞讨、捡拾。笔者认为该定义内涵过窄，将流浪儿童等同于乞讨儿童，并不能周全现实状况。

将流浪儿童定义为“年龄在18岁以下，脱离家庭或离开监护人流落社会连续超过24小时，失去基本生存保障而陷入困境的未成年人”，是很多学者在研究中都认可的定义。但也有学者认为该定义需要修正，薛在兴就认为流浪儿童年龄界定为18周岁以下并不符合中国的国情，而应该修正为“16岁以下”。笔者认为，一方面，依据我国《劳动法》中界定的“童工”是指未满16周岁的未成年人，而《刑法》中所规定的儿童则是不满14岁的人；另一方面，事实上16到18岁的未成年人有一定的劳动和认知能力，能够胜任一定的工作岗位。因此，笔者认同薛在兴对流浪儿童在年龄上的定义修正意见。

二、我国流浪儿童救助保护政策发展历程及框架

1995年在《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见>的通知》中首次要求试办流浪儿童保护中心，对受助流浪儿童采取保护性的教育措施。2006年，民政部印发的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》和《关于加强流浪未成年人工作的意见》，为我国官办救助保护机构工作提供了细则化的规定，并对各级政府部门提出了明确的职责分工，推动了我国流浪儿童救助保护事业的规范化、人性化，确定了应急性临时救助的基本框架。截至2013年，我国先后颁发公布了多项政策意见，进一步确定了我国以官办流浪儿童救助保护机构为主，鼓励社会组织积极参与的保护体系。

三、我国流浪儿童救助保护政策评估

发展至今，新时期流浪儿童的社会救助机制也已经得到了初步确立并取得了很大的成就，有关保护流浪儿童已从综合立法走向专门立法，立法理念由社会规管走向人性关爱，服务方式由混合保护走向专门救助，服务内容也越来越完善、全面。尽管取得了一定的成就，但我国流浪儿童救助保护政策还存在诸多问题，影响救助开展的效果达成。

（一）我国流浪儿童救助保护已取得成效

从救助机制建立方面，我国流浪儿童救助保护机制已基本实现规范化，形成了以民政部门负责的官办救助机构为主体，县级以上人民政府民政部门、公安、卫生、交通、铁道、城管等多部门参与的组织管理机制，救助经费列入县级以上城市人民政府财政预算的财政拨款机制。依据民政部2012年社会服务发展统计公报，我国已建立流浪儿童救助保护中心261个，总计床位1.0万张。

从救助量方面，依据民政部门统计数据显示我国年平均救助量为15.6万人次左右，也就是说每年有15万人次的流浪儿童得到了政府提供的基本生活保障，以及相关心理咨询、行为矫治等专业服务。

从服务内容方面，除了基本的生活保障外，依据《流浪未成年人救助保护机构基本规范》，救助机构还将提供教育、培训、就业、心理辅导和行为矫治以及针对特殊儿童的个别服务等。此外，依据《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见（试行）》，加强和规范全国流浪未成年人救助保护的设施建设，确定了合理的建设规模和标准，提高工程项目决策和建设管理水平，以满足基本服务功能需要。

数据来源：民政部2006年至2009年民政事业统计公报及2010年至2012年社会服务发展统计公报。

（二）我国流浪儿童救助保护政策存在的问题

1.保护性救助政策不利于流浪儿童“再社会化”目标实现

我国的流浪儿童救助保护实行的是保护性救助政策，即在政策涉及的基本假設是流浪儿童被视为缺乏民事行为能力的个体，单方视所有流浪儿童都自愿接受救助，而这却又与“自愿性”救助原则矛盾。笔者作为服务提供者在重庆市某救助站，通过参与式观察发现，受助儿童的活动空间限定于钢铁门窗保护、以及无死角摄像头安设的生活区和教学区内，由于安全考虑很少组织户外活动。受助儿童抱怨最多就是失去“自由”。

保护性救助一方面确保了缺乏民事行为能力的流浪儿童有效避免了可能发生的伤害。但另一方面封闭环境内的集体养护模式带来了一系列问题，单调的生活和教育方式严重地影响了儿童的正常发展，易造成儿童身心健康受损和社会适应不良

2.受助儿童送反家庭措施设定与救助目标矛盾

我国现存的流浪儿童救助政策的核心是通过强制性的措施将流浪儿童送返回家，以实现“回归家庭”的目标。这一政策安排與国际通行的做法有其一致性，对我国流浪儿童问题的解决在一定程度上起到了积极的作用。但却与实现儿童保护、“再社会化”的总体目标存在矛盾。

有学者指出将受助儿童送反家庭的措施其效果实现存在一定人群差别。一方面，有效地帮助了与家庭仍保着良好情感关系的流浪儿童，主要包括因被骗、走失、拐骗绑架、冲动性离家出走等流浪儿童。将他们护送回家，帮助了他们摆脱充满风险的街头生活，重新回到利于其成长的家庭环境之中。但另一方面，对于那些与家庭已断绝关系且修复困难、家长无法承担监护责任的流浪儿童而言，送反回家只是下一次离家的开始。这也造成了重复性救助的问题。流浪儿童的真正需求没有得以满足，救助资源的浪费。

3.缺乏统一综合的儿童福利政策框架，难成预防、救助相结合的有效体系

首先，在流浪儿童问题极为复杂，与留守儿童问题、流动儿童、被拐卖儿童、童工、未成年人犯罪与药物滥用问题都存在一定重叠，因而在福利政策框架设计和执行中都存在重叠，想要独立地解决其中的某一个问题都是不可能。但目前我国的儿童福利政策与儿童保护服务分散在多个政府部门，行政管理和服务提供主题呈现多元化、分散化倾向，缺乏以“儿童为中心”的整合性、系统性、综合性和一体化政策框架。以流浪儿童救助保护为例，仅靠民政部门负责的救助机构提供服务，却忽略了流浪儿童流出地的预防工作以及离开机构后的儿童融入社会的工作，这将大大影响目标实现。

其次，救助管理中存在各部门协调不顺现象。流浪儿童的保护涉及多个部门，各有不同分工：民政部门负责流浪未成年人工作的发展规划，以及对救助保护机构的监督管理；公安机关负责将执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人等护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助；教育行政部门负责流浪未成年人的教育工作；卫生部门负责流浪未成年人医疗救治工作等等。各部门依托自身优势为流浪儿童提供有效服务本是优化资源利用，但诸多分工却造成了多龙治水的混乱局面，许多部门为了部门利益相互推诿，互不负责。（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献

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