公共选择理论视角下城市社区行政化问题与对策

田丰

【摘 要】城市社区是基层群众性自治组织，但是在实际生活中，社区行政化问题愈来愈凸显，已经成为制约城市社区发展的瓶颈。本文以西安市未央区大明宫街办太华路社区为例，运用公共选择理论分析城市社区行政化问题的表现，在此基础上提出解决这一问题的对策建议。

【关键词】社区行政化；公共选择理论；对策建议

一、问题的提出

随着社区建设的普及和深入，社区建设取得了积极的成效，为经济发展提供了稳定的社会环境。但是，在实践中社区被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，人们的参与自主性、积极性被全能的社区行政管理所埋没。社区行政化已严重影响和制约了我国社区建设的推进。从长远来看，能否解决社区行政化这一问题，是关乎社区持续、健康、和谐发展的关键因素。就此问题，笔者以西安市未央区大明宫街办太华路社区为例进行了实践调研。

太华路社区成立于2001年12月，隶属于西安市未央区大明宫街办，地处太华南路与新城区交界处，辖区内有10个居民小区：饲料二厂家属院、陕科大家属院、汉斯啤酒厂家属院、中铁二十局家属院、市建三公司家属院、光华宾馆家属院、亮丽安装公司家属院、铁路客运段家属院、马旗寨小学家属院、专用化肥厂家属院；企、事业单位4个：中铁二十局、汉斯啤酒厂、亮丽公司、马旗寨小学。社区居民2543户，人口7850余人，属单位型板块社区。太华路社区主要由十家原国有破产企业家属院组成，居民中下岗职工、贫困人口、失业人员居多、扶贫帮困、促进就业，保持稳定任务艰巨。

公共选择理论是美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者姆斯·M·布坎南等人创立的。它与西方主流经济学的不同之處在于把“经济人”假说由市场经济行为分析应用到政治行为分析。笔者认为，在公共选择理论中的官僚经济理论、公共物品理论以及外部性理论可以延伸到对城市社区行政化问题的分析。

二、社区行政化问题的表现

（一）政府与社区居委会关系职能不清

由于政府与居委会权限职责不清，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给社区居委会承担，主要表现为：社区工作站、室等牌子多，指令多；居委会角色模糊，职能错位，自治工作与政府行政工作混杂，承担了太多本应由政府承担的工作任务。社区工作者大部分时间忙于会议座谈，整天围着政府转。社区“上面千条线，下面一根针”，变成了执行上级各项工作任务的一级准政府，成了政府部门街道的承受层、操作层、落实层。社区行政化倾向影响了社区居民参与社区建设的热情，不利于培育居民自治意识与推进社区民主建设。

（二）社区居民参与度低

受快速城市化影响，太华路社区居民由原住居民、新居民、被动城市化居民、外来流动人口居民构成，居民素质参差不齐，异质性大。社区建设活动中，多数居民缺乏社区参与意识，没有参与社区活动和事务的兴趣，更缺少实际的参与行动。许多社区连楼长都没人愿意做，召开一年一次的社区居民代表大会难度很大。平时参与社区活动的对象仅停留在社区支部党员、离退休的居民代表骨干分子等，半数左右居民从未参加过社区活动；另一方面，社区居民通常是在社区工作人员动员、说服下参与社区管理机构已经形成决定的事项，只是对社区事务的表态和执行，以被动式执行性参与为主，其价值远低于决策性或监督性参与。

（三）参与社区公共服务的非政府组织缺乏

由于缺乏持续性引导培育和经费扶持，太华路社区非政府组织数量较少，力量薄弱，发挥的功能非常有限。很多组织成立后很少有活动或者是社区有事情主动邀请他们参加，主动常态化运行的组织很少。

（四）社区各管理主体没有形成管理合力

太华路社区党组织和社区居委会功能发挥有限，驻区单位在社区建设上支持不大甚至全无，很少或几乎不参与社区共商事务，政策规则中亦缺乏对驻区单位参与社区共建的约束和激励机制。居委会和物业服务企业在小区日常管理中，由于服务管理、内容有些交叉和重叠，造成职责分工不明确，其中有的物业服务企业与居委会，出现了经济利益、工作职责、服务设施之争。

（五）社区经费不足且缺乏使用自主权

社区经费主要来源是政府拨款，多元化的投入机制尚未形成，经费总量严重不足。各级政府经费拨付没有形成与经济社会发展和社区工作内容增加而增长的联动机制。太华路社区2013年上级拨款总额为5万元，经费普遍只够维持日常开销，很少有余钱开展活动。而且当前社区居委会虽然有独立账户，但经费、财产财务仍归街道集中统一管理分配使用，社区所需经费需上报街道，社区没有自主支配权。

三、相关理论分析

（一）官僚经济理论

官僚政治理论认为，官僚是服务于公众利益的，没有自己的特殊利益，他们提供的公共服务是不偏不倚的，是有效率的。公共选择理论则在分析官僚行为动机时，引入了经济学中的“经济人”。经济学中的“经济人”是指，当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。换句话说，人是理性的利己主义者。官僚也是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。因此，公共选择的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用最大化者。

在社区中，社区居委会的组成人员也是追求自身利益最大化的“经济人”。一方面，居委会对政府具有强烈的依赖性；街道办事处将社区考核评比作为它的一项日常工作，且这些考核与居委会人员个人利益直接相关；另一方面，居民对居委会的影响微弱。只有某个组织代表了自己的利益，或者其所得到利益大于其参与成本时，单个社区成员才会同其他所有成员一道成为一个完整的集体行使委托权利。社区居民的主体参与意识淡薄，很少愿意主动参与组织，或采取集体行动行使委托权利，因而对居委会的影响和制约便不是很大。对政府的依赖和社区居民的主体意识薄弱促使社区居委会更加向政府靠近，进一步导致了行政化现象。

（二）公共物品理论

公共物品理论告诉我们，公共物品在资源配置上会出现以下几方面的问题： “搭便车”问题，“搭便车” 问题首先由奥尔森提出，它是指由于参与者不需要支付任何成本而可以享受与支付者完全等价的物品效用。该问题影响着公共物品供给成本分担的公平性，以及公共物品给能否持续和永久；排他成本问题，排他成本问题是公共物品非排他性的延续。由于排他成本高，因此纯公共物品与公共池塘资源具有不可排他性。非排他性的原因主要有三：一是经济成本的不可排他；二是技术成本的不可排他；三是制度成本的不可排他；

社区为社会提供了良好的社会秩序和社会治安、美舒适的生活环境以及公共福利和公共服务，这些都具有公共物品的性质。社区中的居民无论是否付费都可以从中受益，不能将任何居民排除在外；同时，个别社区居民消费了社区提供的产品或服务，并不减少其他人这种消费的数量和质量。公共选择理论认为，由于公共物品的非竞争性和非排他性导致的外部性使个人和市场主体没有能力也不愿意提供某些公共物品，于是提供公共物品就成为了政府的一项基本职能。为了更好地履行政府职能，政府便将其触角延伸到社区居委会，将其看作是政府的神经末梢，帮助政府实现职能。政府在将社区作为自身附属物的同时，将许多职能和权力下放给社区，但政府并没有充分放权，因为考虑到过多的权力下放会减弱政府自身的权威。政府过度干预社区工作、对社区事务大包大揽的现象屡见不鲜，这更加剧了社区行政化趋势。

（三）外部性理论

外部性就是指个体生产或消费活动对其他个体或总体模式的间接影响所产生的生产或效用函数。政府对外部效应的纠正可分为五大类：行政的、经济的、法律的、协商的和教育的。行政措施：管制与指导；经济措施：税收与津贴；法律的：制定规则；资源协商：科斯定理与确立产权；社会准则：良心效用与黄金率。

在社区这个公共空间中，社区建设主体会受到外部性的影响，充分利用正的外部性，规避负的外部性，实现效用最大化。社区居民存在理性的选择机制，对于优质服务、良好秩序这些正的外部性，自然就会主动参与社区事务；反之，对于纠正负的外部性的活动，如治理环境污染和噪音问题等则不会出现社区居民主动参与的现象。

四、解决城市社区行政化问题的对策建议

（一）厘清政府与城市社区居委会的关系与职能

政府与社区居委会之间清晰的职能划分是解决社区行政化问题的根本。应进一步厘清政府与社区居委会的关系，界定社区居委会与有关政府机构之间的职责，社区不应该成为上级主管部门在基层的一级延伸，而是要充分实现社区自治，只有实现社区自治，才能避免社区行政化现象的出现。社区既不是传统居委会的翻版，也不是政府权力的延伸。社区意味着社会能力的提升，政府权力的淡出，体现的是社会的自助、自主、自治，是社区居民对社区发展责任的共担和社区发展成果的分享。社区发展的目的在于提高社区居民的生活质量，不断满足社区居民的需求，最终促进人的全面进步，实现社会的和谐发展。

（二）进一步鼓励社区居民积极参与社区管理

社区服务在城市社区管理中居于重要地位。通过提高社区的服务水平，使社区成员在能够充分享受社区服务后自愿归属和认同于社区，从而激发其参与社区建设管理的热情。实现社区成员利益逐步社区化。利益是参与的最重要的驱动力。居民只有深切感受到社区与其本身的利益密不可分，参与才能维护自身利益时，才会产生参与社区事务的动机和意识。因此，促进社区发展，首先必须确立社区居民在社区发展中的主体地位，扩大社区居民的有效参与。从根本上说，社区居民自愿、自主的参与是实现社区自治的前提和基础，是推动社区发展的动力和保证。

（三）积极引导非政府组织参与社区公共服务

2012年11月，在党的十八大报告中提出了“改进政府提供公共服务方式，加強基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。2013年7月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，会议明确指出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。2013年11月，党的十八届三中全《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”

（四）加强党组织建设，建立共管机制

加强社区党组织建设。扩大党组织的社区覆盖范围，每个新建社区都要建立党组织，优化党组织设置，党员人数达到一定规模以上的社区设立社区党委。加强领导、协调与监督。建立参与社区建设管理的激励约束机制，提供多元化的参与渠道。驻区单位参与社区建设与管理，是社会事务下沉到社区后应尽的义务与社会责任。

（五）加大财政投入，创新经费使用和投入机制

各级政府加大对社区的财政投入力度。设立社区建设专项资金，将社区建设的工作经费、人员报酬、服务设施及社区信息化建设等经费逐步纳入财政预算，政府不仅要允许社区设立独立银行账户，而且要让社区有真正自行支配的权力。政府财政拨款应直接拨入社区账户，或经街道办账户拨入社区账户后由社区自主支配，社区经费归社区所有和使用。建立多元化投入机制：一是政府设立社区建设基金专户，提供社会各界资助社区建设的激励和优惠等政策支持；二是建立社区共享社会进步成果机制，实行税收增量比例返还；三是创新资助形式，可以企业冠名等办法，筹集社区资金。

【参考文献】

[1]文建东.公共选择学派[M].武汉：武汉出版社，1996.

[2]黄新华.政府经济学[M].福州：福建人民出版社，2002.