中介腐败：贪官的拎包人

汪文涛

与传统的腐败方式不同，许多贪官已经不再直接伸手拿钱，而是转由相关的中介公司或者通过中间人收钱，名目看上去似乎也有别于贿赂款——中介费

2013年，两位垄断领域省部级“大佬”——原铁道部部长刘志军以及中国移动原副总鲁向东接连因受贿被判处重刑。两者在受贿情节、数额和所属职能部门上皆有不同，但却显现出一种类似的腐败方式：山西商人丁书苗依靠刘志军在铁路系统的关系赚取过亿中介费；某杂志女记者隋乐（化名）则借鲁向东掌管移动市场部之机成立公司分食“代理费”。丁书苗和隋乐，就是贿赂犯罪链条上的“中介”。

评估鉴定“虚高”、审计报告“放水”、代理机构与招标人关系“暧昧”、咨询公司收取巨额“返点”……近年来，各种“中介腐败”现象逐渐走进人们的视野。

“中介腐败”来势汹涌

所谓“中介腐败”，是指相关中介组织及其工作者、或其他中间人、中间公司，直接或间接介绍他人向公权力行贿，或者伙同公权力共同受贿、贪污、侵吞国有、集体等公有资产，从他人手中收取“中介费”、“代理费”、“咨询费”等相关费用的一种新型腐败模式。

“十八届三中全会召开后，政府提出要简政放权，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这些年，各类社会组织发展迅速，在经济生活中发挥着越来越重要的作用；但与此同时，一种新型的腐败行为——‘中介腐败也日益引起人们的关注。”

岁末年初，北京大学法学院教授姜明安接受《方圆》记者采访时表示，随着政府权力的逐步下放，各类社会组织将承担越来越多的社会管理职能，“一些社会中介参与腐败的现象有愈演愈烈之势”。

与姜明安有相同担忧的，还有北京市密云县检察院检察长张京文。这位曾一手掀开药监局窝案的反贪局长，在长达二十多年的反贪生涯中，几乎见证了各类腐败手段的演变与翻新，“从侦查的角度看，在近些年查办的贪贿大要案中，有直接参与腐败犯罪的中介机构，还有主为了实施或者帮助腐败犯罪而专门成立的中介公司，许多腐败案件中不乏中介组织及其相关从业人员的身影”。

“‘中介腐败的现象在北京等发达地区出现的比较早。”张京文回忆，十年前，时任中国药学会咨询服务部主任的刘玉辉，依托于国家药监局原局长郑筱萸等人脉资源，经常以学会之名在医药系统组织会议活动，为一些医药企业“牵线搭桥”，最终张罗了一张医药腐败的大网。

“与传统的腐败方式不同，许多贪官已经不再直接伸手拿钱，而是转由相关的中介公司或者通过‘中间人收钱，名目看上去似乎也有别于贿赂款——‘中介费。”张京文将一些涉案的中介组织和“中间人”形象地比喻为贪官的“拎包人”。

拎包人打破“一对一”行贿模式

中介腐败中的“中介组织”是指广义上的各类团体，既包括经济学中狭义的中介组织，也包括从事代理、咨询等业务的公司。作为贪官的拎包人，他们在中介腐败中起着一个共同的作用：居中介绍行贿人和受贿人，包里装的则是各类受贿贪污所得“财物”。

反腐研究者们认为，在传统的贿赂犯罪中，行贿者与受贿者往往面对面、一对一地完成钱权交易的主要过程。但随着国家打击腐败的力度越来越大，一方面某些贪官学会避嫌，转而寻求更加稳定的第三方“腐败代理人”；另一方面，行贿者则寻求更加畅通的第三方行贿通道。于是，第三方机构或中间人凭借与官员构建起的亲属、情人、朋友等更为稳定的关系，成为贪官地下金库的“拎包人”，从而割裂开传统的“一对一”行贿过程，“中介腐败”的模式油然而生。

例如本刊报道的中移动原副总经理鲁向东受贿案中，鲁向东在整个受贿过程前后根本无需出面更不直接收受金钱财物等贿赂，而是由情人操控的“中间公司”代劳。这使得腐败的隐蔽性更强。

2009年，重庆市检察机关在查办的重庆市规划局原局长蒋勇受贿案中发现，蒋勇开辟了“规划腐败”的新模式——通过情人唐薇设立一家规划咨询中介公司，专门为开发商调整规划而从中获利。检察机关查明，中间人唐薇设立的这家规划咨询中介公司原本并不符合申请资质，但在蒋勇的关照下，该中介公司不仅从重庆市规划局编制处取得了丙级城市规划资质等级，还成为了蒋勇和唐薇二人的“收钱机器”，二人通过“规划权力中介买卖”，以“规划咨询费”、“规划代理费”等名目共同收受数家房地产开发商给予的人民币共计1615万余元。

又如某拍卖有限公司为顺利承揽拍卖业务，代理改制企业和相关单位资产拍卖，在拍卖项目成功后，该公司经理罗某按照事先约定以拍卖项目1.5%至5%不等的“回扣费”或“好处费”，由其本人或通过关系人向某市有关部门及其下属企业负责人等行贿共计人民币272万元。

“‘中介腐败中的中介组织和有关‘中间人往往是伴随夹杂在一起的。” 姜明安说。

“许多中介组织为了自身经济利益的最大化，一头与请托人签订中介服务合同，另一头利用在业务活动中与一些相关国家机关工作人员熟悉的便利条件，向公权力的行使者行贿或者介绍贿赂，既为其委托人谋取利益，也从行贿中自身获利。”北京市海淀区检察院反贪局副局长罗猛称，市场经济大潮中，这是“中介腐败”行为最为常见和典型的实现方式。

如某市检察机关在查办科委系统贿赂案件中发现，在申报科技扶持资金过程中，一些“代理申报”的中介组织在帮助代理一些中小企业申领科技扶持资金后，以“代理费”的名义从中收取20%的科技扶持资金，截留10%的“代理费”利润的同时，又将其中的10%费用向有审批权的科委工作人员行贿，用以维系申报渠道的“畅通”。

“司法活动中，一些司法鉴定机构和不良律师，为了操纵诉讼结果，不但代当事人向法官行贿，并与法官内外勾结、沆瀣一气，从中获取高额代理费进行分赃。虚假司法鉴证使司法腐败获得了‘技术支持，影响极其恶劣。” 罗猛举例说。

拎包人参与贪污、侵吞或私分国有资产

拎包人也会参与“在某些特定领域，评估机构、评估人员、会计人员与国家工作人员相勾结，通过对国有资产进行恶意评估、做假账、虚假审计等手段实施贪污、侵吞国有资产的犯罪。此类犯罪中，中介组织出具的评估报告和财务资料，成为了合法贪污国有资产的‘幌子。”结合办案实例，罗猛分析。

多地检察机关在查办拆迁领域职务犯罪案件中发现，一些村干部与拆迁评估人员合谋，通过采取伪造房屋拆迁资料、虚增房屋无证建筑面积、虚报人头等手段骗取侵吞国家拆迁补偿款，上演了一起又一起的贪污国家拆迁补偿款大案。

例如，有“京城第一贪”之称的门头沟区原区委常委、原副区长闫永喜，利用门头沟区新城南部地区重点工程拆迁工作领导小组组长并主管拆迁工作的职务便利虚构其情妇毛旭东任法定代表人的北京定都园林绿化有限公司涉及拆迁补偿的事实，伪造拆迁补偿协议，以该公司的名义，先后两次骗取拆迁补偿款共计265万余元。

而在拍卖领域，由“中介腐败”导致国有资产流失的现象也很突出。如重庆市原涪陵丝绸集团公司总经理柳中全，在主导涪陵丝绸集团改制时勾结重庆国盛拍卖公司评估人员低价贱卖国有企业。时隔7年后，当初以“白菜价”拍卖的国有资产在变成私人企业后，在拆迁补偿中却开出了1.2亿元的补偿款天价。案发后，柳中全因犯私分国有资产罪、贪污罪被判处有期徒刑七年。

中间公司便于存放、“漂洗”赃款

“为了掩盖犯罪，一些高智商的公职人员不再直接接受贿赂，而是通过自己信任的人出面成立中间公司，代为存放赃款。表面上看，受贿人在法律上不具有财物的‘所有权，但实际却能随意支配、使用。” 张京文指出，中间公司往往是实施“中介腐败”行为中最为掩人耳目的载体，“中间公司通过貌似‘合法的合同文书，以‘中介费、‘咨询费、‘服务费的名义，用公司账户来完成赃款资金的漂洗和转移”。

如在中国移动原副总经理鲁向东伙同情人的受贿大案中，多家广告商经鲁向东情人的推荐帮忙，获得了中国移动巨额的广告投放费用。为了索取回报并不招人怀疑，其以同学的名义注册成立了四家中间公司，分多笔“消化”了多家广告商支付的高达1500万的“中介代理费”。其中所谓“中介代理费”事实上却是鲁向东的受贿款，只是通过这样的方式进行了“合法化”的洗钱。

在某些案件中，这些“中间公司”的实际控制权甚至都直接掌握在贪官手中，就是由其本身建议成立的。例如广东省广州市民政局原副局长许千里一案中，以个人名义决定挪用福彩中心公款人民币200万元给被告人汪君的越讯公司用于承接福彩中心业务，进行营利活动。这家公司的盈利则由许千里、汪君与另一名合伙人三人平分。由于该公司的业务范围由许千里管辖，可以说其决定着这家公司的生死。

中介腐败不等于中介组织腐败

“中介腐败”不完全等同于“中介组织腐败”——中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生接受《方圆》记者采访时指出，“中介腐败”的主体既包括涉案的中介组织，也包含参与腐败的相关“中间人”。在我国，中介组织亦称中介机构，是指按照一定的法律、法规或受政府的委托成立，在经济社会活动中发挥服务、咨询、鉴定、公证等功能的组织机构。

乔新生认为，就中介组织本身而言，并不“腐败”，也没有“原罪”。只不过在经济社会高速发展中，一些中介组织及其从业人员经受不住利益的诱惑，勾搭公权力，沦落为权钱交易的新温床、新平台，成为“腐败中介”，是“中介腐败”最主要的表现形式之一。

来自最高人民检察院的相关数据显示，2008年至2012年，全国检察机关立案侦查中介组织贪污贿赂犯罪达923人，分布于工程建设、执法司法、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业，涉案领域十分广泛。

从涉案环节上看，中介组织贪污贿赂犯罪中以提供代理服务和鉴证服务居多。据不完全统计，2008年以来，在检察机关查办的中介组织贪污贿赂犯罪案件中，涉及鉴证性服务中介组织的有167件，主要涉及审计事务所、司法鉴定事务所等；涉及代理性服务中介组织的有450件，主要涉及招投标代理公司、律师事务所、工程造价咨询事务所、拍卖公司等；涉及信息性服务中介组织的有69件，主要有人力资源服务机构、信息咨询公司等；涉及综合性服务中介组织的有46件。此外，还有的涉案中介组织并不提供实质性的中介服务，有的甚至是空壳公司，实际是由个人通过人脉网络、撮合项目和资金走账等方式促成权钱交易。

“中介组织贪污贿赂犯罪具有很大的危害性，破坏正常的市场经济秩序，损害公共利益，使公开招投标、检验检测、鉴证鉴定等制度机制流于形式，难以发挥优胜劣汰、监督制约效用的初衷，深层次的危害还会导致国有资产流失，严重影响工程质量，危及人民群众生命财产安全、损害国家机关的形象和政府公信力等等。”最高检有关人士指出。

“高层关注的背后，反映出与日俱增的‘中介腐败现象正在败坏、侵蚀着社会风气。” 乔新生说。

“中介腐败”不断演变

“一般的行政腐败，以行政审批等权力为手段，比较单一。‘中介腐败也必须以搭上公权力为前提，但相比之下，‘中介腐败的手段和形式具有多样性。”姜明安分析，“中介腐败”现象之所以波及多个领域，究其原因，与其自身的特征不无关联。

“‘中介腐败的犯罪手段具有演变性。”张京文说，近年来，随着国家反腐败斗争的加强，不同领域的不同中介组织或者“中间人”进行腐败活动的手段也在不断翻新。如在工程建设领域，一些招标代理机构，勾结招标方“暗箱操作”、“明招暗串”，帮助利益相关者多头挂靠、围标串标，排挤其他投标人，最后使利益相关者中标，从中谋取利益。在企业改制、土地拍卖等过程中，一些评估机构、审计机构通过出具假评估、假账目、假审计等手段，勾结国家工作人员“瓜分”国有资产。

比如吉林省国土资源厅土地整理中心原主任杨青松，为了帮助其情妇董凤杰获利，指使没有投标、施工资质的董凤杰多头挂靠多家公司参加投标。为了使董凤杰中标，杨青松又出面和相关招标评委人员打招呼，为董凤杰挂靠的公司打出第一高分，并“指使董凤杰围标”，先后为不具备土地整理资格的董凤杰等人非法获得25个土地整理工程。

吉林省检察院相关办案人员告诉《方圆》记者，表面上看，国土资源厅指定的招标代理机构与中标人签订了协议，整个招标过程也是按程序进行；但实质上，杨青松与招标代理机构相关评委人员、招标人相互之间已经私下里串通好，若非案发，这种“串通围标”、“明招暗串”手段很难被发现。

“‘中介腐败的手段形形色色，名义上有‘宣传费、‘咨询费、‘劳务费、‘信息费等各种费用。有的中介组织甚至提供旅游、考察，帮助子女就业、就学，甚至提供无法以金钱考量的性贿赂。”罗猛说。

“与传统的‘一对一、‘面对面贿赂方式不同，‘中介腐败具有更强的隐蔽性。”张京文解析说，中介组织的介入和“中间人”的出现，使行贿受贿双方在无需见面的情况下即可完成权钱交易。

对此，罗猛亦有同感，“市场经济条件下，中介组织或者‘中间人更容易成为权钱交易双方共同追逐的目标。相比于官员主动权力寻租的行为，‘中介腐败借助于中介组织、中间公司这些‘合法身份，以中介活动繁杂的程序和环节、专业的文件文书等形式作掩护，为违规操作和权钱交易披上了‘合法外衣，极具欺骗性”。

“中介腐败”查处难度大

由于“中介腐败”在形式上的欺骗性，使得此类案件的查办在司法实践中常常遭遇各种难题。

对于狭义的中介组织而言，从立法上看，我国目前规范中介组织的法律体系并不健全，多散见于《社团登记管理条例》、《注册会计师法》、《经纪人管理办法》、《招标投标法》、《拍卖法》等专业领域，姜明安指出，“虽然国家针对不同类型的中介机构制定了相关法律、法规，但缺乏一部专门的法律来规范所有社会中介组织的行为，在慈善等某些重要中介领域甚至无法可依。现有的中介法律体系中，对中介组织的违法腐败行为该如何处罚，也鲜有条款涉及，这是一个空白”。

而对于广义上的一些“中间公司”，由于其在注册程序等方面的外在形式往往都符合《公司法》的相关规定，往往很难发现其参与“中介腐败”。例如中国移动鲁向东案件中，其情人成立的深度铭方文化传媒有限公司与他人合作时，都会签订咨询服务等合同。在无人揭发的情况下，外人很难认定其是否与贿赂相关。

即便是这些“中间公司”被发现参与“中介腐败”后，其能否构成“单位受贿罪”、“单位行贿罪”的犯罪主体，目前也少有人涉猎，还有待研究。

司法实践表明，有中介组织或者“中间人”参与的腐败案件打击、“有较大的难度。“一些中介人员对所属行业的相关知识和法律比较精通，同时又洞悉中介服务活动中的弊端和漏洞，因此在实施贪污贿赂犯罪活动前就规避作案风险。司法机关依法对中介组织及其工作人员进行责任追究时，由于多数人员涉及行贿犯罪，在处理上往往从轻、减轻甚至因诉讼交易而免予刑事处罚或被判缓刑，客观上难以充分发挥刑罚对腐败的威慑作用。”结合办案实践，张京文有所感慨。

张京文在担任北京市西城区检察院副检察长时，曾经查办了多起有中介组织或者“中间人”参与的贪腐案件。多起案件在判决结果上体现了相似的“共同处”，即受贿的国家工作人员一般都被判刑，而帮助行贿或者介绍行贿的中介公司或“中间人”往往免于追究刑事责任。

“中介是沟通政府和企业的桥梁。一些中介组织和‘中间人之所以能够谋取超额利润，除了其自身掌握一定的关系资源外，相关行政信息的不公开、不透明，政府与企业之间的信息不对等，客观上为中介组织投机经营提供了空间。”张京文说。

如北京市西城区检察院查办财政部企业司综合处原处长陈柱兵受贿一案中，办案检察官发现，每逢国家有专项扶持资金出台，陈柱兵便会利用财政部门和企业之间严重的信息不对称，授意相关的“中间人”寻找目标企业，而众多企业因为不掌握“国家专项扶持资金”相关政策信息，不得不通过向“中间人”和相关的中间公司支付“好处费”、“咨询费”的形式，选择陈柱兵这个“直接”批钱的通道。

亟须建立一套预防和惩治机制

面对“中介腐败”的高发性和隐蔽性，建立一套预防和惩治“中介腐败”机制成为当务之急。然而，在姜明安看来“这是一项系统工程，要从源头上健全和完善中介组织管理体制、法律制度和监督机制。”

“对于司法机关而言，要积极研究经济活动中中介组织违法犯罪所出现的新情况、新特点，结合犯罪构成要件，加大对中介腐败的打击力度，对司法实践中出现的一些模糊问题，最高司法机关要及时汇总、研究、出台相关司法解释，基层司法机关要探索实践，率先查办一批新型案件。”张京文表示。

而罗猛则建议，要遏制日益高发的“中介腐败”，司法机关还要与行政执法机关加大合作的力度，司法机关对案件中遇到的中介组织违法犯罪，难以处理或者尚未构成犯罪，要及时移送行政执法机关处理，行政执法机关在处理中介组织违法行为时，如果发现其行为涉嫌犯罪，也要及时移送司法机关按照刑法定罪处罚。