社会资本参与下的农村老年协会发展

王振等

摘要 回顾农村老年协会的起源与演变过程，总结了农村老年协会的功能。针对老年协会的发展困境，提出了政府主导、社会资本参与的农村老年协会发展思路，同时建立健全培训体系和志愿者队伍，促进农村老年协会进一步发展。

关键词 农村老年协会；演变；发展现状；社会资本

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）13-04137-05

Abstract This paper reviews the origin and evolution process of the rural Old People Association， summarizes the function of the rural Old People Association. According to the dilemma of the rural OPAs， this paper puts forward a development model of the OPAs which the government led with the participation of social capital， at the same time， establish and perfect the training system and the volunteer team to promote the further development of the rural Old People Association.

Key words Rural Old People Association； Evolution； Development status； Social capital

截至2012年底，我国60岁以上老年人口数量达到1.94亿，占总人口的14.3%，其中近60%分布在农村[1]。据统计，农村老人中目前有97.6%依靠家庭养老，而依靠退休金和集体养老的老人仅2.34%[2]。伴随着国家工业化、城市化进程的加快，农村青壮年劳动力向城镇转移的数量会进一步增加，农村老龄化现象更趋严峻。我国已建立完善的老龄工作机制，并在基层建立老年协会以满足老年人的需求。老年协会是老年人自我管理、自我教育、自我服务的老年群众组织，是基层老龄工作的重要组织载体，是党和政府联系广大老年群众的桥梁和纽带。中国农村老年协会经历了一个缓慢的发展历史，在这个过程中，农村老年协会的组织形式、功能定位和组织性质不断演变，形成了中国特色的农村老年协会发展道路。

1 中国农村老年协会发展历程

中国农村老年协会建设是在借鉴城市社区老年协会建设思路的基础上发展起来的，虽然起步较晚，但是农村老年协会发展的社会效应越来越受到农村社会工作者和政府部门的关注与重视。在我国“以老为尊”的传统文化里，农村老年人对于村落发展与邻里和谐起着关键作用，所以追溯历史，有很多老年协会性质的组织存在于中国的发展进程中。

1.1 农村老年协会的起源

古代中国是一个典型的农业社会，由此引申出的农业文化的重要特征之一即“安土重迁”和“稳定的熟人社会”，同时水旱灾害的频发和宗族观念的深入人心，使得中国农村社会的产生了一种“互助以互保”的心理，而农村老年人群体除了要面对上述问题之外，还面临着由于生理老化和健康状况的不稳定导致的生计问题。这样，农业文明的固有特征、不断的天灾人祸和老年人自身的生理弱势加剧了农村老年人对“他人（组织）”的需求和依赖[3]。

我国古代社会并没有“农村（注：古代中国基本处于农业文明社会，并无城乡之别）老年协会”这一称谓，严格的家族血缘关系也限制了跨姓氏、跨区域的老年协会性质组织的建立，一定程度上起到老年协会作用的则是宗族或者大的联合家庭，在封建统治者只能管理到县一级单位时，农村的宗族或者大的联合家庭实际上发挥着基层治理的作用，而老年人的互助互保也成为其治理的一方面[4]。由此推断，中国农村老年协会应该起源于农村老年人自发组成的以自娱自乐为目的的松散的群众性组织，众多的的老年群众聚集的目的更多的是为了“向下”，即更好地教化农村晚辈并维护传统乡土文化的传承，而非和当代中国农村老年协会一样具有多重功能。

早在20世纪70年代我国农村就出现了老年人自我管理、自我服务的老年群众组织，主要是农村的老年人为了解决生活、生产中所遇到的一些问题而自发组织的，其主要活动内容包括老年人互助、调节家庭纠纷、维护老年人权益等等[5]。民间老年协会性质的组织具体标志性起源已无从考证，但根据国内部分学者的看法，我国第一个自发的农村老年组织——组建于1972年的江西省兴国县江背镇高寨村老人互助会应该是中国农村老年协会的正式发端。但是当时成立的老人互助会的初衷是解决当地农村老人的丧葬问题，功能较为单一。当然，这仍不失为中国农村老年协会的发展的重要标志。

1984年底河南省清丰县陶河村成立了“老年人理事会”主要目的是帮助村干部改变村貌、发展经济。1985年山西省大同市南郊区城关乡新华村成立的“老年领导组”主要是为了承担审核和发放退休金。而在福建省的长乐县、南平市、沙县相继出现的 “老人会”主要是互助互济和便于从文化娱乐上为老年人服务为社会服务。各地涌现的这些农村老年群众组织可以看作是老年协会最早的雏形[6]。

1.2 农村老年协会的演变与发展

早期的农村老年协会的关注重点是农村老年人单一的生活需要的问题，功能单一性是其重要特点。

随着农村经济的发展，农村中的中青年人大量外出，老人和儿童滞留在家，加上农村的公共休闲场所缺乏，老年人的生活日显孤单，他们除了物质的需求外，还需要精神的抚慰 [7]。这样，越来越多的老人将老年协会和“老有所养、老有所乐”联系起来。但是老年协会的发展没有得到相关政府部门的关注和政策倾斜。这是农村老年协会建设认识的滞后。

1989年全国老龄委在全国农村范围内大力推广建立农村老年协会的经验。农村老年协会的发展和重要作用得到政府层面的关注和支持。这也标标志着中国农村老年协会的重要作用已经得到了政府和社会层面的认可，农村老年协会的发展逐渐步入了快车道发展时期。

进入21世纪，全国各省市相继出台地方性法规，对农村老年协会的运作机制加以规范和引导，积极支持有条件的地区建立农村老年协会。在这个背景下，2012年1月全国老龄委出台了《关于加强基层老年协会建设的意见》，进一步明确了建设农村老年协会的重要意义、指导思想、基本原则和总体目标；2014年又下发了《关于做好2013年农村老年协会建设项目工作的通知》，明确各地要高度重视农村老年协会建设项目工作，促进基层老年协会规范化建设；要积极争取财政资金、福利彩票公益金和社会资金多元参与；在中央资金补助的基础上，各省（区、市）要按不低于1∶1的比例进行资金配。老龄委2014年工作要点中再次提及老年协会建设问题。“加大中西部地区基层老年协会扶持力度，推广城市社区基层老年协会建设经验”，并“启动基层老年协会建设乐龄工程”：通过调动社会各界力量，多渠道筹措资金，共同支持基层老年协会发展，形成全社会尊重、关心和支持基层老年协会建设的良好机制，达到基层老年协会活动设施更加完善、服务内容更加丰富、作用发挥更加明显的目标。这不仅是顺应时代要求的重要举措，更是肯定了农村老年人对于农村稳定和发展的作用。

2 农村老年协会发展现状

2.1 现代农村老年协会的功能

2.1.1 老年协会是老年人福利的增进者。

根据百度百科定义，老年人福利按形式可分为收养性福利、娱乐学习性福利、保健服务性权利；按内容来可定义为“六个老有”，即“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”。老年协会的核心功能是服务和维权功能。协会的服务有开展老年文体活动、提供基本生活保障和医疗卫生服务、老年人生产技能培训、开展农村社会公益事业等；老年协会通过宣传和普及《中华人民共和国老年人权益保障法》、调解养老纠纷问题，提高当地的敬老意识，帮助老年人积极主动维权；通过加强与地方政府的联系，建立与外界沟通渠道，积极反馈老年人的困境和需求，改善老年人孤立无援的境况。通过为老服务和老年互助活动，协会直接或间接的促进了老年人福利的改善，推动了“六个老有”的实现。

2.1.2 老年协会是农村社会稳定的捍卫者。

费孝通在《乡土中国》中提及到农村是讲到农村是一个“礼”的社会。农村中特殊的文化传统使人与人的规范和行为被限定在“礼”的范围内，儒家传统思想中等级观念在农村根深蒂固，农村老年人作为德高望重的长者往往被尊重。在这种文化氛围下，老年人在调解农村诸如养老纠纷、财产纠纷等社会矛盾时发挥着不可替代的作用。虽然当前社会处于转型时期，但是农村礼制的作用不但没有削弱反而加强，这和农民天然的保守的特性不无相关。这也给农村老年协会发挥自身作用做了最好的文化注脚 [8]。我国社会目前正处在转型期——城镇化高速发展、老龄化趋势严重，因此预防纠纷的发生显得尤为重要，老年协会的存在和各项活动建设可以提高村民的素质，减少纠纷发生，这是行政手段难以实现的。通过防止和解决纠纷，老年协会维护了良好的农村社会秩序，为和谐社会建设做出贡献。

2.1.3 老年协会是和谐社会民主建设的促进者。

老年协会是老年人自我管理、自我教育、自我服务的群众组织，更是党和政府与广大老年群众联系的桥梁和纽带，与老年人联系最紧密的两个政府部门便是乡镇老龄委和村委会。

老年协会是由村民选举出的可以代表村民利益的群众组织，村委会是政府政策执行者，在农村建设的问题上当村委会与群众的意见相悖时，可由老年协会出面协商调整。湖北某农村便发生过这样的事例，在书记换届选举时老年协会的几名党员对选举产生了很大的影响力。乡镇老龄委是开展老龄事业的最基层部门，在目前我国老龄事业“政府主导、社会参与”的环境下，老龄委更多的是担任一个指导者和服务者的角色，老年人的实际需求可以通过老年协会反映到乡镇老龄委，并进一步向上反映，进而影响相关政策的制定。老年协会为老年人参与民主政治提供了渠道，同时也促进了地方的民主政治建设。

2.1.4 老年协会是政府老龄工作缺位的弥补者。

目前我国人口老龄化趋势严重，60岁以上老年人口数量接近2亿，占总人口的20%左右，而其中近60%的老年人分布在经济落后的农村地区，31.77%是老年空巢家庭（数据来源于第六次全国人口普查所统计的我国老年人口家庭居住、健康照料供养状况报告）。农村养老事业理应成为我国老龄事业中的重点，但由于经济落后地区财政资金缺乏、相关部门工作人员能力有限、信息不对称等问题，仅靠政府提供的养老资源很难满足农村养老服务需求的急剧增加，依靠市场效率配置养老资源更是天方夜谭。但老年协会的发展可以有效的弥补和克服这种弊端。首先，老年人作为代表老年人切身利益群众组织，在与政府部门沟通和争取利益上的成本低于个体成本，极大的提高了效率。其次，老年协会可以用其民间组织的身份争取社会资本和其他力量参与到当地的养老事业中来，为当地的老龄事业提供资金支持和技术支持，极大的改善了“政府懒得做、农民做不到”的局面。最后，老年协会关注老年人的基本生活保障、医疗卫生、文体活动、家庭关系、精神需求等，可以说是照顾到了老年人日常生活的的方方面面，而政府虽然也在推行“新农合”、“新农保”和其他一系列养老服务，但是由于财政预算和农村老年人基数大等原因无疑是杯水车薪。基于我国目前的社会现状，政府在农村老龄事业上的缺位是在所难免的，老年协会则可以有效弥补政府在提供养老资源上的不足。

2.2 农村老年协会的发展困境

目前，全国基层老年协会已达到近48万个，有78.23%的城市社区、69.42%的农村建立了老年协会，其数量和规模逐年扩大，在维护老年人权益、增进老年人福利、自我管理、稳定农村社会以及参与社会公益事业等方面发挥了积极作用，特别在目前农村养老服务体系不健全的情况下，农村老年协会发挥了更加重要的作用，但基层老年协会建设还存在着覆盖面不够广、组织不够健全、缺乏固定活动场所、基础设施薄弱、经费来源短缺等问题。

2.2.1 协会性质不明确。虽然全国老龄委在《意见》中明确了农村老年协会的性质就是农村老年人自发组织的群众性组织，但是在实际的运行过程当中，特别是在农村地区，老年协会的发展建设仍没有引起当地政府和相关的足够重视，与老龄委、村委会的关系也不甚明确，存在“越俎代庖”或“放任自流”两种极端。部分地区老龄委和的村委会急躁主义严重，越俎代庖，过度干涉老年人的内部建设，将其职能政府化，极大的打击了老年人的积极性和主动性，严重干扰了农村老年协会的发展；而有的地区老年协会几乎得不到政府的支持，政府完全采取了放任自流的态度，目前民政部门登记注册的老年协会只占老年协会总数的12%，许多老年协会处于没有活力。老年协会的性质不明确使得老年协会开展活动、募集资金都困难重重。

2.2.2 老年协会运转的资源匮乏。农村老年协会的特殊情况前文已经详述，其运作的成本虽然不高，但是资源来源少，长此以往初期建设时的资源难以支撑协会的可持续发展。而相关主管部门并未关注协会长久运转的资源投入问题，制约着协会的发展。经费短缺是各地老年协会面临的共同问题和突出问题。全国城镇有经费的老年协会的比例仅为40.79%，无经费的协会比例高达近60%。而且，在有经费的社区老年组织中，经费数额普遍缺少，其主要来源是会员自筹的占总数63.38%，社会捐赠的占极少数，只有3.37%。因此，资金和资源的有效配置关系着农村老年协会的可持续发展[9]。

2.2.3 老年协会组织与制度建设滞后，成员能力不足。农村老年协会的建设不仅表现在硬件建设上，更首先表现在内部组织和制度建设，松散的组织状态和传统的生活习惯限制了协会制度建设[10]。部分地区农村老年协会尚无健全的组织机构，协会领导多由村支书兼任，相应的规章制度和管理办法如财务制度、会议制度、工作制度等都没有明确，给农村老年协会的运转和发展带来极大的阻碍。与此同时老年协会成员的能力还有待提升，县级老龄委是弱势的行政管理部门之一，资源拥有量很少。上至县乡级的老龄委，下至村级的老年协会存在机构弱势，相关人员理念陈旧的问题，如何能够提升管理人员能力也成为发展老年人事业的一项重要内容。

2.2.4 老年协会内部活动层次较低，参与度不高。老年人同样有接受新事物的权利和一定的能力，但是当前农村老年协会内部文化活动中仍然局限于打麻将、下象棋等常规性活动。而参与度不高不仅仅表现在农村老年人参与到协会的积极性不高，而且表现在农村老年协会的外围参与人群少。农村场域的特点使部分老年人认为不必参加协会一样参与农村老年人生产生活，而外围群体或部门对农村老年协会的重要作用的认识仍然缺位。在一定程度上说，农村老年协会的参与度低也与农民阶级的局限性有关。组织开展对老年人有益的活动能推进农村老年协会的健康发展，可以组织一些健康讲座，手工品大赛等丰富老年人的日常生活。活动的开展同时可以让老年人对老年协会有归属感，他们积极的参与是老年协会持续下去的重要保证。

2.2.5 老年协会缺乏志愿者的支持。目前，大多数志愿者都集中在城市和郊区，而一些项目村制定了招募18岁以上志愿者的标准。结果表明，社区内大多数志愿者都是那些60岁以上的村老协成员，缺乏社区内年轻人和其他群体的参与，不能带动社会更好的关注农村老年人这个群体。

3 农村老年协会发展研究

老年协会在维护老年人权益、丰富老年人精神文化生活、构建和谐稳定社会、组织老年群众参与经济社会建设等方面发挥了积极作用。加强基层老年协会建设，对于推进养老服务、应对老龄化挑战和做好老龄工作具有重要意义。但目前老年协会面临的困境使其功能减退，笔者以国际助老会在陕西省开展的“促进老年人参与中国农村发展”项目为案例，分析协会如何走出困境，获得进一步的发展。

3.1 “促进老年人参与中国农村发展”项目简介（下文简称“陕西项目”）

国际助老会和陕西省老龄协会在陕西省合作进行该项目（2009～2012年，项目资金由欧盟支持），其具体目标是加强陕西省16个乡村的老年协会和地方政府的消除贫困现象和改善医疗事业的能力，并提高当地合作者复制推广这一模式的能力。这一具体目标包括三部分内容。

3.1.1 该目标的第一部分是加强基于社区的社会机构和地方政府的能力。国际助老会在欧盟的支持下已促进了中国和其他亚洲地区老年协会的作用。这项工作的成果已经清楚地显示了老年协会在老年人当中，能够使老人们互帮互助，通过建立社会网络，减少老年人与社会的隔绝，改善他们孤立无援的境况，从而促进社区发展，并加强与地方政府的联系。

3.1.2 该目标的第二部分是消除贫困和优化医疗卫生服务。两种情况都需强有力的老年协会。他们和地方政府的联系密切，是解决这些问题的关键机构。为解决收入瓶颈问题，该项目将演示通过老年协会筹集的资金是如何发挥作用的，同时加强老年协会与政府所提供的服务（这些服务旨在解决农村生产问题）之间的联系。为解决医疗保健问题，该项目将通过乡村医生或行医者来提高老年人的医疗护理意识，帮助老年人获得社区外的公共医疗服务。

3.1.3 该目标的第三部分是提高合作伙伴的能力，复制推广16个乡村中最先实行扶贫开发的12个乡村的成功做法。通过在新的地区复制推广项目方法，此项目获得放大效应，最终实现在更广的领域应用项目方法，给其他地区的老年协会注入新的活力（表1）。

3.2 老年协会发展对策探究

3.2.1 坚持以政府主导为核心，鼓励全社会参与。

“陕西项目”是国际助老会与陕西省老龄委直接合作开展的，国际助老会还在全国范围内与全国老龄委合作（此举亦在通过全国老龄委在全国的层面和省级之间宣传和传播项目经验）。项目方认为与地方政府共同工作有以下众多优势：①我国体制的性质及遇到的挑战的规模，要求国民与政府密切工作；②老年协会需要加强与地方政府的联系，强化老年协会与现有政府公共服务的联系，确保项目结束后持续得到政府的支持和福利；③我国的所有地方政府结构相同，这意味着把老年协会与地方政府联系起来的成功做法，有可能复制到其他区域。④项目涉及到老年协会的能力建设，消除贫困和优化医疗卫生服务，需要当地政府多个部门的配合和协助，仅靠国际助老会和农村老年协会的能力很难达到。

坚持以政府主导为核心，始终是农村老年协会发展的关键。“陕西项目”的实践经验已经证明，地方政府在农村老年协会的发展上起着核心作用，老年协会的能力建设和持续发展离不开政府的领导。全国老龄委应加大政策出台和监督执行的力度，保证顶层设计；地方政府应重视老年协会的作用，争取财政资金和配套政策（如政府采购服务政策和税费减免）的支持，鼓励多部门合作促进老年协会发展；县老龄委、村委会等应注重与老年协会的沟通，了解其需求与困难，支持协会的发展。

鼓励社会资本参与到农村老年协会的发展中来。目前我国老年协会的数量已经达到了48万个，农村中建立老年协会的也接近七成。面对如此数量庞大的群众组织，完全依靠国家财政拨款无疑是天方夜谭，因此引入社会资本支持老年人发展是迫切而必要的。‘陕西项目通过设立生产基金和种子基金的方式，给至少1080名贫穷和弱势老年人及其家属提供生产资料（主要是家畜或建立在目前经济活动上的农业输入），接受援助的老年人由老年协会通过透明的方式选出。协会内部成立自助组互相指导使用援助，当地负责生产的政府部门负责统一指导生产。第一轮资助约900名最贫穷的老年人，他们需在一定期限内将收益捐献给老年协会，以便更多人在第二轮中收益。同时项目方还提供资金支持老年人体检和健康培训等内容。项目证明了外部投资（如提供生产资料或老年协会所需设备）的有效性，展示了老年协会所提供的小额投资能够实现巨大的效益。全国老龄委应运用社会化的运作方式，面向社会筹集资金，鼓励企事业单位、社会组织等机构和个人参与到农村老年协会建设中来，鼓励技术和培训服务等软件投资，运用舆论宣传做好社会动员工作，宣传先进典型，引导社会资本积极参与协会建设。

3.2.2 以国家老龄委为平台建立全国统筹的交流培训模式。

“陕西项目”中项目方高度重视合作伙伴（国家、省、县老龄委）和老年协会的能力建设，认为这是项目成功的关键因素之一。在项目第一季度举行了为期三天的培训班，对合作方和当地机构进行培训，内容包括：项目目标和活动简介，老年协会的作用，责任和协调的再次确认等内容；对老年协会领导人进行培训，指导进行乡村评估、制定年度计划和社区其他事宜。项目计划将一揽子培训内容纳入政府即将出台的全国性老龄培训计划。

由于政府体制和财政资金等因素，目前我国的老龄委系统的的工作模式主要以纵向为主，很少横向展开。国家老龄委应在全国范围内提供学习交流的机会，大力宣传好的经验跟模式，定期开展报告会、交流会、参观学习等活动，促进地方政府互相学习实际经验，探讨共同问题，实现地方政府间的互动。

全国老龄委已经正式同意建立全国培训计划和培训中心，但目前并未正式运营。国际助老会鼓励全国老龄委采取以下两步行动。①充分利用项目签约的培训专家，使他们的技能和经验发挥更大的作用。②希望国家老龄委能把老年协会培训材料作为将来全国培训计划的基础。全国老龄委统筹协调进行培训，既可以节省成本，保证培训效率，又能保证覆盖到全国各地的老龄委，这是任何机构和组织都难以企及的。充分发挥全国老龄委的统筹协调能力，开展全国性的交流和培训计划，是促进老年协会发展的必要途径。

3.2.3 深入加强老年协会的能力建设。

“陕西项目”从扶贫、生计、医疗卫生、家庭护理、社会参与、协会发展等方面对老年协会进行强能力建设。采用参与式的培训方法，如对老年协会的领导人进行技能培训，内容包括确保老年协会理解组织事项和财务管理；开办老年协会发展培训班、发展生产培训班、健康培训班，这些培训主要针对的是地方政府如农业部、卫生部、老龄委，保证项目结束后相关部门还能持促进老年协会的能力建设，最终提高老年协会与公共服务建立联系的能力、解决贫困的能力等。

目前我国农村老年协会还需不断加强组织能力、渠道能力、活动能力建设。①加强协会组织能力建设。健全组织机构，完善领导人选举办法、财务管理办法、协会细则和规定、领导人责任等，保证老年协会的公平与效率，使协会发展做到有法可依、有章可循。②加强协会渠道能力建设。增加老年协会与当地政府和其他社会组织的联系，建立行政拨款和社会捐赠制度，动员社会力量参与到老年协会的发展中来，使老年协会真正成为农村老年人与政府和外界联系的桥梁。③加强协会活动能力建设。提供活动场地和活动设施，丰富老年协会活动内容，娱乐活动与生计、健康培训兼并。

3.2.4 建立一支长期稳定的志愿服务队伍。

“陕西项目”创新地发起了一个以社区和家庭保健为基础的志愿者体系以支持农村社区中最弱势的老人们。该创新在改变现状上具有积极的影响，目前，大多数志愿者都集中在城市和郊区，本项目为发展农村志愿者提供了实用的方法和经验（表3）。

实践证明，建立一支持续可靠的志愿者队伍对于老年协会的发展是必要的。招募组织社会团体或个人为基层老年协会建设开展志愿服务，依托基层老年协会建立为老志愿服务站或分站点，带动周边大中专院校以及机关、企事业单位、公益组织、志愿者组织等社会机构长期为基层老年人开展志愿服务。开发一批方便志愿者组织和社会公众就近就便参与，逐步形成社会力量支持基层老年协会发展和老年人互助服务相结合的志愿服务机制。

4 结论与总结

回顾中国农村老年协会发展历程，笔者梳理了农村老年协会的发展思路、功能定位和面临的问题，并结合国际助老会“促进老年人参与中国农村发展”项目进行了深入研究。我国的农村是复杂的，发展农村老年协会必须因地制宜，在普遍原理的指导下结合当地条件，逐步推进。

我国农村老年协会基数大，地区差异明显，资金、人力、技术等资源都相对匮乏。发展农村老年协会必须做到以下几点：坚持政府主导为核心，鼓励社会资本参与；以全国老龄委为平台，建立全国统筹的培训交流模式；不断深入加强农村老年协会能力建设；建立起持续稳定的志愿服务体系。

同时必须看到，随着社会主义新农村建设的全面开展和《十二五规划》的出台，农村老年协会建设的重要地位进一步凸显，各地积极出台相关措施促进农村老年协会的发展。起步晚、经验不足是一个现实的问题，但是发展中的问题必须在发展过程中解决。农村老年协会的健康可持续发展不仅是有助于农村老年人这个弱势群体，更会促进社会整体资源的丰富，反过来会更加促进农村老年协会的可持续发展。

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