古城保护与土地合理利用研究

冯兆华 胡静 吴勇

摘 要：为深入研究古城保护与土地合理利用的相关关系，本文以湖南省凤凰县为例，在调查凤凰县古城保护与土地利用现状的基础上，深入分析凤凰县古城保护与土地利用使用过程中存在的问题，并针对上述问题提出相应的对策建议。

关键词：古城保护；土地利用；城乡规划；功能分区

1982年，国家为了保护那些曾经是古代政治、经济、文化中心或近代革命运动和重大历史事件发生地的重要城市及其文物古迹免受破坏，“历史文化名城”的概念被正式提出。温家宝总理在1999年召开的《全国城乡规划工作会议》上，专门就名城保护存在的问题和应采取的对策做了详细阐述，要求“认真编制和完善历史文化名城保护规划，对规划的内容进行合理确定，并纳入城市总体规划”。2008年，国务院颁布实施《历史文化名城名镇名村保护条例》，规范名城、名镇、名村申报与批准。从1982年至今，国务院分四批相继公布了国家级历史文化名城118座。凤凰2001年作为第四批次列居其中，并于2004年编制《凤凰历史文化名城保护规划》，相继编制《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》，2005年列入“世界文化遗产预备名录”，并于2011年开始积极申报名镇、名村，于2013年初步完成历史文化名城保护规划修编工作。

1 古城保护现状

凤凰地处湘黔交界苗疆边陲之地，明至清代曾设司、镇、道、营、厅，是湘西军事要镇。凤凰沱江镇坐落在沱江河畔，至今仍保留完好的明末清初城市建设格局。今日古城即元代五寨司城，清康乾年间县城由土城变为砖城、石城，并开设四门，西门设有瓮城，沱江北岸还有藏兵的月城，防范严密。城镇周边通向四方的各官道上，建有过街楼形式的关门。现古城各处关门仍存，古城墙存东门、北门及东北门之间的一段城墙。清中期朝廷为加强边防镇守，古城变成“六千居民八千兵”的屯边要寨，行政军事机关增多，商业、手工业各项事业随之繁荣，县城规模逐步扩大。至道光年间，城区有街道20条，巷弄10条，所有道路以东正街、南正街、文星街、岩脑坡、虹桥街为主干，巷弄为支干呈树叶脉络状辐射。主要街道就地取材用青、红石板铺设路面，形成特有的石板街巷。其中东正街和十字街为最主要的商业街，沿街两侧集中凤凰古城最完整的传统商业建筑与民居群，其中解放前修建的约占大半。

古城一期开发区域北起北古城码头，东南西北四城门之内的区域，以及沙湾、万名塔下游一小部分。大部分古城精品景点多汇聚于此处，也是凤凰古城的人文景观精华所在。古城空间结构比较完整，四座城门，北门和东门是原有保留的，西门和南门是后期为复原古城原始风貌而重建的，而且其军事防备性也尤为凸显，四面的城墙与环绕古城的护城河充分体现其边陲重镇的历史地位。古城旅游二期开发区向花江北岸延伸至盘山路——江北中路和江北东路，其主要的地域包括老营哨、田家祠堂、奇峰山以及兵房弄等沱江北岸地区。向西南发展把旧古城墙外的民宅并入古城旅游开发区域，还有下游迎曦门之外的豹子湾沿岸。此时发展中心已有所改变：由古城几何中心改变成为以沱江为中心轴的沿江发展趋势。从2006年起至今，陆续开始开发古城上游地区，形成目前古城旅游开发三期区域。三期工程是以凤凰大桥为界的沱江上游至风雨桥，这里是各种问题的多发区域。经过旅游开发的二、三期的不断发展，古城的发展轴心由“城”转移到“江”，成为以沱江为轴心的对称式发展，形成以水为主、城为辅、山次之的变化格局。

2 古城土地利用现状分析

2.1 古城区土地利用现状

古城内大部分是传统民居建筑，居住功能在古城内部始终是占主导位置。沿东正街、十字街、虹桥路与老营哨分布有商业用地，而公共管理与公共服务用地主要分布在古城西侧的南华路沿线，商业服务业设施用地则主要分布在沱江两岸与虹桥路两侧。

2.2 古城区土地利用存在的问题

2.2.1老城区居民自建房问题突出

由于凤凰县是一座历史悠久的城市，老城内存在大量的居民自建房，密度高、占地大，而社区文化、医疗、体育健身等居住配套服务设施和市政基础设施由于缺乏规划指导与建设控制，未能得到有效的实施。目前凤凰处于建一块地，就买一块地的状态，城市功能区域划分不明确，古城乱搭乱建的违章建筑太多。一部分自建房随意占地、房屋之间的间距极小，不仅居住环境比较恶劣，同时由于缺少防火通道和必要的消防设施，居民区内存在极大安全隐患。

2.2.2城市周边用地条件不是很理想，县城跳出旧城发展的门槛过高

凤凰县城周边多为丘陵区，相对高差较大，且地质条件较差，土壤基本以裸岩石砾地为主，开发时爆破的成本较高。旧城区基本上被连绵的山丘环绕，虽然现状城区的建设已经把旧城内部用地条件相对较好的土地开发完毕，但是各类建设的主体跳出旧城发展的愿望仍然不是很强烈，多沿着山体开始往上建设或者把相对高差较小的山体平整为建设用地。此类开发模式不但影响凤凰古城的景观效果，而且还有严重的安全隐患。这一过程也是凤凰县城发展受用地条件限制的生动反映。尽管跳出旧城建设新区有诸多好处，但是对凤凰县而言，初始投资过大，其“三通一平”的投资远远超过同类城市，也超过城市政府的财政能力。

2.2.3基础设施落后，严重影响古城投资环境

由于经济发展水平的原因，凤凰县的基础设施建设长期以来仅能侧重于县城，而在县域范围所能给予的设施建设投入则相对较少，导致区域基础设施薄弱，各种市政基礎设施建设滞后，道路等级偏低，区域内部城镇之间交通联系不便，难以发挥县城的中心带动作用。

凤凰县城的基础设施标准较低，尤其是城区的道路建设，受制于用地条件，城区的路宽标准都较低，容易发生交通堵塞；没有专用停车场，车辆无处停靠；此外凤凰县的电力供应也不是非常充裕，缺少支撑大规模工业发展的能源供应。

2.2.4古城区各功能用地混乱

古城区是主要的核心商业贸易区，大部分旅游景点密布且与商贸区域重叠，古城旅游住宿和餐饮娱乐沿沱江分布，混杂在古城中游区域，居民住宅分布其中，形成居住、观光、商贸、餐饮、娱乐等各类用地混杂局面。整个古城旅游区呈现一种“中间紧，两头松”的功能分区布局，各类用地功能混杂，用地组织松紧不齐，各功能用地无法联系和区分。从而造成古城交通拥堵，人流密集，卫生环境质量下降，旅游景观组织不畅，功能分区不明确，居民情景空间丧失等各类问题。

2.3 古城区土地利用不合理原因分析

2.3.1城市規划难以落实，古城保护规划亟待完善

传统的城市规划主要依附计划的实施，负责落实计划的项目，各单位自成格局，建设布局不合理，建筑形式不协调，很多行政单位和工厂，占用古城古迹，并对古迹进行任意拆除、改造，给古城风貌造成破坏。同时，凤凰古城的格局是原生态型，其建筑的空间布局与规划并非严格按照体系建立，而是居民自发建成，也对古城风貌的整体协调性造成破坏。随着凤凰县所处的区域发展形势发生重要变化，发展动力与定位也发生相应的变化，以及保护规划在执行过程中一些相关因素出现一些新的变化，使得现行保护规划已不能完全适应未来城市发展及名城保护的实际需要。

2.3.2用地空间受限、缺乏可持续发展

凤凰古城作为历史文化名城，较完整地保留明清时期形成的传统格局和历史风貌，解放前修建的民宅约占大半。老宅区在旧城区集中成片，占地面积大、容积率低，主要包括沿河岸干栏式吊脚楼结构形式和沿街铺面及各街巷房屋汉族穿斗式和部分抬梁式木结构两种建筑风格，居住质量较差。另外，出于古城需保护的历史特性，古城区商业设施用地的集聚程度不足，道路广场和公共设施用地占总用地的比重低，路网密度低。这种不合理的用地空间结构，造成古城存在基础设施不完善，服务水平同比较低，环境质量下降等种种问题，这已经成为制约古城发展的瓶颈。此外，古城的主导职能、土地后备资源等与周围相应区域的资源优势相关性较弱是整个县城土地可持续利用的限制性因素，主要体现在区域人均的绿化和道路面积较低。

2.3.3现状功能分区不合理

古城现状功能分区大体为上游、中游和下游三个区域，上、中游以原凤凰大桥为界。上游是开发最晚的古城旅游开发的三期区域，由于以前是县城边缘闲置地，开发晚，功能区性质为居民区和旅游住宿区，用地结构单一。下游则是万名塔、沙湾为界的沱江下游区，大部分由山体组成的生态自然绿地，狭长的河谷地区因面积有限而难以开发，大多是古城居民自发修建的住宅区兼旅游住宿区，用地功能单一。中游则是古城的中心区域，其功能分区相对复杂，旅游压力较大，用地类型混乱，生态环境承载力下降、旅游环境容量超载和土地利用方式不合理的矛盾使整个古城保护系统受破坏。

3 促进古城土地合理利用的对策及建议

3.1 古城合理定位，推进优势转型

根据《凤凰县城总体规划（2009-2030年）》，凤凰县县城是县域的政治、经济、文化、科技和信息中心，是以发展历史文化旅游和边境贸易为主的区域中心城市和生态宜居城市。古城区作为凤凰名城保护的主体，具有完整的历史格局与风貌，规划古城区以生活居住、商贸服务、文化博览、休闲旅游为其主要职能，集中体现名城风貌与特色。合理疏散古城内居住人口，通过逐步外迁降低古城人口密度，使古城达到合适的人口容量。同时根据《凤凰历史文化名城保护规划》，合理调整古城建筑容量，在保护的前提下，采取灵活的技术标准和手段。古城内的建设旨在一个“疏”字，增加古城内的绿地及公共服务设施，尽量改善古城内设施条件，提升古城环境容量，完整古城总体功能，提升城市品位形象。

3.2 完善相关规划，制定保护措施

坚持“高起点规划、高标准建设、高水平管理”的思路，科学用地，规划先行。制定古城生态旅游的用地规划要坚持高标准、严要求，与土地利用总体规划、社会经济发展规划相衔接、相协调，体现当地的人文、地理特色。制定科学合理的规划，正确引导古城低效区的挖潜利用工作。城市总体规划对城市的发展具有重大影响，而地区总体规划的核心是土地利用总体规划，这是土地合理利用目标的重要依据，它直接影响土地合理利用程度和土地利用的综合效益。在制定和完善土地利用总体规划和城市总体规划的过程中，要把握市场在优化土地资源配置中的作用，发挥土地利用总体规划和城市规划在市场的规范管理、市场机制的缺陷弥补方面的作用，最终完成对城市土地资源的高效合理利用，实现土地资源的优化配置。完善规划时，要协调好城市建设与古城保护、发展之间的关系，统筹安排基础设施建设，避免重复建设造成资源浪费，同时要实现新城与老城基础设施资源的共享和有效利用。

3.3 严格控制“三区”，恢复传统风貌

3.3.1核心保护区

主要包括古城和沙湾两大历史文化街区，面积7.4公顷。保护古城与沙湾的整体格局与风貌，保持传统街巷尺度。重点修缮区内文物建筑和历史建筑，普遍改善传统建筑，保持或恢复其原有风貌。着力整治沿街沿江与历史环境不相协调的一般建筑，按传统建筑样式予以整治或更新。拆除历史文化保护区的核心保护区和建设控制地带内违章的搭建和插建，以降低古城区人口密度、建筑密度。严格控制区内建筑高度，传统建筑维持原高，新建建筑控高2层。

3.3.2严格控制区

具体范围是历史城区保护范围内除历史文化街区以外的地区，面积48.5公顷。严格保护区内文物建筑与历史建筑，严格控制区内建筑高度，新建改建的建筑控高2-3层，并在体量、色彩等方面与周边历史环境相协调。增加绿化面积与公共开放空间，优先在用地调整、交通梳理、设施配套等方面为核心保护区提供服务。

3.3.3环境协调区

在历史城区与背景山体之间划定的地区，包括沱江与国道209两侧（凤凰大桥至杜田大桥段）、南华路两侧、虹桥路至白羊岭之间地段，面积122.2公顷。区内的一切建设活动应从空间、尺度和建筑样式上与古城历史环境及周边背景山体相协调。严格控制区内新建建筑的高度，禁止建设高层。在用地布局、交通梳理、设施配套等方面优先为历史城区服务。