传统土地整理规划与景观生态型土地综合整治规划之比较

李红 魏晓 刘传明

摘 要：土地综合整治是推进城乡一体化进程的一项系统工程。本文在对土地整理与土地综合整治及其规划异同进行分析梳的理基础上，就传统型土地整理规划与景观生态型土地综合整治规划进行理念、目标、方法和效果等方面的综合比较，提出了景观生态规划技术在土地综合整治中的科学性和可操作性以及相对于传统规划设计的优越性。

关键词：土地整理； 土地综合整治；景观生

2009年以来，土地综合整治作为保护和补充耕地、满足城乡建设用地供需平衡的一种有效手段正在各地普遍推广实施。然而多数农村土地综合整治仍以增加和补充耕地面积、追求经济效益为主，而忽略了项目区自然环境保护和景观生态建设，进而引发了耕作层破坏、水土流失、农村景观格局破碎等一系列生态可持续发展问题。“土地综合整治”缘于“土地整理”，但相比土地整理来说，土地综合整治具有更为全面的内涵和目标要求。

1 土地整理与土地综合整治

土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地整理最早源于欧洲，1886 年德国设立专门机构实施土地整理。我国的土地整理工作直到20世纪90年代才起步。1997年，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出要“积极推进土地整理，搞好土地建设”。1999年实施的新《土地管理法》，进一步明确和巩固了土地整理的法律地位。2000 年国土资源部制定了《土地开发整理行业标准》，对土地整理开发规划的编制、土地整理开发设计、土地整理开发项目验收提出了具体的要求。2002 年先后颁发了《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》和《土地开发整理规划管理若干意见》，加强和规范了土地整理开发规划，对农村土地开发整理工作的具体开展提供了科学指导。

土地综合整治由土地整理演变而来，是针对土地整理存在的问题并由土地整理升华的，这是国家经济发展到一定阶段后的必然选择和迫切需要。随着国家建设“社会主义新农村”战略的深入实施，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要继续推进土地整理复垦开发，大规模推进土地综合整治已成为农村土地管理的重大任务。2011年在《中国农村土地整治生态景观建设战略》一文中，首次系统、全面地提出了要推进实施“农村土地整治生态景观建设战略”。新一轮《全国土地整治规划》中土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略和节约优先战略，以及社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略起到重要的支撑。国家已把开展土地综合整治、实施“万村土地整治”等示范工程作为推进各地土地管理制度改革的重要举措之一，以力图破解土地管理中的一系列难题和障碍。

土地综合整治是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的系统工程。而土地综合整治的概念要比土地整理更为广泛，其包括了土地整理在内的土地开发与土地复垦；目标不仅仅是补充耕地、提高土地效率、改善农村生产生活条件，还包括提髙和改善农民生活水平、整合农村各类产业的发展；土地综合整治的施展空间与开展平台也更大，其与新农村建设、城乡协调发展紧密结合，成为了推动区域城乡协调发展的有效途径。

与以往传统的土地整理相比较，土地综合整治具有“五多”的特征。①多规划协调。就土地综合整治在我国经济社会发展大局中的作用来看，其规划要与土地利用总体规划、土地开发整理复垦规划、新农村建设和发展规划、村镇体系规划、村镇建设规划以及产业集聚区规划等相衔接、相协调。②多目标设计。土地综合整治成果一方面应有利于完成地方耕地保护目标，弥补各类建设用地指标缺口，另一方面则能解决新农村建设资金的不足，不断改善农村生产生活条件，实现政府和群众期望的多个目标。③多资金整合。土地综合整治既要聚合土地各类专项资金，同时又要引导其他涉农资金的投入，还可以利用有关指标转让所得的收益，充分发挥各类资金的“叠加效应”。④多部门联动。国土、财政、农业、交通、水利、建设、林业等部门要遵照分工，各司其责，相互配合，共同推进。⑤多项成果。主要是增加耕地、实现“占补平衡”，富余土地可通过增减挂钩有偿调剂到城镇使用等，破解了地方当前土地管理工作的多个难题。

2土地整理规划与土地综合整治规划异同

一般来讲，土地整理规划与土地综合整治规划的相同之处，主要体现在它们的基本思路相同，主要包括：①分析区域的背景与规划开展的条件；②确立规划的目标与基本任务；③选择合理的土地整治模式與路径；④测算区域土地整治潜力；⑤划分土地整治区域和重点整治区域，统筹安排土地整治重点工程与项目；⑥分析土地整治成本和综合效益；⑦针对规划进行环境影响分析，制订实施保障措施与对策。

与土地整理规划相比较，土地综合整治规划更强调综合性和效益性，两者的不同之处主要表现在：

（1）土地综合整治规划目标更多。土地整理规划主要围绕如何增加耕地面积这一主要目标进行编制。土地综合整治不仅仅是简单地将农业经营规模扩大，把田块合并、沟渠修好、道路修通，而是在加强农业基础设施建设的前提下，提高土地节约集约利用水平，达到土地利用效益的最大化；土地综合整治也不是简单地增加和补充耕地，而是要促进土地资源的优化配置，充分发挥各个地块要素的作用，实现土地资源的可持续利用；土地综合整治不是一般情况下的加强农田水利设施建设，而是更加注重与地方实际、与新农村建设相结合，与农村特色产业发展相衔接，容易得到广大群众的支持和拥护。因此，土地综合整治规划必须体现这些目标，所以其比土地整理规划需要更先进的规划理念、更多的基础资料、更丰富的内容、更先进的方法。

（2）土地综合整治规划需要与更多的规划相协调。通常情况下，土地整理规划需要与土地利用总体规划、村镇建设规划相协调，而土地综合整治规划除此之外，还需要与新农村建设规划、村镇体系规划、产业规划等相关规划相结合，符合地方经济社会发展实际，要全方位、多角度融合和衔接各种规划。

3传统型规划与景观生态型规划的比较

土地整理是人类对土地生态系统的干扰，整理过程会对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素和生态过程产生影响，规划方案要采取各种措施尽量避免对区域的生态环境产生破坏。但是我国当前开展的土地整理规划（以下称为“传统型规划”）仍以增加和补充耕地为主要目标和基本动力，并将新增耕地率作为刚性指标指导规划设计工作，缺乏对项目区自然景观保护和生态环境建设等方面的考虑，致使大量生态问题出现。因此，景观生态型规划取代传统型规划势在必行。景观生态型规划是在传承传统型规划的优点之上提出的，主要从景观生态系统生物生产功能、生态服务功能和文化服务功能等多个功能的实现为基本出发点，运用景观指数等方法对项目区景观生态格局进行定量描述和综合分析，有针对性地提出规划实施措施。它与传统型规划在规划理念、规划目标、规划方法及规划效果等方面都有明显的区别。

3.1规划理念

就自然生态角度来看，土地整治是对土地资源及其利用方式的再组织、再调整和再优化的过程，即通过一系列生物和工程措施改变了项目区生态系统的类型、结构和功能。如果土地整治缺乏对生态因素的考虑和重视，势必将对区域内土壤、水、植被、大气和生物多样性产生一些直接或间接的负面影响。因此，土地整治对生态环境应立足于改善而不是改变。而从社会经济角度来看，土地整治是经济社会发展一定阶段的产物，是为满足人类生存和发展需要而对自然环境的恢复与调整， 也是一个由自然、经济和技术因素构成的复杂系统工程。而作为人类社会走向文明和进步征途上的工程手段，按理不应随意改变其自然生态，更不应该凭借现代机械之力，片面追求经济效益而破坏生态系统和谐。因此，我们理应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的现代生态文明理念，将生态文明建设的理念贯穿在土地整治工作的始终。

传统型规划缺乏生态文明建设理念，在规划时只简单地考虑增加耕地，而忽视土地生态系统各生态因子的改变对整个系统的不利影响，结果使得项目区的土地利用结构变得简单，生态系统单一和脆弱，影响系统中物种的迁移、物质和能量的流动以及生态的稳定和平衡，是不可持续利用和发展。而新型的景观生态型规划则以景观生态学理论、系统理论和可持续理论为指导，针对不同区域特定的问题，引入新的景观元素完善景观结构、功能，在具体的工程上进行生态设计，在以生态系统为基质的景觀中充分发挥自然生态系统斑块、廊道的高稳定性、自我调节能力，使经济生产与生态环境相适应，降低人为干扰对生态系统的破坏，增强生态系统的稳定性，促进区域的可持续发展。

3.2 规划目标

在理论上，土地整治规划的具体目标应该包括：一是通过土地整治，改善区域土地利用结构，增加耕地数量，实现耕地数量动态平衡，保障地区耕地的可持续利用；二是通过对“田、水、路、林、村”实施综合整治，来提高耕地质量，改善生产条件，提高粮食产能，保障粮食安全；三是通过实施废弃地整治、零散地归并、节水工程建设等系列工程，促进区域资源节约利用，实现建设“节约型”社会的战略目标；四是通过土地生态工程建设，改善生态环境，维护生态平衡，实现“环境友好”社会的建设目标；五是通过实施土地整治，加强农业生产设施建设，促进城乡统筹协调和人与自然的和谐发展；六是通过实施土地整治，改善农村生产、生活条件，发展乡村地区经济，维护乡村特色景观和文化以及土地利用的伦理和道德规范。

在上述六个目标中，传统型规划更加侧重于第一、第二个，尤其是第一个。我国土地整治起初的目的也主要是为了弥补因建设所导致的耕地减少，将其作为获得耕地增量的主要措施。现实中许多地方开展的土地整治，主要是为了实现耕地的“占补平衡”，通过土地整治补充耕地来获取一定的建设用地指标，因此，在编制土地整治规划时也主要考虑如何最大限度增加耕地、获取建设用地指标，而很少考虑土地整治的其他目标。而景观生态型规划则更加突出第四、六个目标，注重保护和改善项目区生态环境、提高景观的价值。新型景观生态型规划追求的是实现系统的经济、社会、生态等综合效益的最大化。

3.3 规划方法

传统型规划编制所采用的方法一般是沿用定性研究的方法，即以经验判断为基础，然后进行各种数据的预测。

目前有关景观生态型规划方法主要有：McHarg的方法、E.P.Odum的分析模型、德国的分析土地利用系统模型、城乡融合系统设计模型、集中与分散相结合规划模型、捷克的LANDEP模型、荷兰的通用生态学模型、美国的大城市景观规划模型、澳大利亚的南海岸研究模型等等。

从具体的技术路线看，景观生态型规划与传统型规划一样，都包括项目区的现状分析、具体规划布局和单项工程的设计三个主要环节。而存在不同的是：

（1）景观生态型土地整治规划的现状分析，除了项目区社会经济发展和常规的土地利用现状分析外，还应包括景观资源的现状分析。在分析的过程中，重点对项目区典型的地貌遗产、乡土植被群落、稀缺物种栖息地和独特水文关系等自然特征，以及具有历史意义的建筑物、风水林、自然村落布局以及典型土地利用功能组合模式等人文元素、结构进行识别和评估，同时对乡村空间景色具有支配作用的特殊场所予以关注，如独特的建筑物或构筑物、别致的农田地块结构、孤植的老树等，用以指导工程规划布局和工程设计。

（2）景观生态型土地整治在进行土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程和其他工程布局等四大工程规划布局之前，还应先进行项目区景观整体意象规划、景观分区和关键地段识别等工作，并将其作为土地整理工程规划布局的指导依据，使项目区土地整治规划总体布局上更具备景观整体性与和谐性。

（3）景观生态型土地整治中的单项工程设计需综合考虑工程的整体性、实用性和生态性，将各类工程设施的景观生态功能作为规划设计的主要目标之一，使土地整治与项目区乡村景观风貌建设、生态环境建设协调统一。

3.4 规划效果

由于传统型规划片面地追求增加和补充耕地，过分强调提高土地资源承载力，虽然其实施可以增加部分耕地面积、改善部分耕地质量，但是也造成：

一是生态环境遭到破坏。在传统型规划指导下，往往缺乏对项目区景观、物种、生态方面的综合考虑，而广泛采用高品位、高规格的工程建设措施，不但难以获取预期的生态效益，反而破坏了项目区生物生境，影响系统内物种的迁移、物质和能量的流动以及系统的稳定和平衡，而难以实现长远的综合效益。如在实施土地整理工程时，大面积平整农地、硬化的农田水利设施以及挖低丘、筑坑塘等以提高土地垦殖率，这些都会导致项目区原生、次生自然植被以及人工植被的减少和退化，而不利于项目区自然生态的可持续发展。

二是农村景观千篇一律。传统型规划往往专注于项目区农地的生产功能，而忽略了其重要的生态价值和美学价值。在土地整治过程中，由于缺乏生态景观理论和技术指导，再加上管理和建设人员业务水平有限，致使原有村庄的乡土气息消失殆尽，出现严重的“景观污染”或“千村一面”现象，导致孕育不同地域文化的生产、生态和生活的乡土景观严重受损，生物多样性降低。部分农民安置点俨然城市小区，高层、多层兵营式分布，文化、体量和色彩嚴重不协调。

景观生态型规划正是为了解决传统型规划损害生态环境与景观这一问题而产生的，其以可持续发展、景观生态学等理论为指导，重视项目区景观特征的研究，注重提高生态景观服务功能，通过对项目区景观生态格局的规划合理调整、景观单元的生态设计，实现整个系统经济、社会、生态等效益的最大化。这不仅能够提高耕地质量和土地综合生产能力，从而为项目区居民带来持续稳定的经济收入；而且能够实现其气候调节、气体调节、水文调节、水土保持等生态效益和作为旅游观光资源美学效益的提高，符合人与自然的长远和谐的可持续发展要求。

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