公共财政视域美国农业生态补偿制度的操作实践及借鉴意义

2014-04-29孙建鸿刘晓霞

农学学报 2014年11期

孙建鸿刘晓霞

摘要：改善农业生态环境一直是美国生态补偿主要关注的目标，美国联邦政府和地方政府制定和实施了农业保护、土地保护等多项生态保护政策。实践中，美国农业生态补偿制度主要通过项目制度的形式体现出来。本研究以公共财政的视角，通过对美国农业生态补偿项目的形成背景、设计思路、操作方法等简要介绍，从实践层面展现了美国农业生态补偿制度，总结了其设计理念和操作要点，并通过与中国农业生态补偿制度和实践的比较，提供了一些借鉴性的思考。

关键词：农业；生态补偿；制度；实践；借鉴

中图分类号：S19 文献标志码：A 论文编号：2014-0954

The Operating Practices and Referencing Significances of USA Agro-ecological Compensation System

from the Perspective of Public Finance

Sun Jianhong1， Liu Xiaoxia2

（1Rural Energy and Environment Agency， Ministry of Agriculture， Beijing 100125， China；

2Accounting Service Center， Ministry of Agriculture， Beijing 100125， China）

Abstract： American ecological compensation is mainly concerned about the ecological environment improvement related to agricultural production. The federal government and local governments have formulated and carry out many ecological protection policies such as agricultural protection and land conservation， etc. American agro-ecological compensation system is mainly manifested in the form of ecological protection projects. Based on the perspective of public finance， the author briefly introduces the formation of background， design ideas， methods of operation of USA agro-ecological compensation projects and shows USA agro-ecological compensation system from the aspect of practice， then summarizes the design ideas and the main points of operation. Comparing with Chinas agro-ecological compensation system and practices， the paper provides some reference viewpoints.

Key words： Agriculture； Ecological Compensation； System； Practice； Reference

0 引言

美国开展农业生态补偿已有近80年的历史了，自20世纪初经济危机后期以来，美国政府就开始采用公共财政支付与农户自愿相结合的方式开展农业生态保护与改善工作。通过长期的项目执行，到20世纪末期，美国农业生态环境污染得到有效控制，项目实施的累积效果逐渐显现。美国生态补偿主要关注农业生产相关的生态环境改善，关注的核心问题是土地休耕；在实践操作层面上，美国农业生态补偿制度也主要是通过项目制度的形式体现出来。笔者择取了公共财政领域美国农业生态补偿主要实施项目作为研究对象，对美国农业生态补偿制度进行了归纳、总结和比较分析。

1 美国农业生态补偿政策与实践情况

在政府公共财政支付的范围内，根据已有的研究成果，美国农业生态补偿政策主要包括5种：引导退耕休耕政策、保护在用土地政策、保护农业耕地政策、保护湿地政策以及农业科技援助政策。农业科技援助政策主要包括保护区技术援助计划等[1]。本研究重点阐述前4种保护政策，并以其对应的典型生态补偿项目为例进行介绍。

1.1 引导退耕休耕政策

在1929年经济危机期间，美国农业生产经营状况进一步恶化。1936—1942年经济危机后期，美国通过农业调整法案，在公共财政的支付下每年约有1620万hm2的土地得到休耕。1956—1972年期间，因国内农产品价格持续大幅下跌，美国推行了保持地力计划。1985年，处于农业经济萧条期的美国又通过《食品安全法案》开始实施了保护和储备计划（CRP）。此后由于社会发展需要，CRP逐渐演变成保护国家自然资源的战略层面的多目标计划。CRP是基于农民自愿申报的基础上，通过公共财政补偿的方式实行临时退耕，以达到改善植被质量为目标的项目。它包括5个子项目，分别是普通签约项目、续约项目、环保耕地强化项目、可耕作湿地项目、紧急森林环保项目。目前CRP休耕规模约1186万hm2，年公共财政资金预算近20亿美元，占所有政府资助的农业生态保护项目的1/3左右，是联邦政府资助的最大的农业生态补偿项目[2]。

1.2 保护在用土地政策

从1936年起，美国政府开始实施农业保护计划（ACP），为梯田、草场泄水道以及其他土壤保护设施的建设提供成本补贴，对在耕土地投入资金以改进农业生态环境。此后，ACP不断地扩大农业环境保护行项目资助范围。1996年，ACP与其他一些小计划通过《联邦农业促进和改革法案》一起整合形成环境质量激励计划（EQIP）。EQIP是通过公共财政支付和提供技术援助的方式，与项目实施区域自愿参加的农业生产者签订合约，以达到水土保持等多重环境目标的项目。该项目主要包括4个方面，分别是空气质量激励、农用能源激励、季节性管道设备建设激励、有机作物种植激励。EQIP是美国针对在耕土地所设立的规模最大的农业生态补偿项目，2012年授权公共财政资金达到17.5亿美元[3]。

1.3 保护农业耕地政策

1996年，美国通过《联邦农业促进和改革法案》设立了农牧场土地保护项目（FRPP）。FRPP是通过公共财政资助非盈利机构购买特定区域土地的地役权，以保护优良的农业耕地免受破坏和工业污染，美国农业部自然资源保护局（NRCS）是其主管机构。申请参加FRPP项目的土地必须符合维持特定的生态环境条件，经公共财政资助实施项目的非盈利机构的遴选和管理也有严格的限制条件。FRPP主要特点在于NRCS并不直接参与对土地地役权的购买，而是为其他机构购买地役权提供便利及配套资金。到2007年，已经有分布于49个州的400多家机构共21.6万hm2土地加入了这一项目[4]。

1.4 保护湿地政策

1972年，美国通过了《安全饮用水法》，该法第404条对湿地使用进行了规定，授权美国陆军工程师团审核湿地开发有关方案并决定是否予以颁发许可证。1989年，美国正式将湿地保护写入了法案，确立了“持平和无净减少”原则，规定湿地在开发利用过程中只能持平或增加其总面积，不能有任何减少。该法案在实行的初期，常采用了“现地”（on-site）、“同质”（in-kind）的补偿方式，也被称之为“邮票式补偿”（postage stamp mitigation），即众多小型且不合生态与经济规模的栖息地补偿方式[5]。1992年，美国通过《食品、农业、保护及贸易法案》设立湿地补偿银行计划（WRP）。WRP是一项通过购买地役权来限制危害湿地环境的自愿性项目，土地所有者申请加入WRP有3种选择：永久地役权、30年地役权、恢复成本分担协议。从项目开始实施以来，WRP项目的年新增土地数量以每年超过4万hm2的速度稳定增长[6]。

2 美国农业生态补偿制度理念与项目操作

美国农业生态补偿项目的基本做法是政府从公共财政中给生产者支付一定的现金并提供技术支持，以换取目标区域土地利用方式转变，以利于生态环境改善；实质是将生态服务作为交易标的，引入市场机制和竞争机制，通过生态服务提供者和购买者之间的自愿交易实现利益的分配和调节。其设计理念和操作要点如下。

2.1 制度设计理念

2.1.1 市场运作原则美国农业生态补偿制度在设计上引入了市场机制，在实施中遵循着价格机制和供求规律，甚至其补偿效益的评价也依赖于市场。纵观美国农业生态补偿实践活动，每个农产品价格长期萎靡时期，政府都会适时引入农业生态补偿项目。20世纪30年代后期、50年代末和80年代中期，都是由于农产品价格急剧下降，美国开始实施生态保护计划。无论是美国农业生态补偿项目的启动机制，还是运作机制，都体现和发挥了市场机制的调节作用[7]。

2.1.2 多重目标原则美国农业生态补偿项目是由公共财政支付实施的，具有公益性质，因此大多都具有生态、环境、社会等多重目标，总的方向是实现自然与人的可持续发展[8]。美国农业生态补偿制度主要目标关注于土壤质量、湿地质量、森林质量、水质水量、野生物种的栖息地等，副目标主要关注土地休耕计划供给管理，农民经济效益提高，参与者之间的公平性等[9]。

2.1.3 投资有效原则投资有效是美国农业生态补偿制度的首要原则。为实现环境效益有效目标需，美国农业生态补偿制度坚持2项投资准则：一是生态补偿制度应确立在单位支出产生环境受益最大的区域地块之上，或者具体的生产方式上。二是生态补偿支付的金额应等于该农业生产者在目标区域上采用预期的生产方式所需的最小金额数量[10]。

2.1.4 自愿竞争原则根据微观经济学原理，只要补偿金等于退耕土地的机会成本，土地退耕就会发生。但这一原则在实际操作中却有很大难度，因为退耕土地的机会成本难以准确计量[11]。在这样的情况下，美国农业生态补偿制度引入了竞争机制和招投标法。这种制度设计体现了公民自愿和竞争效益的原则，生态效益均衡租金率由政府和土地所有权人所形成的市场供求状况共同决定。

2.2 项目实施要点

2.2.1 收集和评估项目信息美国公共财政支付的生态补偿项目具有公益性质，并且要求投资效益最优，而特定区域项目申请人具有自主性，即使为维持生计也会追求私人经济效益，因而二者之间的合作意愿和目标契合度就存在差距。美国政府必须通过一定的手段收集个人意愿并评估项目信息[12]。实践中，美国通过竞争机制实现了投资成本测算和潜在生态效益评估。

2.2.2 面向社会公开招投标美国政府经过个人参与意愿调查和项目信息收集评估后，将向特定区域公布提交项目申请人选的资格、实施的最低土地或资源环境条件、公共财政支付额度或政府标的价格的上限、评价标准及项目建议书标准等信息。对此，符合条件并有意愿参加项目的申请人就会按照相关要求进行投标，并在政府设置的范围内开展竞标活动。政府与公民以及公民相互之间互动体现了一种公平的经济博弈，有助于提高投资效益。

2.2.3 综合评价确定合同成本符合条件的项目申请人提交投标申请后，投标建议书中所说明的地块位置、土地类型、土壤易侵蚀性、水质、生态环境情况、地区经济水平、人口数量、野生动植物种类及数量、气候条件以及申请人对补助资金水平的需求、拟采取的实施办法、预期实现效益等多项数据就具体化了，美国政府就可以运用或参考环境效益指标（EBI）来评价潜在投资效益，确定项目合同成本[13]。

2.2.4 遴选确定项目参与者根据EBI效益—成本有效原则，美国政府会对项目申请人的综合情况进行打分，并根据公共财政每一美元支出可产生生态环境收益的高低进行排序，在公共财政预算范围及项目实施面积的限定下，按照分值高低次序决定哪些申请人可以参与项目。对长期合同项目而言，政府部门还需要采取更谨慎的方法。为了确定接受哪些合同，政府还需对申请参加项目的申请人信息指标得分进行评价。

2.2.5 履约监测与项目监督美国农业部和美国审计局按照有关规定要对项目履约情况和实施情况进行监测和监督。美国农业部通常的做法是对少部分实施项目合同的土地进行履约抽查。美国审计部门也会对一些农业生态补偿项目的实施与执行情况进行监督和审计。监督和审计的内容包括：公共财政与个人成本分担水平、合同实施期限长度及规模、项目实施的一致性和透明性、数据处理与分析的客观性和公平性、违约情况和处罚执行情况等。

3 美国农业生态补偿实践对中国的借鉴意义

美国在农业生态补偿领域中的研究和实践经历，较之中国更长也更加完善，积累了一些成功的经验，初步形成了生态补偿的制度体系，生态补偿的框架较为完整。考量美国农业生态补偿制度的操作与实践，审视中国农业生态补偿的不足，对中国具有以下4点借鉴意义。

3.1 推进生态法制进程，整合部门政策法规

纵观美国各个时期的农业法案，确保美国农业生态补偿项目顺利运转的，是以农业生态环境保护作为司法主题的联邦法案与各州法规有机结合而构建的严密法律体系。在农业生态补偿司法领域，美国建立了集团诉讼的制度，同时解决了处于弱势地位、人数众多且地域分散的当事人一方的诉讼要求，简化了程序，避免在同类问题上做出相矛盾的判决，保护处于相同情况的众多受害入的权益。相比较而言，中国现有的农业生态补偿法律和行政法规数量较少，国务院及其职能部门制定的涉及生态补偿内容政策文件较多，目前约有十余项，但大多对本行业生态补偿试点建设工作提供理论性指导，基本没有以生态补偿作为核心目的而专门设计的，且基本上带有较强的部门特色。在生态补偿的义务主体中，少数直接涉及个人（如森林领域的退耕还林）和企业（如矿产资源开发企业），更多的是对地方人民政府提出要求[14]。在司法领域，中国《民事诉讼法》规定了代表人诉讼制度，但《环境保护法》、《草原法》、《野生植物保护法》等法律没有全面引入集团诉讼的法治精神，分散弱势的个人与强势政府在法律诉讼中地位不对等情况依然存在。要全面推进农业生态补偿法制建设，中国应在目前工作的基础上，强调生态环境资本价值和生态公益价值，有计划、有步骤地颁布实施农业生态补偿法[15]，完善健全诉讼法律，系统梳理并整合部门及地方相关农业生态法规规章，建立长效机制，为中国农业生态补偿制度建设和实践操作提供法律保障和政策支持。

3.2 建立环境产权制度，保障公民基本权利

美国关于土地和自然资源产权有着清晰的界定和法律保护。在这样法制约束环境下，美国的农业生态补偿项目，必须体现对公民私有资源产权给予尊重和保障，项目执行必须与产权所有人达成合意契约。如在生态保护行政征用过程中，充分考虑公民的利益与想法，把补偿额度与方式确立在公民权益保障的基础之上，把对公民产权的限制所带来的损失降到最低。通过清晰的产权制度，激励了自然生态资源价值的良性运转，使公民更加积极的投入到生态保护工程中[16]。由于中国对资源产权没有清晰的界定和划分，也没用相关的协商机制，农业生态补偿所涉及的国家所有权、公共环境权益、社会权益与个体所有权、个人经济权益、个人个性化需求相互之间很难建立公平对等的商榷机制，并构建法制化道路。因此，中国亟需构建大农业体制，整合土地、水、森林、野生动植物等资源，在农业资源和环境领域建立一套归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，形成公私产权对接完善的资源环境产权交易市场，尊重公民个人意愿，保障公民合法权益。

3.3 维护政府主导地位，发挥市场调节作用

在美国，政府购买模式或者补偿是支付生态环境服务的主要方式[17]。如美国农业部农场服务局（FSA）和自然资源保护局（NRCS）管理着美国50余个与农业生态补偿有关的项目，保护着美国5亿多hm2的农场、牧场和私人林地。总结美国长期实施生态补偿项目的经验，政府虽然是生态效益最主要的购买者，但市场机制在生态补偿中的作用仍然是不可小觑的。政府可以运用经济政策和市场机制来使生态效益得到提高[18]。如美国在CRP项目实施中，遵循市场机制，引入竞争机制，采纳招投标制度，尊重农民参与意愿与补偿诉求，政府在此基础上采用科学的评价指标进行综合评价，合理确定支付标准。中国目前的生态补偿制度将政府命令与控制措施摆在首位，弱化了市场的作用，补偿评价机制也还很不成熟。为了减轻政府的财政压力，解决好政府补偿中存在的盲点和政府失灵状况，提高生态补偿效率，中国应在继续发挥政府主导作用的基础上，逐步完善农业生态环境补偿交易机制、价格机制，发挥市场机制对农业生态资源供求的引导和调节作用[19]。

3.4 科学设计效益评价指标，合理制定生态补偿标准

20世纪90年代起，美国在生态环境立法与保护过程中全面引入EBI评价体系。EBI包含多种环境方面考虑和合同成本推测的指标，以公益环境指标为依据由公共团体按照差别标准的方法进行评定，是美国农业生态补偿评价制度的核心。美国农业生态补偿标准是以环境指标为依据由公共团体按照差别标准的方法进行评定，补偿标准具有弹性化的特点，体现了区域的差异性，有利于生态补偿政策的推广实施和生态受损主体诉求的表达，提高了公民参与生态补偿的积极性[20]。中国目前还没有法律形式的生态敏感区域补偿核心评价体系，补偿标准一律由政府确定，仅考虑现实经济利益，忽视了相关利益主体的意愿，因此造成现实中生态补偿标准不合理、农户参与生态补偿积极性不高的局面。因此，中国可参考美国的效益评价系统，将经济效益、社会效益和生态效益纳入评价体系之中，建立适合中国经济社会发展水平的生态补偿综合评价体系。同时，在尊重农民个人权益和主观诉求的基础上，根据各地自然和经济发展条件制定相适应的补偿标准[21]，凸显补偿标准的科学性、公平性和弹性化。

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