新时期榆林市新型城镇化发展策略研究

周晓敏等

摘要 通过对陕北地区榆林市城镇化发展现状及存在问题的分析总结，提出了榆林市实现新型城镇化发展的战略选择，并对其发展策略进行了一定的分析研究，以期对全国其他地区的新型城镇化发展有一定的参考意义和借鉴作用。

关键词 榆林市；新型城镇化；发展策略

中图分类号 S688 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）13-03936-03

Abstract Through analyzing and summarizing development status and existing problems of urbanization development in Yulin City in north of Shaanxi Province， the strategy for realizing new type urbanization development was put forward and analyzed， in order to povide a certain reference value to other parts of the country in new urbanization development.

Key words Yulin City； New urbanization development； Development strategy

新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体化、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化对于促进工业化，解决“三农”问题，促进经济社会协调发展具有重要的现实意义和战略意义[1]。榆林市现状城镇化水平较低，城镇化滞后于工业化，严重影响了经济社会的可持续发展。新时期，加快榆林市新型城镇化进程，对转变发展方式、促进市域城乡统筹发展、实现经济社会协调发展具有重要的现实意义和长远的历史意义。

1 榆林市城镇化发展现状

榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省区交界接壤地带，东隔黄河与山西吕梁、忻州相望，西连宁夏银南、甘肃庆阳，北临内蒙古鄂尔多斯市，南接本省革命圣地延安。榆林地处毛乌素沙漠边缘和黄土高原北麓，属暖温带和温带干旱、半干旱大陆季风气候，平均海拔1 000～1 500 m，地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，南部为黄土丘陵沟壑区，总面积43 578 km2。榆林市辖1区（榆阳区）11县（神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县），2011年总人口达355.24万，城镇化水平为48.56%，全市城镇化发展现状如下。

1.1 城镇化水平显著提高，经济发展成就明显

榆林市城镇化水平由2005年的28.5%提升到2011年的48.56%，年均增加3个百分点。全市城镇人口已达162.79万人，比2005年的100.02万人增加62.77万人，平均增速为8.4%。2011年，榆林市地区生产总值达2 292.25亿元，已多年稳居全省第二位（第一为西安，为3 862.58亿元），人均GDP由2005年的12 755元增加到2011年的68 376元，年均增长9 270元，增幅在32.3%以上，同时，其人均GDP（68 376元）约合11 042美元，按世界银行的标准已属于中上等收入地区[2-3]。

1.2 工业化进程加速推进，工业化推动城镇化效益明显

榆林市是我国能源矿产资源最丰富的地区之一，煤炭、石油、天然气等资源储量大。2011年第一产业增加值为111.91亿元，第二产业增加值为1 629.66亿元，第三产业增加值为550.68亿元，一、二、三产比重为4.9∶71.1∶24.0，其第二产业对经济增长的贡献率达到71%，从产业结构上分析，以煤炭、石油、天然气等为主的能源化工工业增加值占第二产业的比重约为80%，第二产业主导着榆林市全社会发展。同时，在工业总产值中，重工业占据了绝对优势。同时通过工业园区建设等措施实现工业化的加快推进，积极而有效地推动了当地的城镇化发展。

1.3 城镇体系格局初步显现，基地化的城镇发展模式初步形成

近年来，在陕北能源化工基地建设的推动下，榆林市城镇体系格局初步显现，北部长城沿线城镇化发展速度加快，以榆林中心城区，神木、靖边、绥德副中心形成的“一主三副”的城镇规模等级结构得到进一步强化，“人字型”的城镇空间格局特征初步显现。主轴：无定河谷的城镇以及长城沿线的城镇构成主要的“人字型”发展轴；辅轴：太中银铁路和青银高速沿线的城镇以及黄河沿线的城镇构成次要的反“人字型”发展轴（图1）。初步形成了以榆林中心城区为核心，府谷、神木、榆林中心城区、横山、靖边、定边为重要节点的长城沿线城镇和工业园区密集发展带，以绥德、米脂为节点的无定河流域城镇和工业园区发展带初现雏形。围绕集群化发展、园区化承载的思路，初步形成了“城镇+工业园区（独立工矿区）”的基地化城镇发展模式[4]。

1.4 基础设施建设步伐加快，经济社会保障能力全面提升

近年来，榆林市基础设施建设步伐进一步加快，城镇发展后劲明显增强。首先，区域交通条件日趋完善，神朔黄铁路改造工程启动，西包铁路复线、太中银铁路建成通车，陕蒙、青银、榆神、榆绥等高速公路相继通车。其中高速公路总里程及人均里程均居全省首位；榆阳机场成为陕西第二大航空港，初步形成了以榆阳、神木、绥德、靖边为中心，以高速公路网和国、省道为骨架，四通八达的交通运输网络。其次，市域水源工程建设取得较大突破，王圪堵水库、采兔沟水库等一批重大水源工程顺利推进，大泉黄河调水工程正在启动。另外，输变电网络覆盖全市，天然气集输管道已通往全国各地。

2 榆林市城镇化发展存在的主要问题

2.1 中心城区的集聚、辐射和带动能力较弱

中心城区一般应是区域经济发展中的“增长极”，具有经济社会效益好、辐射带动能力强的特点，而目前榆阳主城区仅有50.3万人，仅为榆林全市常住人口的15%，虽已步入大城市的行列，但仍处在集聚发展阶段，辐射带动作用不强。同时，中心城区建筑质量较低，城市功能不完善，城市管理水平有待加强，人居环境条件差。

2.2 城镇规模小且南北差距大，聚集效应难以发挥

2011年榆林市11个县的县城城镇人口平均规模仅为8.44万人。县城人口最多的是神木县（19.0万人），最小的是佳县（2.45万人），可见榆林11个县的县城人口规模普遍较小，同时规模等级结构也不合理，县城聚集效应难以发挥，辐射带动能力有限。

同时，由于资源禀赋和经济发展的差异导致了市域内南北城镇化水平的差异，城镇化发展的区域不平衡问题突出。长城沿线的北六县区（横山县、府谷县、榆阳区、靖边县、神木县、定边县）能源资源丰富，是能源基地建设的重点区域，经济增长速度快，城镇化水平高，其中，神木、靖边、府谷为全国百强县，榆阳、神木、靖边、府谷的城市化水平均超过50%，遥遥领先（表1）。南六县（吴堡县、绥德县、米脂县、子洲县、佳县、清涧县）资源条件和经济发展水平相对较差，2011年南六县地方生产总值仅为172.3亿元，不及神木县（771.0亿元）的1/4，经济总量仅占全市的7.5%，与之对应，城镇化水平在29.0%～38.0%，平均仅为33.0%[5]。

2.3 经济增长对劳动力的吸纳能力较弱，城镇化推动力不强

榆林市城镇化严重滞后于工业化。2011年榆林人均GDP为68 376元，远高于全国和全省平均水平，但城镇化水平（48.56%）不仅低于全国（51.3%）平均水平，略高于全省（47.29%）的平均水平。第二、三产业增加值占国内生产总值的比重分别为71.1%和24%，第二产业中采掘业占到全部工业总产值的70%，产业链条短，对劳动力的吸纳能力相对较弱。2005～2008年，榆林市第二产业增加值由260.06亿元增长到1 629.66亿元，与之相对应，从业人员数量仅由22.25万缓慢增加到47.67万人，2011年榆林每亿元GDP第二产业产值仅能吸纳292人就业，低于全国平均水平（318人）[6]。

2.4 资源富集区城镇可持续发展受到威胁，资源高强度开发加速了生态环境的恶化

随着经济与城镇化的快速发展，榆林市一些城镇，尤其是资源富集区城镇的空间扩张迅速，出现了空间的无序发展和扩张，进而导致环境污染、绿色开敞空间的减少等一系列问题。同时，资源的高强度开发大大缩短了矿区服务年限，对城镇可持续发展构成威胁。资源快速枯竭将使城镇不得不过早面临被迫转型的压力，缩减了工矿型城镇转型发展的时间和机会，对榆林城镇化的可持续发展提出了严峻的挑战。

此外，该地区现状生态环境基底较差，其生态环境结构和容量很难支持高强度的资源开发和快速的工业化进程，资源开发对极端脆弱的生态环境所带来的负面效应较大，更加速了生态环境的恶化程度。

3 榆林市新型城镇化发展战略选择

3.1 区域整体跨越发展战略

为了加快陕北能源化工基地建设，省政府先后出台了《关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》，进一步促进榆林的建设，以资源开发和产业发展为动力，以基础设施建设为支撑，以生态环境建设为保障，扩大中心城市规模，完善和提高综合服务功能，构建工业化与城镇化良性互动的网络型城镇体系，形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的区域发展新格局，实现榆林市区域跨越发展。

3.2 城乡空间结构优化调整战略

按照陕西省主体功能区建设的要求，结合榆林实际，合理确定重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，为每类功能区做好定位规划，突出特色，发挥各自优势，形成良好的分工协作格局。在功能区划的基础上，充分发挥中心城区和中心城镇的带动和辐射作用，促进人口向以榆林中心城区，神木、靖边、绥德副中心形成的“一主三副”和两组“人字型”发展轴带集中。同时，按照统筹区域发展的要求，加大对南部六县的支持力度，促进南北人口和要素的流动，形成南北均衡、协调发展的格局。

3.3 新型工业化和新型城镇化互动发展战略

立足榆林煤、气、油、盐等特色资源富集的优势，大力发展煤化工、盐化工、特色农业等特色优势产业，推进产业特色化、产业集群化、产业绿色化、产业品牌化等新型工业化发展，以新型工业化带动新型城镇化，以新型城镇化促进新型工业化。以产业升级和结构调整为契机，建设新兴产业型城镇；以资源深度转化为契机，建设新型工矿型城镇；以交通枢纽和物流中心建设为契机，建设新型商贸物流职能型城镇；以特色农产品加工基地建设为契机，建设新型农贸职能型城镇。

3.4 城乡统筹示范引导战略

以“三集一化”（土地集约、居住集中、产业聚集，管理和服务城镇化）为原则，结合资源开发、生态环境治理、扶贫开发、移民安置等，选取若干区域作为城乡统筹重点示范区，通过制度创新，统筹规划，促进人口集中居住和产业聚集发展，加快推进城镇化进程，促进集约节约用地和生态环境建设，引导全市城乡统筹全面发展。

4 榆林市新型城镇化发展策略研究

4.1 实行“做美榆林、做强县城、做大集镇、做好社区”的城镇体系发展策略

4.1.1 做美榆林。以提高榆林城市品位，完善城市功能，强化城市管理为核心，突出生态宜居，彰显城市特色，打造环境优美、市民文明、服务周全、管理有序的美丽百万榆林城市。

4.1.2 做强县城。主要指把县城作为中小城市来建设，以提高县城承载力和经济实力为核心，按照扩大规模、提高质量、增强功能、聚集人气的要求，将市域重点县城建成布局合理、设施达标，具有较强人口产业聚集能力和辐射带动功能的县域经济文化中心。

4.1.3 做大集镇。小城镇在整个城镇体系中具有基础作用，是新农村建设和城乡一体化最直接的推动因素，榆林应以省级重点示范镇为标杆，从扩大规模、强化功能、提升管理3个层次入手，通过标准建设、示范先行、分步实施、整体推进等发展策略，实现城镇规模和人口总量扩大、产业规模增大、辐射带动能力强大的目标，进而以重点示范镇引领带动全省小城镇发展。

4.1.4 做好社区。即以强化社区管理、提升服务功能为重点，按照“统一规划、相对集中、资源整合、城乡一体”的原则，建设布局合理、规模适度、功能完善、组织健全、管理有序的农村新型社区。

4.2 实行高端低碳的现代产业体系发展策略

全面落实科学发展观，以加快转变经济发展方式为主线，以产业结构战略性调整为主攻方向，以增强自主创新能力为重要支撑，着力深化改革开放，着力转型升级，着力构建以能源化工为主导、现代服务业和特色农业为支撑，产业结构优化、产业布局合理、产业发展集聚、产业竞争高端、低能耗、低污染、低排放的高端低碳的现代产业体系。

4.2.1 做强做大能源化工产业。按照珍惜资源、深化转化的要求和“大集团引领、大项目支撑、集群化推进、园区化承载”的模式，加快建设产业园区，进一步壮大煤炭、电力、油气、化工、载能五大产业，将榆林建设成为规模实力强大、核心技术领先、资源利用高效、生态环境优美的世界级能源化工基地。

4.2.2 做优做精特色农业。按照“规模化、企业化、品牌化”要求，继续扩张基地规模，优化种养业结构，扶持培育农业产业化龙头企业和农村专业合作组织，打造知名品牌，全面提升现代农业发展水平，建成全国一流的现代特色农业示范基地。

4.2.3 培育壮大战略性新兴产业。按照“吸纳承接、融合提升、重点突破”的要求，以新能源、节能环保、新材料、生物产业等为重点，促进创新要素和产业项目聚集，力争把榆林建成西部重要的战略性新兴产业基地。

4.2.4 强力推进旅游业和现代服务业。围绕建设中国经济强市、西部文化大市、塞上生态名市的三大目标，把发展旅游同能源化工基地、区域中心城市和生态环境建设有机结合起来，把旅游业逐步培育成全市能源经济发展的后续支柱产业和国际知名、国内一流的旅游目的地。同时，以新能源、节能环保、新材料、生物产业等为重点，加快建设专业园区和研发基地，促进创新要素和产业项目聚集，力争把榆林建成西部重要的战略性新兴产业基地。

4.3 建立新型城镇化建设投融资新机制，推行多元化的城镇化建设投融资机制

资金投入是加快推进城镇化的重要环节，要在进一步加大公共财政对市政公用基础设施的投入的同时，创新资金投融资机制，大力吸引社会资本进入城市基础设施建设、运营和维护等领域；要充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过对城市各类资源的包装开发，搭建投融资平台，为城镇化建设提供资金支持。

4.3.1 利用财政信贷进行调控。即财政要增加市级、县级转移支付对区域性基础设施建设的支持力度，赋予城镇一级政府较完善的财政权限，增强乡镇财政投入积极性。

4.3.2 放开放活城镇公用设施和经营市场。坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场。如可以依法对非农建设用地实行有偿、有期使用，通过有计划地投入部分城镇土地，采用出让、拍卖土地使用权等方式，提高土地资源效益，形成“以城建城、以地养城、滚动开发”的城镇建设良性循环。

4.3.3 推进资本市场建设。如发行基础设施建设债券、做好基础设施建设投融资企业的上市等。商业银行要在担保、利率、资本金等方面适度放宽政策，增强城建开发投资公司的贷款能力。

参考文献

[1] 张宪平，刘靖宇.城镇化发展与县域经济增长关系的实证分析[J].生产力研究，2008（2）：49-50.

[2] 陕西省城市、县城、村镇建设统计年报[R].2011.

[3] 陕西省统计局.陕西统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011.

[4] 杨晓东.我国新型城镇化发展道路探讨——以陕西省榆林市新型城镇化发展为例[J].中国市场，2012（42）：21-37.

[5]榆林市“十二五”城镇化发展规划[Z].榆林市发展改革委员会，2010.

[6] 榆林市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[Z].榆林市发展改革委员会，2011.