我国政府调控与市场调节失衡分析

2014-04-29童有好

中国市场 2014年15期

童有好

摘要：在我国市场经济发展过程中，由于正处于经济体制转换时期，市场机制尚未完全建立起来，政府调控与市场调节存在失衡现象。其原因在于市场经济伦理发展缓慢、法治经济建设滞后、资本至上观念广泛存在、人本精神较为缺乏、政府深度干预经济广为接受和体制改革尚未完成等。为此，需要通过构建社会主义市场经济伦理、进一步完善社会主义法治经济、不断创新和丰富以人为本的实现形式、充分发挥市场配置资源的决定性作用、深化行政体制改革和全面深化经济体制改革来矫正。

关键词：政府调控；市场调节；失衡；分析

中图分类号：F202；F123.9

我国经济自改革开放以来取得了令人瞩目的成就，但繁荣的背后也隐藏着危机，即长期存在的政府调控与市场调节失衡问题。随着2008年全球金融危机的爆发以及后危机时代我国经济政策的强化，使得政府调控与市场调节失衡问题更加突出，带来一些矛盾亟待化解，包括：市场经济建设进程加快与市场主体不平等竞争的矛盾、企业社会责任缺失与政府规制不足的矛盾、市场投机行为盛行与政府缺乏遏制手段的矛盾、政府过度配置资源与市场机制发挥不充分的矛盾、政府寻租行为屡禁不绝与市场要求公平竞争的矛盾、社会保障应主要由政府承担与过多依赖市场解决的矛盾等，环境恶化、道德滑坡、腐败蔓延、权利受侵、秩序不稳等令人堪忧，严重影响着我国经济社会的健康发展。因此，我们要深入分析政府调控与市场调节失衡的成因，并研究治本之策。

一、我国政府调控与市场调节失衡的成因

当前，我国经济社会正处于转型期，市场机制还需要进一步完善，政府干预行为大量存在，两者失衡矛盾是由多种因素造成的。

（一）市场经济伦理发展缓慢

市场经济需要共同遵循的伦理，把经济冲动与道德规范、物质财富与精神追求有效结合起来，其核心是诚实信用。中华民族拥有几千年的文明历史，伦理经营、诚信经营的理念早在古代就渊源已久。但随着当代市场经济的不断发展，在逐利思想以及竞争压力驱动下，人们的伦理观念逐渐被市场概念冲淡，甚至出现了“伦理危机”。

1.公司治理结构不完善

公司治理和企业遵循伦理之间是一种相互依存、相互促进的关系，完善的公司治理机制是企业认真、有效履行伦理道德的制度保证，而企业积极遵循伦理的主要表现之一就是推动公司治理结构的完善和良性发展。目前，我国许多企业都存在内部治理结构不完善问题，如董事长或总经理“一言堂”、经营者激励约束机制不健全、董事会中的专业委员会作用得不到有效发挥、监事会监督乏力等。由于治理结构不完善，导致企业行为短期化和重大决策失误、信息披露不规范、资产流失等问题出现，更谈不上遵循伦理。

2.社会诚信环境不良

建国后我国长期实行计划经济模式，很少有真正的社会信用关系，加上近现代市场经济原本发展就不完善，导致信用发展缓慢、滞后、不发达，不论是政府、企业、社会还是个人都缺乏对信用的重视。甚至一些在其他国家本分经营的跨国公司来华后也不断出现非伦理行为，如雀巢奶粉的碘含量超标，沃尔玛阻挠工会建立损害劳工权益等事件。在一个缺乏伦理氛围的环境中往往会出现“劣币驱逐良币”现象，因为与不遵守伦理道德规范的企业相比，关注伦理的企业在成本与竞争手段等方面存在一定劣势，如果能获取超额利润，他们也会放弃伦理去追求经济利益，从而催生企业经营过程中的非伦理行为。

3.诚信的法律约束力弱

在立法方面，我国《民法通则》、《合同法》等虽然都有诚实守信原则，《刑法》也有对诈骗等犯罪行为给予处罚的规定，但这些都不足以对各种失信行为形成强有力的法律规范和约束。同时，有法不依、执法不严问题也相当严重。某些基层执法部门受当地企业和政府影响，在司法过程中有意偏袒本地企业而损害他人利益，致使社会上缺乏严格而规范的失信惩罚机制。总体来看，我国法律在市场经济伦理建设方面还没有起到强有力的保障作用。

4.消费者维权意识和能力薄弱

目前，我国消费者维权意识普遍不强，不善于利用法律武器保护自己的合法权益，有些消费者不负责任的消费行为如购买假货、水货等习惯，也助长了企业非伦理经营。

此外，缺乏大众特别是新闻媒体监督，也制约着我国市场经济伦理建设发展。

（二）法治经济建设滞后

目前，由于我国法治建设还较为滞后，致使公权不彰、社会失范、腐败蔓延等情况还在恶化，市场经济的正常运行受到严重威胁。

1.缺乏法治理念

我国历史上自然经济一直占主导地位，商品经济不发达。历代统治者总是把法律当做一种可以由自己任意摆布，用以统治人民的手段和工具。通过维持等级制度而达到稳定社会秩序的目的，从而使政治秩序得以正常运作，所谓“礼不下庶人，刑不上大夫”的观点，影响中国近两千年。清末修律、戊戌变法与辛亥革命等历史上的法治变革都没有成功的一个主要原因，就在于缺乏相应的社会物质条件。新中国成立后又长期实行高度集中的计划经济体制，缺乏建设市场经济的经验和观念。在计划经济向市场经济转型时期，人们的思想转变和适应也需要一个过程，思想多元化的局面在一定程度上增加了全民法律意识提高的难度和复杂性。目前，虽然我国市场经济建设取得了巨大成就，但是真正适合我国国情的社会主义市场经济的建立和完善仍需要一个较长的时期。

2.企业社会责任相关法律制度欠缺

各国立法实践表明，公司法等的相关规定是企业承担社会责任的重要途径和有力保障。我国除了公司法概念模糊地提到社会责任外，其他都没有明确提出这方面内容。而在《公司法》中所规定的公司社会责任只是道德层面上的要求，并不是法律上的约束。只有立法设计使企业的违法成本远远高于守法成本，这时企业才会主动自我约束，把守法经营变成一种自觉行为，才能促进企业履行社会责任。

3.权利救济渠道不畅

由于我国改革是从突破旧的管理制度开始，先发展、后规范，并采用渐进变革方式，因此，改革过程中普遍存在打擦边球现象。由于法治建设滞后于经济改革，导致存在一些不合理现象，市场主体要生存和发展，很多时候就采用“合理不合法”方法应对，由此使其行为存在非规范问题，为未来发展埋下隐患。一旦环境发生比较大的变化，就有可能使市场主体人身自由和财产权受到冲击。同时，法律实施过于依靠政府，没有为市场主体通过民事诉讼和行政诉讼程序维护自身权利、维护市场正常运行秩序留下充足空间。此外，还存在法院立案难、执行难，审判难以独立，公民的正常诉讼权利时常得不到应有保障等问题。①

（三）资本至上观念广泛存在

在我国经济发展过程中，由于资本相对稀缺，其在诸生产要素中的地位空前提高，“资本至上”观念被广为接受。

1.资本至上主导人们的思维方式

西方工业文明把人对物的追求赋予至高无上的地位，并作为社会价值尺度，资本至上观念盛行，即将资本规则作为普世规则在社会生活的各个领域加以推行，其核心特征就是在经济领域赋予资本绝对的通行与运作自由，在社会生活中以追求财富的利益驱动规则为主导，在思想意识形态领域建立以“绝对个人主义”和“金钱至上”为核心的拜物教。资本至上的世界观、发展观、价值观带来经济迅速发展、生产力极大提高，也造成人与自然、人与人、人与自我关系的恶化，使人的精神、灵魂丧失。

在我国，资本至上的财富观使人们认同了金钱就意味着财富、地位、价值，拥有金钱就实现了个人价值。无论是企业还是其他社会组织，对“效益”追求已近极限。经济活动本身在一定程度上已演变为一种严重的破坏性社会活动，即使这种活动仍然具有一定的物质生产与服务社会功能，但这种功能已经被其本身的破坏性严重弱化了，主要表现在：一方面，为了追求“效益”，劳动者必须放弃尊严、健康甚至是生命；另一方面，面对自然，经济活动更是肆无忌惮，环境破坏已到无以复加的地步。

2.资本被赋予各种优惠政策

改革开放之初，我国经济中的劳动力要素和资本要素极不匹配。在当时的经济环境中，一方面丰富的劳动力大量闲置，另一方面匮乏的资本限制了生产发展，因此，作为“物以稀为贵”的资本，长期得以享受各种优惠政策支持。各地方政府为了加快本区域经济发展，纷纷设立开发区和工业园区，作为地方经济对外开放的窗口，通过税收优惠、基础设施配套和公共服务等举措进行全面的招商引资，极大地影响着各地经济的发展，创造了许多“经济奇迹”和“财富神话”。但一些地方出现了“非理性招商”苗头，恶性竞争、“优惠政策大比拼”现象层出不穷；一些地方更是不惜冲击国家环保、土地、税收等政策红线，留下众多隐患，个别地方甚至引发了群体性事件；一些地方为招来项目拉动经济增长，不顾国家产业政策导向，进一步加剧了重复建设、产能过剩。如富士康在内地的迅猛扩张就得到了较多的地方政策优惠支持，在重庆，由征地拆迁所造成的失地农民的就业、安置、补偿等问题至得不到有效解决；在成都，本来是给被征地农民建设的安置房却被临时征用作为富士康的员工宿舍；在郑州的航空港区，征地农民由于补偿问题屡次与有关部门发生纠纷；在湖南衡阳，当地政府更是开出包括零地价、代建厂房、提供住房、税收返还一半在内的优惠政策吸引富士康落户，可谓不惜血本、不计代价。廉价的学生工、失地农民和纳税人，则成为公共权力助推下资本扩张的牺牲品。②

3.除了资本以外的生产要素价格被人为扭曲

当生产要素进入市场配置资源，自然而然应该形成相应的生产要素价格，可是我国除了资本以外的生产要素价格却被严重扭曲，生产要素市场化程度较低，并没有真实发映出市场经济条件下的生产成本，其价格长期低于其稀缺程度所对应的水平，包括低土地成本、低环保成本、低工资成本，特别是基础资源价格一直较市场正常水平偏低。廉价的资源和劳动力价格使得企业生产成本偏低，最终导致我国人均工资偏低和资源不足与廉价使用并存的局面。人均工资偏低又必然带来中下阶层民众的消费不足，进而导致我国内外部经济失衡以及国际收支大幅度顺差。同时，土地、水资源、煤炭、电力等一些重要资源被廉价甚至无偿使用，从而造成资源的粗放式开采和过度使用，而污染排放权也没有形成其价格机制，最终导致我国资源和环境承载压力增大。

4.资本回报率相对较高

由于资本的逐利性，企业倾向于压低工资水平。近年来，我国资本回报率上升迅速，而劳动力回报率增长缓慢，甚至有下降的趋势。2011年，我国公共财政收入10.37万亿元，增长24.8%，增幅分别是城镇居民人均可支配收入名义增幅的1.76倍和农村居民人均纯收入名义增幅的1.39倍，而同期企业收入增长幅度为20%左右，也远高于居民收入增长率。居民收入增长远低于财政收入和企业收入增长，使得居民收入占国民收入相对比重不升反降。③其中大多数农民工均缺乏必要的劳动保障，不仅劳动时间过长、劳动报酬过低，拖欠甚至克扣工资的事情更是时有发生。低工资低福利造成企业利润虚高，使企业创新动力不强，阻碍了技术进步，从而阻碍了社会经济发展。

（四）人本精神较为缺乏

人是精神与物质的统一，是生产力中最活跃的因素，决定着社会兴衰。建立公正社会是人类获得幸福的必然要求。但当前，我国一些地方过分强调经济增长，而对人的发展重视不够，人本精神普遍缺乏，集中体现在以下两个方面：

1.把人视作高速运转的机器

长期以来，我国很多地方热衷于追求经济高速增长，往往把发展问题归于经济增长速度问题，亦即GDP的高增长率，从而忽视了人的全面发展。作为经济发展主体的一些企业，把人视作高速运转的机器，沿用泰勒制管理方式，把操作分为基本的机械单元，根据工艺流程合理性进行有效组合，实现专业分工和标准化操作结合，来提高生产效率。这种管理没有考虑人的属性，工作对员工来说是毫无兴趣的苦役。同时，一些企业对安全生产投入不足，一线作业人员尤其是农民工缺乏安全教育培训，建筑施工和煤矿安全事故等频发。此外，很多企业都缺少以人为本的机制和制度保证，内部人性化沟通机制不建全，难以做到在获得最大化利益的同时，得到员工和社会认同。

2.发展成果没有惠及全体社会成员

社会成员共享发展成果，既是现代社会文明的标志，也是现代化进程中的客观需要。近年来，我国经济获得了飞速发展，但发展成果没有惠及全体成员，贫富两极分化、城乡差距加大、生存环境恶化等一系列民生问题，成为社会发展中的焦点。原因主要有：一是畸形发展的城乡二元结构，人为地把社会成员摆在两个截然不同的生存与发展起点上，而且由于制度、习惯刚性使这种不平等难以打破，形成一种强有力的自我内循环。二是在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡过程中，政府第一要务是发展经济，解决广大人民群众温饱问题，这使得公共资源大多优先用于经济和产业领域，而社会与公共事业方面（救灾、扶贫、公共卫生、环境保护、食品安全等）的比重相对较少，导致民生改善滞后。三是在体制改革过程中，社会资源被不同阶层和利益集团解构和分割，普遍追求效率优先，而公平在一定程度上被忽视，由此造成比较严重的收入差距扩大和分配不公等问题。④

当然，以人为本并不意味着要否定经济发展的重要性，“以经济建设为中心”强调发展过程，而“以人为本”则更强调发展目的。没有经济发展，就难以做到以人为本。其要旨在于消除经济发展的被动自发性，确立起人对经济的主体性地位，使经济发展更富有合理性、更具有效应性，使经济更能为人所用、更有利于基本民生状况的改善，进而使发展更加正常有序。

（五）政府深度干预经济广为接受

目前，我国很多地方对市场经济条件下政府角色定位认识不清，基本上还是无限政府、万能政府，过度干预经济，结果管了许多不该管的事，造成经济失衡。

1.政府与市场边界模糊

在市场经济中，政府和市场之间存在着明确的边界。尽管从总体上看，政府的经济功能在不断强化，但政府毕竟还是市场的一部分，政府从属于市场。从西方国家来看，每次经济危机发生时，人们一般会强调政府的作用；而每次危机过后，也会要求政府及时退出市场领域，还空间给市场。目前在我国，尽管改革开放以来，市场空间在扩大，其功能也在不断强化，但市场还只是政府的一部分。在很大程度上，市场只是政府实现其经济社会目标的一种工具，政府和市场之间边界模糊。虽然我国也在向西方学习，建立现代财政税收、金融等制度，但这些制度的实施主体是政府。同时，政府仍然拥有庞大的国有企业，政府本身仍然是经济活动的主体。尽管多年来政府职能历经多次调整改革，如在政企分开等方面取得了重大进展，但政企不分现象依然不同程度地存在，有些地方、一些部门对微观经济运行管得过多、过细。同时，行政审批事项还较多。这些都影响了市场机制的发挥。

2.对政府干预经济的误读

如任由市场发展，也必然带来危机，市场也有失灵的时候，因此，凯恩斯提出了政府干预的合理性。但凯恩斯主义主要解决短期困难，却不太关心长期调整，如为了应对全球金融危机，世界主要国家（地区）通过频繁地使用各种刺激政策，如增加贷款、降低利率、扩大投资、发放政府补贴等，努力提高总需求。随着货币供应量的增加、投资需求的增长，物价上涨趋势显现，又都忙于出台稳定物价的政策措施。随着凯恩斯主义在我国盛行，加上计划经济的惯性思维，凯恩斯主义在一定程度上被一些地方政府曲解为其大肆干预经济活动的理论依据。造成这种误读的原因是没有真正理解政府干预的精义，政府干预应以经济自由为基础、前提、出发点和着眼点，因此，要把握好政府的角色定位，不应该也不可能颠覆市场原则，而是要贯彻“补充市场”的原则，短期调控要和长期深化改革、转变机制紧密结合在一起，既让它主导并促成经济社会转型，又不致于向“国家主义”和“全能政府”回归。

3.地方各自为政发展经济

我国现行的税制始于1994年的“分税制”改革，地方财政收入的比重下降。在地方财力下降的同时，其事权和支出存在扩大趋势。这些给地方财政带来巨大压力，必须千方百计扩大财政收入来源。加上我国把GDP增长作为政绩好坏的主要考评标准，地方政府为了发展经济，就会纵容企业行为，不注重环境保护，这是我国在环境保护方面虽然已制定了多部法律法规，但效果却不甚明显，全国雾霾天气日渐增多的重要原因。同时，为了吸引投资商，地方政府争相压低土地价格，有些甚至以零地价出让。此外，由于契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与不动产有关的税收及土地出让金，都属于地方财政收入，要增加这部分收入，地方政府必须千方百计抬高商品房建设的土地价格。2004年以来，国家几乎每年都出台一系列严厉政策调控房地产价格，但收效甚微，关键原因就在于地方政府对“土地财政”的依赖越来越重，已经积重难返了。

（六）体制改革尚未完成

随着我国改革开放的深入，许多旧体制被冲垮，但根深蒂固的东西仍然存在；许多新体制已建立，但实质性的问题并未真正解决，尤其是一些根本性、关键性的部位需要深化改革。

1.城乡二元体制没有根本突破

改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调发展的改革举措，如全面推行家庭联产承包经营责任制，使农民土地承包权长期稳定；调整优先发展重工业战略，支持农业和轻工业发展；支持发展乡镇企业，促进农业剩余劳动力就地转移；逐步放开农产品流通和价格，培育农村商品市场；实施城镇化发展战略等。但不可讳言的是，我国城乡差距扩大的趋势在继续发展，城乡二元经济结构矛盾趋于强化，主要表现在：城市经济以现代化大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施相对落后；城市人均消费水平远高于农村等。除了受工业化发展阶段和生产力水平制约外，关键还是制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，如城乡分治的户籍制度、社会保障制度等。因此，城乡二元体制是阻挡我国现代化进程最大的体制鸿沟，是束缚农村、农业和农民发展，制约全面建成小康社会的最大障碍，也是当今我国最大的体制改革难题之一。从制度层面来说，我国的现代化，就是要消除城乡二元体制，建立城乡公平、统一的经济社会制度。

2.国有企业改革尚未完全成功

我国国有企业改革是空前艰巨的事业，虽然已取得一定的成绩，但是改革目标尚未完全实现，还有一些难度很大的任务有待完成：

一是国有企业“所有者虚置”。这是传统体制遗留下来的老问题。公有制的所有权可能落不到实处，但经营者作为一种特殊的人力资本，其支配权是实实在在的，如果既有制度不承认、不保护它，它就会以与既有制度相冲突的方式表现出来。对具有中国特色的“内部人控制现象”，应有更切合实际的措施。

二是建立和完善现代企业制度仍有很多工作要做。一些国有企业法人治理结构不健全和内部人控制问题较为普遍，多数按照《公司法》注册的国有独资公司，董事会成员与经理人员高度重合，董事会的决策职能与经理层的执行职能事实上合一。由于个人权力过大，企业决策机构中没有利益超脱的、能真正代表股东利益的董事，缺乏制度上的有效制衡，容易使“一把手”在处理国家、企业、经理层、职工利益关系上，为自己和下属人员在薪酬、福利方面谋取私利。

三是垄断企业改革任务艰巨。

四是改革遗留问题需要解决。如国有企业改制过程中职工转换身份的经济补偿标准偏低，甚至得不到严格执行，有的还被取消了养老、医疗方面的福利，使部分国企老职工生活陷入困境。

3.行政体制改革有待深入推进

近年来，我国行政体制改革虽然取得了重大进展，基本适应了经济社会发展要求，但仍然存在一些制约科学发展的体制机制障碍，主要表现在以下几个方面：

第一，政府职能转变尚未得到根本解决。一是政府仍然管了很多不该管也管不好的事，行政审批事项过多；二是一些地方政府仍然没有把本该属于企业的权利交给企业、没有把本应由市场管理的事情交给市场，直接干预微观经济运行和市场行为；三是政府的市场监管、社会管理和公共服务职能比较薄弱，致使一些民生问题突出。

第二，政府组织结构有待进一步优化。中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺，主要表现在：各级政府的财权事权不对称，权责脱节；有的地方各自为政，地方保护主义比较严重；一些地方政府机构设置不尽合理，部门机构分设过细、职能交叉、权责脱节严重等。

第三，政府管理方式有待进一步改进。一是行政审批制度有待继续深化。尽管自2010年以来，国务院和地方政府积极推进行政审批制度改革，取消了一大批行政审批项目，效果明显，但行政审批中长期存在的审批项目过多、程序繁琐、权责脱节、监管不力、效率不高等问题没有得到根本解决；二是政务公开有待继续推进，公开的部门、方式、渠道缺乏统一、协调，影响了实效。

第四，行政成本偏高，行政效能较低。行政管理费用占整个财政总支出的比重过大，增长过快；行政费用用于公共服务的支出比例偏低，行政公务支出比例偏高；经费使用中时常存在铺张浪费、违规使用现象。

第五，绩效考核制度有待完善。一是绩效评估缺乏相应法律和制度保障，缺乏相应激励机制，存在各自为政状态，无法进行部门间或地区间比较；二是考核体系不科学，普遍存在“重经济指标，轻公共服务”、“GDP考核至上”等倾向；三是有的地方绩效考核中存在形式主义问题，且成为基层政府的一种负担；四是对“问题官员”、“失责官员”缺少科学问责、追责制度。⑤

民富才能国强，一部经济史实际上既是一部市场发展和扩展的历史，也是一部政府如何学会规制市场的历史。如果市场占据绝对的主导地位，没有任何国家和社会的力量能够平衡市场力量，那么危机必然发生；如果国家力量占据绝对主导地位，没有任何市场和社会的力量能够平衡国家力量，那么危机也必然发生。因此，政府需要适度介入经济，但不宜过度干预经济。

二、矫正我国政府调控与市场调节失衡的建议

矫正政府调控与市场调节失衡，关键是寻求政府调控和市场调节的最佳结合点，使政府在调节经济、弥补市场功能失灵的同时，避免和克服自身的缺位、越位和错位。

（一）构建社会主义市场经济伦理

随着我国市场经济体制的日益完善和企业全球化观念不断加强，构建社会主义市场经济伦理已越来越重要。

1.以诚信建设为核心

市场经济是信用经济，诚信是伦理建设的核心要求。为此，要完善诚信管理体系，建立社会成员的信用数据库，加强政府部门、社会组织和企业单位的内部信用监察力度，健全诚信问责制。同时，在政府行政过程中，应强化行政人员的责任意识，明确其职责范围和权力边界。此外，还要引导发展社会诚信组织，为其深度参与社会诚信建设提供畅通的渠道。

2.企业要自觉投入伦理建设

企业作为市场经济中的重要主体，对社会伦理道德和精神风貌有着极大影响。因此，企业要自觉投入伦理建设，一是要制定伦理规范，突出社会责任，强调自我约束；二是加强员工伦理教育，使其养成自觉遵守伦理规范的习惯；三是建立奖励和严格的追究惩罚制度；四是建立伦理控制机制，根据企业发展战略、发展目标和伦理守则，对管理者和员工行为进行监督、评估和纠正；五是建立企业间共同行为机制，从而相互监督和约束，共同营造某一行业的社会形象。

3.政府要加强对伦理建设的引导

伦理建设需要政府积极介入和引导，通过激励来引导企业承担社会责任，如优惠的财税杠杆、与企业信誉体系挂钩的融资系统等；建立有效的约束机制来规范企业行为，明确各类企业必须承担的社会责任，加大违规违法惩戒力度；利用伦理道德来规范自身的宏观调控行为和政策，为企业做好示范。

4.消费者要主动参与伦理建设

消费者的消费行为对市场有直接的影响，其需求数量、品质和消费热点的变化，直接影响企业的行为。因此，消费者也应遵循消费上的伦理道德，如合理、绿色、低碳消费等。

（二）进一步完善社会主义法治经济

当前，随着我国社会主义市场经济发展进入新阶段，需要进一步强化“市场经济是法治经济”理念，自觉运用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的深层次矛盾和突出问题。

1.在《宪法》中落实权利平等保护原则

十八届三中全会提出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。这为消除非公有制经济和公有制经济的不同待遇，促进公平竞争指明了方向。针对实践中存在的市场主体权利不平等现象，有必要把公平竞争和平等保护原则体现在《宪法》中，平等保护各类经济主体的合法权益。

2.修改完善促进公平竞争的相关法律和政策文件

及时废除那些违反公平竞争和平等保护原则的规定，促进公平竞争，切实支持非公有经济发展。同时，有必要对国有资本的战略布局以法律形式加以规范，对国有资本投向的行业和领域进行分类，并对其进入形式与行为规范予以明确，以保障公平竞争。此外，需要明确《反垄断法》的适用范围包括国有企业，涉嫌垄断行为的由反垄断执法机构管辖。

3.建立以司法救济为核心的权利保护机制

在现行经济管理类法律中，增加民事赔偿规定，鼓励市场主体通过诉讼方式维护自身权益，确保市场正常运行。针对食品安全等案件建立集团诉讼制度，切实保护民众合法权益。探索建立公益诉讼机制，鼓励民众代表公共利益对环境污染和政府采购中的欺诈腐败等提起公益诉讼。为保护自身及公众利益，允许公民对各级行政机关制定的法规、规章和规范性文件提起违法诉讼。

4.强化司法独立

审判独立是由市场竞争机制和现代法治国家的基本性质决定的，其前提条件是法官的专业化和律师功能的强化。审判可以成为弱势群体、少数人伸张正义和推动社会进步的一个重要渠道。为此，要确保审判独立，推动法院去地方化和行政化。

5.大力发展法律服务业

大力发展以律师、公证、法律顾问、法律援助等为主体的法律服务业，变被动服务为主动服务，变事后处理为事前防范，做到建议于决策之前、服务于运行之中，可以帮助市场主体及时防范法律风险，解决法律纠纷。①

（三）不断创新和丰富以人为本的实现形式

当前，要从社会主义初级阶段的实际出发，着力消除妨碍以人为本的思想观念，完善保障以人为本的体制机制和政策。

1.承认“人”的合理诉求

无论是发展社会主义市场经济，还是构建社会主义和谐社会，都必须客观地承认“人”是自然属性和社会属性的统一，尊重人对自身物质利益的合理追求。为此，必须全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，不断释放各种发展能量和生机活力。从政策上支持、从制度上保证社会充满创造活力，使各阶层的人们各尽所能、各得其所，为社会成员充分施展才能提供平等机会和宽广舞台。

2.促进充分就业

在发展战略上，将实现充分就业放在经济社会发展更加突出的位置，把就业增长、失业率控制作为政府宏观调控的基本目标。在经济发展方式上，根据劳动力资源丰富的国情，选择既能体现技术进步要求，又能吸纳较多就业的发展模式。在经济结构选择上，注重发展就业容量大的企业、产业和经济成分，提高经济增长对就业的带动作用。在政策理念上，不仅将就业视作谋生手段、民生之本，更要看作是人的价值和尊严的体现，尽可能地为劳动者提供就业机会，使其物质、精神需要得到满足。在政府职能上，既要充分发挥市场的基础性作用和劳动者自主择业的主体作用，又要高度重视体制转轨时期政府积极就业政策的特殊作用。⑥

3.尊重人与自然和谐发展

引导全社会树立节约资源意识，以优化资源利用、提高资源产出效率、减少环境污染为重点，加快推进清洁生产，大力发展循环经济，加快建设节约型社会，促进自然资源系统和社会经济系统的良性循环。在不突破资源和环境承载能力的前提下，倡导合理、适度消费，促使大自然系统向有序方向流动。加强环境污染治理和生态建设，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展。

4.确保社会公平正义

要充分发挥政府对贫富差距的调节作用，确保人们的生存和发展权利。通过建立完善社会保障和福利制度，如失业保险、工伤保险、医疗保险、社会救助等，最大限度地保障最广大人民群众分享经济发展成果的权利。同时，要从管制型政府向服务型政府转变，各级政府机关特别是司法部门的国家工作人员要依法履行职权，承认、尊重和保护公民个人合法权益。

（四）充分发挥市场配置资源的决定性作用

目前，市场机制配置资源的效率要远高于计划机制，因此，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快现代市场体系建设，进一步激发经济发展的潜力。

1.健全统一开放竞争有序的现代市场体系

要使市场在资源配置中起决定性作用，就必须加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。一要深化改革，统一实施户籍、就业、社会保障、技术开发、外贸出口、财政、税收、用地、工商、物价等政策，推行全国统一、合理的技术标准和检验体系，加强各地之间的政策互联互通互用，促进全国统一市场的形成。二要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期，推进服务业领域有序开放。三要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善产权保护制度，完善市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，进行政策调整和法律完善，从以所有制为依据制定政策转向以产业发展需要为依据制定政策，形成公平竞争的法律体系。四要建立市场规则，维护市场秩序，改革市场监管制度，促进市场有序发展。

2.加快培育市场主体

要构建现代市场体系，既需要培育大量充满活力的商品和生产要素的供给者，也需要培育无数个理性的需求者。从供给者来看，要加快培育具有充分活力的能够自主经营、自负盈亏的市场主体即企业特别是中小企业，通过降低门槛、取消不必要的审批，为企业松绑，把事前审批转变为事后监督。从需求者来看，需要培育大批自由选择、自主消费的需求者，这就要不断提高消费者收入水平，让更多人有能力消费。同时，要不断创新产品，引导新的消费需求。此外，还要严格保护消费者权益，让其放心消费。

3.改革资源价格形成机制

通过价格机制作用，促进全社会形成资源节约和环境保护意识，努力提高资源使用效益，建设生态文明。如人多地少是我国的基本国情，为了保障食品供给安全，满足工业化、城市化对建设用地的需求，必须建立严格的耕地保护制度，运用市场机制提高城乡建设用地的集约化水平；我国水资源严重短缺，通过改革定价机制，促进水资源节约。

4.深化金融体制改革

我国金融资本存量已经拥有巨大规模，但由于流动性差，资本利用率低，资本配置更易于向国有企业、重点项目、城市和沿海地区等集中，而农村、中小企业和中西部地区资金供给不足，造成并加剧了经济发展的不平衡。因此，要通过放宽金融市场准入、组建地方性监管机构、建立存款保险制度和贷款担保制度、推行利率市场化、建立以用汇为主的外汇管理体制、发展多层次资本市场等，鼓励发展民营金融机构等，加快金融体制改革，扩大市场对资源的配置能力。

（五）深化行政体制改革

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。⑦

1.加快行政审批制度改革

依据2013年3月通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，要全面提速行政审批制度改革，进一步减少行政审批项目。同时，保留的行政审批项目要做到科学、规范、透明，精简审批流程，严控审批时限，公开审批标准，提高审批效率。

2.创新管理方式

政府管理既要管住也要管好：一要改善宏观调控，充分发挥市场调节的基础性作用，尽量多用经济手段和法律手段，慎用行政手段，在税收、信贷、用地、市场准入等方面，对各类所有制企业一视同仁。二要严格规范市场秩序，营造各类企业平等竞争的环境，在放宽企业注册登记条件、大幅减少各类前置性审批后，强化事中事后监管，实行宽进严管，通过制定政策、标准、规划、规章等加强宏观管理，推进综合执法。三要创新社会管理，从重管理、轻服务转向管理与服务并重，切实发挥好行业协会和市场中介机构作用。四要促进公共服务和公共产品提供主体和方式多元化，实现从政府主办向政府主导转变，扩大购买服务，推进非基本公共服务市场化改革，鼓励社会资本参与。

3.理顺中央和地方权责关系

中央政府应进一步减少并下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，强化宏观管理和监督检查职责，维护国家法制统一、市场统一，促进区域协调发展。地方政府应确保中央方针政策和国家法律法规有效实施，强化执行和执法监管职责，做好面向企业和社会公众的服务和管理，维护市场秩序和社会安定。

4.建设廉洁高效政府

所谓廉洁高效，就是要求行政管理科学规范，行政服务高效便民，行政运行成本较低，公务人员清正廉洁。为此，一要推进政务公开，大力拓展公开的领域和内容、突出公开的重点，不断丰富公开的形式，特别要大力加强电子政务建设，让人民群众能与政府进行及时有效的沟通，并参与政府管理。二要推行绩效评估，既要重视经济指标，更要重视社会指标、人文指标、环境指标，形成政府内部考核与社会评价的良性互动，有效运用绩效评估结果，健全责任追究和表彰奖励机制。三要坚持依法行政，严格依照法定权限和程序履行职责。四要加强公务员队伍建设，打造一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。

（六）全面深化经济体制改革

经济体制改革是全面深化改革的重点，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革。

1.深入推进国有企业改革

国有企业作为政府参与经济活动的微观主体，是划分政府与市场边界的关键连接点，因此，国企改革是促进经济市场化的关键。

一是完善国有资产管理体制，以推进资本化、发挥主导作用为方向。为此，探索改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等。同时，强化国有资本收益的社会保障和财政支撑功能，发挥更多社会性作用。

二是加快国有企业市场化改革，以激发市场竞争活力为导向，目标是建立完善的现代企业制度。一是着力打破垄断，引入竞争，在国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。二是将部分具备条件的国有企业拆分，形成多个新的经营主体，投入市场竞争。

三是推进国有企业去行政化，不设行政级别。

四是通过吸引民间资本到金融、铁路、电信等国有部门进行投资，实现产权多元化。

2.改革城乡二元体制

加快破除城乡二元结构，必须由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整。

一是赋予农民更多的土地财产权。二是健全农业支持保护体系。三是加快建立覆盖城乡的公共财政体制。四是加快推进农业转移人口市民化。

3.破题收入分配制度改革

公平和正义是社会主义的内在要求和本质特征，共同富裕是社会主义的价值理想和奋斗目标。维护社会公平正义、实现共同富裕，必须推进收入分配体制改革，逐步形成合理有序的收入分配格局，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。⑧

一是形成市场化机制和效率导向的初次分配格局。二是形成政府调节和公平正义的再分配格局。三是形成规范化透明化导向的分配秩序格局。四是形成科学高效导向的分配管理格局。

在现代市场经济体系中，市场调节与政府调控都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵、失败的可能。现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起决定性作用的前提下，以政府调控之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府调控之短，从而实现市场调节和政府调控最优组合。而社会主义市场经济中政府的作用，不仅在于弥补市场的缺陷和不足，更重要的是推动经济和社会的持续协调发展，巩固和完善社会主义制度，解放和发展生产力，实现共同富裕。

注释：

① 白重恩等，建设法治的市场经济，中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题，2013年5月30日。

② 引自“2012年度两岸三地高校富士康调查报告”，富士康，你改过自新了吗？http：//fushikdc.blog.163.com/blog/static/1724273822012231101821189/？touping。

③ 人力资源和社会保障部劳动工资研究所，2011中国薪酬报告，http：//www.ilws.net.cn/n1196/n23260/。

④ 舒永久，傅静.民生问题的形成原因与对策[J].人民论坛，2010（23）。

⑤ 王君琦.行政体制改革面临哪些难题[N].学习时报，2012-2-6。

⑥ 韩保江，创新以人为本的实现形式，http：//www.qingdaonews.com/content/2006-02/05/content_5972970.htm。

⑦ 王峰，深化行政体制改革加快建设服务型政府，http：//www.chinareform.net/show.php？id=15993。

⑧ 权衡，李凌，王战.从十八届三中全会看收入分配制度改革[N].文汇报，2014-1-6。

参考文献：

[1]朱立言，孙健.政府组织适度规模研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]高占勇，经济结构失衡—当前中国经济的最大隐患[J].科技经济市场，2010（5）.