刍议检察机关案件责任终身负责制的认定与构建

曹永新 杨中艳

【摘要】检察人员依法执法是正确履行法律监督职能，全面建设法治中国的重要途径，是维护司法权威和构建和谐社会的重要保障。建立检察人员案件责任终身负责制，对于增强检察队伍建设，规范执法行为，提高执法水平，维护公平正义都将起到显著作用。然而，在司法实践中，案件责任终身负责制中案件责任的要件和构成要素还存在一些值得关注的问题，因此，厘清案件责任的要件和构成要素对于建立完善检察机关案件责任终身负责制意义重大。

【关键词】案件责任 终身负责制

随着经济社会的发展和建设法治中国的不断推进，人民群众对严格执法和公正司法都提出了更高的要求和更具多元化的需求。尤其是在党的十八届三中全会提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，讓人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这样一来，规范执法行为和加强权力监督制约被列为司法改革的重要任务。检察机关案件责任终身负责制是具有中国特色的检察制度，该制度的构建能够督促检察人员依法行使检察权，从而更加理性地控制司法行为。案件责任制度符合检察机关规范执法、严格执法的时代要求，彰显了现代法治精神。其制定和实施能够最大限度地尊重人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护司法公正，而且能够有效地推动社会主义法制建设，维护国家法律的统一正确实施，保障经济社会健康有序地发展，从而使检察机关更好地服务党和政府的中心工作，并最终实现自身的科学发展。

一、案件责任终身负责制的必要性分析

我国法治进程的不断加快不仅对检察机关法律监督职能的科学发挥提出了更高要求，而且对检察机关规范执法办案，加强检察人员的责任监督赋予了新的内涵和更高标准。新形势下，高检院积极探索有益于检察工作科学发展的新思路和新路子，并提出“更新检察管理理念、创新案件管理模式”的案件管理要求。在这一历史背景下，构建检察人员案件责任终身负责制对于建立完善案件责任体系，强化内部监督制约，切实加强和改进案件管理，提高案件的办理质量有其必要性。

（一）强化检察机关自身监督的内在要求

不受监督制约的权力必然导致滥用和腐败，任何公权力都是有边界的，必须在法定范围内行使，须受到监督制约。长期以来，检察机关通过调整内设机构之间以及分管检察长之间的职责分工，在一定程度上加强了内部自身监督制约。但是，近年来检察人员违纪违法案件时有发生，一些地方的情况仍不容乐观，检察机关内部监督制约的工作力度和实际效果与党和人民群众对检察机关执法办案质量的要求与期待不相符的问题与矛盾仍较为突出。尽管这些问题发生在个别检察人员身上，但其性质恶劣，危害极为严重，给国家和人民造成了不可挽回的损失，也严重损害了我国的司法公正和司法权威。检察机关建立案件责任终身负责制，可以让人大代表、政协委员、人民监督员、法官、律师及社会公众代表参与到检察人员案件责任追究工作中来，从而能够较好地回应社会关切。该项制度是将自觉接受外部监督转化为切实加强内部监督的重要载体，是对“谁来监督监督者”质疑的有力回应，也是深化检务公开的有益尝试。通过最大限度地强化检察人员责任意识、法规意识和风险意识，正确处理好监督与支持、监督与配合、监督与制约的关系，完善与相关单位的沟通协调，从而有利于改进检察工作作风，提高办案质量与效果，增强人民群众的认知度，树立检察机关良好形象。

（二）防止发生冤假错案的必要机制

中央强调要坚守防止冤假错案底线，维护社会公平正义。这是对司法机关案件质量提出的共同要求，是检察工作的生命线，直接关系到检察机关法律监督的权威性和公信力。以刑事诉讼为例。湖北省人民检察院2010年就刑事诉讼法再修改有关问题的调研显示：“司法工作人员在刑事诉讼活动中的渎职行为可能发生在侦查、审判、刑罚执行等各个诉讼环节。”检察机关建立案件责任终身负责制，从微观层面来看，主要是为了提升案件质量，规范执法活动并解决实践中所面临的问题。比如，发生错案是什么性质，应当如何进行界定，发生错案是谁的责任，当事人应受到何种惩罚以及如何实施惩罚等等。从中间层面上看，其主要是为了有效实现检察机关是“国家的法律监督机关”的宪法定位。检察机关案件责任终身负责制的构建是新时期加强权力的监督制约，尤其是检察机关加强内部法律监督，防止检察权滥用的必要措施；也是强化检察机关案件质量监控评价，积极推进“检察工作一体化”机制的创新要求。从宏观上讲，该制度能服务于刑事诉讼程序，更好地促进刑事诉讼程序控制犯罪、保障人权目的实现，从增强对冤假错案执法过错的责任追究力度着手，以达到从根本上防止冤假错案发生的目的。

（三）提升检察机关执法办案水平的重要举措

检察机关建立案件责任终身负责制，必须以反思传统案件管理模式的不足为出发点，进一步更新检察工作思路和执法理念，增强检察人员工作责任心，解决检察人员在业务学习、工作态度、工作作风和廉洁自律等方面的问题。就管理权限架构而言，要坚持权力制衡原则，更加注重自身的监督制约，实现办案权和监督管理权的适当分离，防止权力失控、权力滥用。就管理方式而言，要从偏重于行政管理向职能管理转变，从偏重于粗放式管理向集约化管理转变，从偏重于闭合型管理向开放式管理转变。就管理对象而言，要切实转变重实体、轻程序的倾向，强化法律监督者更要接受监督的理念，努力实现强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设的有机统一。执法办案人员正确认识和把握案件数量与质量、注重办案效率与实效的关系，既要防止只讲法律效果而不讲社会效果和政治效果，又要防止突破法律底线去追求所谓的“社会效果”和“政治效果”，切实提高案件责任工作的透明度和公信力，维护法律法规的严肃性，以责任追究促进办案质量提高，从根本上进一步保障检察机关执法办案水平的提升。

二、案件责任终身负责制的要件

案件责任终身制的构成要件要素作为案件责任构成的基本组成部分，对案件责任规范的规制能力具有十分重要的影响和意义。在案件责任中，主体的特定性、行为的职权性、责任的法定性以及追诉的时效性都是案件责任终身制的重要特征。

（一）案件责任是案件管理的核心。案件责任是对执法行为人执法行为的否定性评价，是由案件和责任两个概念构成。“案件”是指检察人员承办的执法办案活动以及与执行办案有关工作事项。“责任”是由于违反第一性义务而引起的第二性义务。《现代汉语词典》中“责任”有两层含义，即分内应做的事；没有做好分内应做的事因而应当承担的过失。学术界对责任的界定有以下：1.责任表示义务；2.责任表示处罚、后果；3.责任表示过错，谴责；4.不利后果；5.特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其后果负有积极的助长义务；6.分内应做之事。案件责任指的是检察人员在办理案件过程中所应承办的事务以及承担的法律后果，同时也包括检察人员在依据法律的规定或授权进行职务行为时作出的具有特定法律意义的职务行为，以及检察人员个人在与其职务相关的个人行为对相对人、特定案件造成的违反法律、政策和道德應当予以承担的不利后果。如果检察人员没有切实履行法律监督的责任，违反法律、职业法律规范和职业道德应当承担的责任，这其中包括纪律处分，刑事责任、民事责任等。

（二）主体是案件责任的关键。同国家工作人员职务违法行为一样，案件责任的主体具有特定性。案件责任的主体是依法行使检察权的检察人员以及依法从事检察职务行为的其他人员，这也是该类责任的身份特征，即检察人员（包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员、书记员、司法警察以及其他依法履行执法办案职责的人员），不具备主体性要素的人员不能成为该类责任主体。值得关注的是，由于案件责任的时效是终身制，也就是说，责任主体的身份是以行为时为准，而不论事后责任人是否已经调离、退休、辞职等离开该岗位。

（三）行为是案件责任的根本。案件责任的对象针对的是检察人员的行为，主要是建立在对行为违法性的评价基础上。最高人民检察院2007年7月出台的《检察人员执法过错责任追究条例》（以下简称条例）中用“执法过错”来对行为进行界定。执法过错指的是检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。行为一定是发生在执法人员办案活动中，离开了特定的时空条件，检察人员的行为就无法构成案件责任，比如检察人员在日常生活中的行为。此外，不难发现，《条例》中规定的执法过错虽然与1998年最高人民检察院颁发的《人民检察院错案责任追究条例（试行）》关于“错案”的规定存在着承继关系，但两者更多的是一种扬弃。因为，执法过错将以往“重结果”向“结果与行为并重”转变，从“处理错误”向“主观过错与客观行为相一致”转变，从“实体错误”向“实体错误与程序违法并重”转变。这些转变不仅仅只关注实体错误，同样也注重程序违法以及具有其他严重后果和恶劣影响的行为，使其针对性和操作性也更强。

（四）时效是案件责任追究的基础。责任终身制是指案件责任的追究不因检察人员的职务变动、岗位调整而分离。对公务行为的责任追究不设期限，是一个基本的政治常识。一般意义上，违法行为都具有追诉期的限制，如民法中向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。刑法上的诉讼时效则因触犯不同性质的犯罪而不尽相同。检察行为不能是即时行为、短期行为，必须经得起实践、时间和历史的检验，这有利于遏制和减少司法腐败的产生。检察机关案件责任的时效则为终身制，即职务行为终身有效，对执法错误的责任人，不论经过多长时间，也不因其工作地域、岗位、身份的变动而消除，对案件责任实行终身负责制。确定检察行为的追诉期，一方面可以避免有些人员因职务行为的终结或转换而产生侥幸心理，有利于增强检察人员依法执法和办理案件的责任意识，规范检察行为，增强权力制约，提高检察效能。但另一方面，实践中难免会存在检察人员为避免怕担责任，而逃避履行职务、不愿意承担风险，不作为的情况。

三、案件责任终身负责制的构成

案件责任的追究方式主要有纪律处分，经济赔偿责任、刑事责任，因此，其认定也与这些类型的责任存在着密切联系。从经济赔偿责任的角度来看，主要有主观过错、违法行为、危害后果、违法行为与危害后果之间的因果关系四个要件。从刑事责任的认定来看，责任与行为同时存在是现代刑法理论公认的命题，行为是违法且有责的，须同时符合违法性的客观要件和有责性的主观要件。案件责任终身制也要求主客观相一致的原则。有文章将执法过错责任的构成要件归结为：检察人员具有“主观过错”、检察人员客观行为的“非规范性”以及过失行为需有结果作为补充要件。本文试从违法性、有责性以及危害性来诠释检察机关案件责任的构成。

（一）违法性

违法性也可以称为执法行为的非规范性。关于职务行为的违法解释有三种：第一种把违法解释成违反严格意义上的法律规定，即违反法律、法规和行政规章的行为。第二种违法不仅包括了第一种违法情况，还将职务行为欠缺客观的正当性也视为违法。第三种解释是违法不限于违反法律或法令，凡违反基本人权之尊重、权力滥用之禁止、诚实信用、公序良秩等法律一般原则、皆属违法。在界定职务违法性时，行为不法说是行政诉讼法的标准，而结果不法说则是国家赔偿的界限。现行的《条例》并没有对违法性进行严格的限定，而指的是以故意违反法律或有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。也就是说，案件责任的违法性不仅应包括实体违法和结果违法，也应将执法操作的程序性是否具备合法性的问题纳入其中，从而能够更加全面的规范执法行为。

（二）有责性

当人们在认定行为的违法性时，不能不把主体的主观方面考虑进去。这与责任归罪理论中的“可控性”有着共通之处。可控性是责任归因理论中行为责任推断的基本要素。责任归因是指一个观察者根据外在的行为作出有关行动者是否应该承担责任及其责任大小的内部推论过程。“根据责任归因的原因，司法人员惩戒的正当性必然是检察人员、法官个人原因相联系的，并且这种原因还是检察人员、法官个人可以控制的。”也就是说，责任人在实施行为时，主观上要求是“故意”或者是“过失”的。比如如果是执行上级命令时，由于主观上不存在“故意”或者是“过失”，那么实际的执行人并不需要承担责任。现行的《条例》对这方面的规定是：“下级人民检察院因执行上级人民检察院的错误决定造成执法过错的，由上级人民检察院有关人员承担责任。下级人民检察院有关人员有过错的，也应当承担相应责任”、“谁决定谁担责，请执行谁担责”的责任分配制度不仅能够合理的落实工作责任和分担职务风险，也能确保案件责任不因受到执法行为人的岗位或职务的调动而受到影响，使终身制真正落到实处。

（三）危害性

如果说违法性是案件责任在规范意义上的标准的话，那么危害性则是案件责任实质意义上的标准。不可否认，任何违法违纪行为都具有一定程度的危害性，只因违法违规类型不同，其危害性质也不尽相同罢了。检察人员案件责任侵犯的是国家检察机关的正常活动，国家公务行为的规范性、廉洁性、和相对人的诉讼权利、人身权利和财产权利。应当注意的是，实践中，不能将危害性狭义地限定为实质结果上的危害，同样也应注意执法行为的危害性。《条例》第二条将结果错误作为过失行为的补充要件，明确检察人员只要是故意违背实体法或程序法即可追究其执法过错的责任。如果只是将结果错误作为责任追究要件，那么可能会出现先前执法行为不规范，未造成错误结果的情况，而导致难以落实追究责任的问题，从而放纵对该类案件的正确处理。因此，不能单纯地将结果错误认定为危害性。

四、结论与思考

构建案件责任终身负责制的主旨和目的是为了更进一步规范案件管理，强化对检察职权运行的监督制约，让错案责任终身的理念深深植根于每一位检察人员的内心，努力促使检察人员谨慎勤勉地行使好手中的检察权，以制度来保证最大限度地减少错案的发生。然而，如同法不是万能的一样，执法过错责任也并不是一剂万能药。现阶段“落实监督难，监督执法者更难”的境况下，实践运作过程中可能存在一些现实问题，如不愿启动、不忍启动和不便启动案件责任追究程度，责任追究运行程度不规范和缺乏有效的监督制约机制的情况。案件责任终身负责制在实际的运行中，可能由于受到政治、社会、经济、传统文化等诸多因素的影响，需要一定时期的“打磨”过程，需要检察机关进一步研究探索，逐步加以改良完善的地方。落实案件责任追究是摆在检察机关面前的一项重要课题，笔者认为，在实践中应着重把握以下四个问题：

第一，强化案件责任追错意识。要站在依法治检、从严治检的高度来看待错案追究工作的重要性，通过案件责任追错工作的开展，使错案及时得到纠正，错案责任人及时受到应有的处罚。这对于强化案件管理，规范执法行为，落实内部监督，促进严格执法，树立法律权威、增强公众对法治的信心都将起到显著作用，并最终积极推进我国依法治国的进程。因此，一方面，各级检察机关应树立打铁还须自身硬，己正才能正人的思想，坚持以强化自身监督为检察工作发展之基，用比监督别人更加严格的要求监督自己，切实做到“权责法定、有权必有责、用权受监督、滥用必追究”，保障检察权依法正确行使，努力实现强化自身监督和强化法律监督的同落实、同推进、同发展。另一方面，要坚决克服“家丑不可外扬”的错误认识，主动揭露和纠正执法办案中存在的问题，尤其是各级检察机关的领导都应对此有一个正确的认识，以切实加强对案件责任过错追究工作的领导，做到实事求是，知错必纠、有错必纠，决不护短，以自身律己行动赢得党和人民高度信任，树立检察机关执法权威。

第二，健全案件评查机制。各级检察机关应成立专门的案件质量评查机构。通过选拔政治过硬、责任心强、业务精通、有办案经验的检察骨干三至五人组成，专门或侧重负责对本院办理的案件进行质量评查工作。为克服和排除利益、人情等因素的干扰，可在检委会确认和追究错案责任的工作中引入外部监督制约机制，考虑建立人大代表、政协委员列席检委会的制度。建立回避制度，规定凡与案件本身或办案人员有利害关系的，不得参与错案的确认和责任追究工作。通过广泛案件评查、专项检查、专案复查等形式对评查对象是否属于错案作出初步认定，评查机构经过初步认定属错案的，提交本院检察委员会予以确认。评查的重点对象包括：所有的错案线索；在本地区有重大影响的案件；群众反映强烈的案件；当事人反复申诉的案件；不批捕、不起诉的案件；改变定性和处理决定的案件；增减犯罪事实、追加或减少犯罪嫌疑人、被告人的案件；法院判无罪的案件等。同时，应通过建立制度明确评查机构的工作性质、任务、职责、权限、工作方式等，即使案件质量评查有法可依、有章可循，又使发现错案工作经常化、规范化、制度化。

第三，强化工作指导与监督。《人民检察院组织法》第十条规定：上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。《条例》第二十三条规定：“上级人民检察院有权调查、追究下级人民检察院错案责任人的责任。下级人民检察院应当要求期限内将调查、追究情况报告上级人民检察院。”这些规定为上级检察院指导下级检察院的追错工作提供了依据。上级检察院通过把指导下级检察院的案件责任追错工作作为一项重要任务来抓，使案件责任真正纳入机关内部监督、案件管理、案件评查之中，形成专人负责、常态管理、真抓实究的工作格局，这样才能促使下级检察院把案件责任追究工作落到实处。具体应抓好以下几项工作：一是检查下级检察院开展案件责任追错工作情况；二是为下级检察院提供有关错案追究方面的政策、法律咨询和其他帮助；三是直接调查、追究下级检察院错案责任人的责任；四是责成督促下级检察院调查、追究错案责任人的责任。

第四，自觉接受社会监督。一是加强与政法委、人大、政协、纪检监察部门和其他政法部门的联系，征求他们对检察工作、执法办案、队伍建设的意见和建议，从中发现有无办理错案的问题。对党政领导和信访部门批转、交办的案件逐案审查，及时妥善解决人民群众反映最直接、最强烈、最现实的利益问题，以维护案件当事人合法正当权益；二是抓住人大评议检察工作的契机，认真听取人大代表提出的意见和建议，特别是人大代表对具体案件的处理意见，从中发现一些带有倾向性、苗头性问题，为落实案件责任追究提供翔实资料。三是通过公开举报电话，向当事人发放监督卡、意见反馈函等形式，广泛听取社会各界对检察工作的真实反映；通过定期或不定期地对检察机关办案情况进行回访考察，及时对执法过程中出现的新情况、新问题进行调查分析，主动查找履职方面存在的薄弱环节，努力改进执法作风，防止出现错案。四是加强涉检网络舆论的收集、研判、处置工作，健全网上舆论引导机制，积极核查新闻媒体和网络舆情反映的检察人员违纪违法案件线索，及时回应社会关注的热点问题，自觉接受各界人士监督，努力营造良好的舆论环境。

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