我国户籍制度运行及其对劳动力市场的影响研究综述

2014-04-29吴芳芳

中国市场 2014年16期

吴芳芳

[摘要]本文通过梳理大量与户籍制度、劳动力市场相关的文献，对我国户籍制度的确立、不同时期的演进过程，以及户籍制度对劳动力市场影响的研究进行综述。本文认为，我国的户籍制度造成劳动力市场的城乡分割、部门分割，阻碍城市化进程，同时形成严重的劳动力就业歧视和社会福利歧视。因此，现行户籍制度急需改革，改革的重点是符合市场经济发展的现状。

[关键词]户籍制度；劳动力市场分割；影响；户籍制度改革

[中图分类号]C921 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）16-0077-04

我国的户籍制度是为了保证重工业发展战略的实施而建立的，并一直延续至今。近些年来，虽然户籍制度进行了很多改革。但是不同规模大小的城市，户籍制度改革的力度与效果各不相同。但总的来看，现如今户籍制度仍继续发挥着其十分强大的作用。户籍制度是我国社会管理制度的基石之一，是一个制度群，除了管理人口和户口登记、迁移的职能外，还与相关的福利政策相关，牵一发而动全身。

1 我国当代户籍制度的建立与发展历程

1.1 计划体制的弊端尚未显化的时期（新中国成立初期—1957年）

这一时期，户籍管理逐步制度化。1951年公布了《城市户口管理暂行条例》，1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。1956—1957年，国务院曾先后三次发布指示或通知，要求防止农村人口盲目外流。虽然管理逐步制度化，但总的来说，管理还比较宽松，对公民迁徙的限制也不多，城乡居民互动也很频繁。国家的大规模工业建设，城市还从农村吸纳了大量的劳动力。户籍制度基本上还能体现新中国第一部宪法的精神：“公民有居住和迁徙的自由”。

1.2 计划体制僵化、发展战略失误、政治运动频繁的时期（1958—1978年）

这是20年曲折的历史时期，也是城乡分隔的户籍制度刚性确立的时期。1958年的“大跃进”和大炼钢铁运动，约有2000万名农民进城就业，致使城市人口暴涨。为此，1958年10月，中央政府公布了《中华人民共和国户口登记条例》，以此为标志，在此之后的二三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。由于发展战略失误，我国陷入了三年困难时期。60年代初期，进城就业的农民遣返农村。至此，城乡分隔的户籍制度刚性确立，并继续强化。如1964年，国务院批转了公安部一个关于处理户口迁移的文件，强调了两个“严加限制”，即由农村迁往城镇的户口要严加限制，由城镇迁往城市的户口要严加限制。到了所谓史无前例的“文化大革命”，人口也呈现史无前例的“逆城市化”趋势。先是数以10万计的智力型市民在被“斗倒批臭”之后遣送农村原籍。接着，2000多万名知青下乡，干部下放。1975年及以后的宪法，再也找不到“公民有居住和迁徙的自由”的条款了。换句话说，国家根本大法也默认了城乡分隔的户籍制度具有合法性。

1.3 市场化取向的改革时期（1979年至今）

先是70年代末，几千万知青和“文革”前、“文革”中被遣返农村的干部及智力型市民返城“农转非”。接着，农村改革与城市改革相继展开。根据推拉理论，农村“推力”与城市“拉力”相互作用，农业剩余劳动力在城乡利益势差的驱动下涌入城市。二元的户籍制度开始动摇。1984年是户籍改革的一个转折点。中央文件允许农民自理口粮到集镇落户。同年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。不过，由于户籍改革的种种政策不配套，又由于宏观经济环境的变化，户籍改革的势头没有得以持续。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。标志着小城镇户籍制度取得突破。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，其中明确提议全国所有建制镇在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员均可根据本人意愿办理城镇常住户口。这将国内户籍制度向前推进了一步。2002年，广州市开放户籍制度，其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。2006年《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》实施，发放北京“绿卡”。2012年2月国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。通知要求对于户口迁移政策实行分类，放松对落户的要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。据转载媒体消息称，2013年6月19日，从国家发改委获悉，即将推出的新型城镇化将剥离附加在户籍上的不公平福利，在中小城市特别是地市级城市以下全面放开户籍限制，大城市则逐步放开，确保大城市的外来人口和居住地的待遇得到改善、享受到当地的社会服务。

2 我国的户籍制度对劳动力市场的影响

我国户籍制度首先造成劳动力市场的城乡分割，主要表现为在权利、机会等方面存在着极大差别，在人口迁移政策上严格控制农村人口转变为城市人口，这十分不利于劳动力市场中劳动力要素的合理优化配置。

2.1 我国的户籍制度造成劳动力市场中的就业歧视

秦晖（2002）秦晖.思无涯，行有制[M].天津：天津人民出版社，2002，韩秀华与陈雪松（2008）韩秀华，陈雪松.论我国劳动力市场分割[J].当代经济科学，2008.，王亮（2010）王亮.制度建构与个体的身份认同问题——我国二元的户籍制度对失地农民身份认同的影响[J].前沿，2010.等人都一致认为经过数十年的沉淀，户籍制度已经发展成一种社会默认的身份确认制度，使农民被当做一种社会等级。农民即使是不再耕种地或者失去了土地之后，其农民这一身份角色也很难被改变。农村劳动力在进入城镇就业后，如果户籍身份仍是农村户籍，就极有可能遭遇户籍歧视。

户籍制度的存在不仅仅是让农民工受到农民这种身份的歧视，同时也会给他们在城市就业造成重重阻碍。比如在工种及工资差异、就业机会上都有巨大的差异。蔡昉（2000）蔡昉.中国流动人口问题[M].河南：河南人民出版社，2000.，毕霞与魏丛东（2005）毕霞，魏丛东.对农民工就业歧视问题的法律思考[J].前沿，2005.认为形成对农民工歧视的制度根基是户籍制度，是造成城乡对立和歧视的直接根源。而城市居民维护既得利益，通过影响地方政府的政策制定过程，帮助形成了排斥外地农民工的歧视性就业政策，造成劳动力市场的分割。葛苏勤（2000）葛苏勤.劳动力市场分割理论的最新进展[J].经济学动态，2000.，程贯中与马斌（2003）程贯平，马斌.改革开放以来我国劳动力市场制度性分割的变迁及其成因[J].理论导刊，2003.，姚先国与赖普清（2004）姚先国，赖普清.中国劳资关系的城乡户籍差异[J].经济研究，2004.指出，城市工与农民工存在劳资关系的巨大差异。农村劳动力在城镇地区的就业主要是以“农民工”的身份出现，其劳动条件和劳动收入都存在差异，即使做的是完全相同的工作，农民工所获得的工资往往低于城镇职工的工资。蔡昉、都阳和王美艳（2005）王美艳.城市劳动力市场上的就业机会与工资差异——外来劳动力就业与报酬研究[J].中国社会科学，2005.蔡昉，都阳，王美艳.中国劳动力市场转型与发育[M].上海：商务印书馆，2005.也表示赞同以上观点，基于此，对外来劳动力和城市本地劳动力就业机会与工资差异进行了研究。发现总工资收入差异中，57%为个人禀赋差异所引起，而43%为户籍身份歧视所引起。宋湛（2003）指出在城市劳动力市场上，外来劳动力一般并不能进入比较正规的部门，而大多数受雇于非国有经济部门，或城市的一些非正规部门，从事非熟练性的劳动宋湛.工资粘性、市场分割与劳动配置绩效[J].经济科学，2003.。

2.2 我国的户籍制度造成劳动力市场中的福利歧视

关于户籍制度带来的福利歧视，主要表现在子女入学、住房和城乡社会保障的差异上。任远与邬民乐（2006）任远，邬民乐.城市流动人口的社会融合：文献述评[J].人口研究，2006.李英（2003）李英.论我国流动人口子女就学的三大矛盾[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2003.苏志霞（2006）苏志霞.中国户籍制度城乡福利分配职能辨析[J].经济问题探索，2006.认为户籍制度对流动人口子女们影响最大的是没有流入地的户口就失去了正常接受义务教育的权利，使其很少能享受到城市的各种公共资源和福利。主要表现在以下几个方面：一是以种种理由拒收或少收农民工子女入学。二是划定农民工子女就读学校和班级。三是在入学手续上设置新的门槛，必须暂住证、计生证、就业证等多证齐全才能办理入学。除了农民工子女教育问题，还有农村户籍人口在城市里的住房问题。我国城市住宅市场存在着对弱势群体特别是非户籍迁移农村人口的社会排斥。李斌.社会排斥理论与中国城市住房改革制度[J].社会科学研究，2002.没有城市户口，在城市获得福利性住房几乎是不可能的。非户籍人口与户籍人口相比，居住条件简陋，居住面积小，基本生活设施缺乏。除了农民工子女教育、住房问题之外，还有很多福利的享有是和户籍挂钩的，比如说城市人口还享有失业保险工伤保险等保障以及形式多样的单位福利，而农民工没有，从社会福利优抚安置上比较城市人口也享有比农村人口多得多的优惠。在城市已经构建起来的三道社会保障“安全网”——养老、失业保险和下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度中。农民工最先冲击的是第三道防线，因为对他们来说，尚不具备前两道防线的保护。[ZW（DY]姬便便，王国军.论户籍制度改革背景下城乡社会保障制度的衔接[J].科技导报，2004.朱力（2008）[ZW（DY]朱力.户籍制度对城乡差距的影响及对策探讨[J].重庆科技学院学报，2008.也认为户籍制度形成了城乡社会保障的差异，农村居民不能享受城市居民所能够享受的各种社会保障，包括工伤保险、医疗保障、失业保险和最低生活保障及养老保障等。农民工在城市承担着最脏、最累和危险性最大的工作，但是他们只能享受最低的待遇、最少的福利和几乎等于零的人身保障。

2.3 我国的户籍制度不利于人口流动，阻滞了城市化

蔡昉、都阳等人（2001，2003）[ZW（DY]蔡昉，都阳，王美艳.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究，2001.蔡昉，都阳，王美艳.劳动力流动的政治经济学[M].上海：上海三联书店，2003.，曹景椿（2001）曹景椿.加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程[J].人口研究，2001.，杨建成（2004）杨建成.试论户籍制度对我国城乡居民收入差距的影响[J].求实，2004.，曾文鸿（2013）曾文鸿.户籍制度改革与农村转移人口市民化[J].湖南行政学院学报，2013.，认为在所有阻碍劳动力流动的因素中，尚未根本改革的户籍制度是最为基本的制度约束，户籍制度的弊端主要表现在两个方面：一是户籍制度阻碍了劳动力的自由流动，大量的剩余劳动力滞留在农村，造成我国城镇化大大落后于工业化进程，使城镇化速度低于同期工业化速度10个百分点以上。二是户籍制度造成城乡分割，阻碍了农村剩余劳动力向城市转移。任远与邬民乐（2006）[ZW（DY]任远，邬民乐.城市流动人口的社会融合：文献述评[J].人口研究，2006.也表示，以户籍制度为依托的流动人口管理制度，以及一系列与户口相关的社会福利制度造成流动人口的限制与排斥。容易导致农民工城市化进程的中断，把农民工重新推向土地。

3 我国户籍制度改革实践与趋向[ZW（DY]张玮.城市户籍制度改革的地方实践[J].华东师范大学，2009.

3.1 改革实践与主要问题

自1984年至今，为满足城市治安、吸引人才、促进住房销售增加地方政府收入等需求，我国户籍制度在实践中多次采取调整、补充等不同形式的微调措施，原有的户籍制度未能从本质上撼动和改变。主要是：在小城镇放开户籍管制、可以申请落户，而在大城市特别是特大城市依然执行严格的户籍制度，只是辅之以暂住证、人才居住证、社会关系落户等制度以满足人才及治安需要。详见下表。在各地户籍制度实践改革与调整过程中，主要暴露的问题有：

首先，在大城市，放开户籍管制在短期内会给城市带来人口压力。比如，郑州市2003年宽松的户籍制度改革引致了大量外来人口，并因城市不堪重负而在次年部分叫停。[ZW（DY]人民网：《不能承受人口激增压力，郑州“户籍新政”部分叫停》，http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/14562/2785187.html（2009-7-1）.

其次，户籍制度改革地区差异较大。小城镇户籍制度改革对东部地区城镇化起到了一定的积极作用，而对广大西部地区起到的效果十分有限。汪玉凯[ZW（DY]人民网：《汪玉凯：户籍改革难度大不能“一刀切”》http：//hb.people.com.cn/n–1105/c194063-19850976.html.基于此提出户籍改革不能“一刀切”，要根据城市规模和综合承受能力进行调整。此外，户籍改革并非只是简单落实城市户口问题，要考虑到就业等一系列相关问题。

最后，户籍制度导致户口交易，其实质是赤裸裸的金钱交易。由于地方政府在这块有比较大的自主权，又可以通过变卖户口获得短期可观收益，于是在各地愈演愈烈，带来了极坏的社会影响。

3.2 改革建议与趋向

现行户籍制度广受诟病，这一和计划经济同时建立起来的制度造成城乡劳动力人为分割，使得数亿务工农民不能享有和城市居民同等的教育、医疗、社会保障等公共服务。十八大报告中明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。

基于此，有的学者提出，中国彻底改革户籍制度，应让市场来调节人口的流动（潘义勇，1998潘义勇.实现人口零增长的自然机制[J].学海，1998.；岳智明，1999岳智明.中国宪法应恢复迁徙自由[J].河南社会科学，1999.；江奔东，1998江奔东.论市场对人力资源配置的基础性作用[J].文史哲，1998.；刘俊武，1999刘俊武.迁徙，是用脚投票[J].粤海风，1999.等）

。即当一个地区（城市）需要更多的劳动力时，工资的上涨会吸引更多的劳动力流入；而劳动力流出地则因劳动力的减少，一方面失业（待业）现象减少，另一方面较低的工资水准亦可适当上调。此动态过程直至劳动力流入地与劳动力流出地之间达到一个动态平衡点，劳动力的流动就会自动停止。

夏先良与王迎新（2002）夏先良，王迎新.中国户口制度改革的理论分析[J].城市管理，2002.又指出我国户籍制度改革进程是由经济内生决定的，城市经济发展的需要推进着户籍制度的改革进程。那些放开户籍限制的城市也没有出现人们担心的问题。放开户籍限制不会构成对城市就业、住房、治安、交通的压力，反而创造了发展的契机。

各方观点不一，但是一致都认为现行的户籍制度应改革，使之与当前社会经济发展相适应。虽然说户籍制度改革是一项任重道远的复杂任务，但是只要国家政府、社会全体和人民群众能齐心协力。就能消除户口待遇差别，建立农村剩余劳动力市场体系；建立城乡统一的户籍社保制度；积极稳妥推进户籍制度改革。

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