张家港保税区的发展沿革及转型路径分析

汪嘉敏

[摘 要]张家港保税区自1992年成立后先后经历了起步、拓展和整合三个阶段，在对国内外自贸区经验总结的基础上，提出了保税区转型升级的一般路径，并结合张家港保税区的现状提出向自由贸易区转型升级的最终目标。

[关键词]张家港；保税区；转型

[中图分类号]F061 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）16-0022-02

1 张家港保税区的发展沿革

1.1 兴建和起步阶段（1992—2000年）

1990年2月，我国的第一个保税区在上海外高桥正式成立，同年6月，中共中央、国务院又做出“以上海浦东开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市”的决定。1992年10月，撤县建市仅仅6年的张家港要求设立保税区的申请被国务院正式批准，张家港保税区成为全国范围内第一个在县级市设立的保税区，同时也是江苏省唯一一个内河型保税区。

张家港保税区规划面积4.1平方千米，具有国际贸易、出口加工、保税仓储三大功能。至2000年年底，保税区共投入7.9亿元，用于通水、通电、通路、通信、通排水和平整土地的“五通一平”以及配套和基础设施建设，累计批准进区企业1186家，其中三资企业360家，累计实现合同外资13.1亿美元，实际利用外资10.2亿美元。2000年，张家港保税区实现地区生产总值14亿元，进出口贸易额5.3亿美元。

这一阶段，由于保税区刚成立，基础配套设施还在建设中，产业基础薄弱，发展主要是靠廉价的生产要素和自然资源作驱动力，又由于受东南亚经济危机的影响，国内需求疲弱，张家港保税区可以说是在内外条件都相当艰难的情况下起步，进而谋求发展。

1.2 功能拓展和快速发展阶段（2001—2005年）

2001年，张家港保税区利用保税区的政策优势和港口的区位优势，广泛地招商引资，吸引了陶氏、杜邦、道康宁等世界化工巨头集聚，在东面的沿江区域内建立了保税区配套的工业区——江苏扬子江国际化学工业园（以下简称扬子江化工园）。扬子江化工园一期规划6.64平方千米，二期规划13.8平方千米，建成之后发展迅猛，专业分工不断深入，但受到保税区和港口分离的限制，仓储物流需求无法满足。

2004年8月，张家港保税物流园区经国务院批准设立，其实质就是张家港保税区与港口实施联动的载体。张家港保税物流园区是全国获批的保税物流园区中区域面积最大的，达到了1.53平方千米，分为东区和西区，分别位于扬子江化工园的左右两边，并通过管道将物流园区的储罐和化工园内的企业相连接，突破了原来保税区的功能限制，实现了企业一次进货、一次报关、多批分拨的便利化运作，从而减少了企业的工作量，降低了物流成本。至2005年年底，张家港保税区、保税物流园区以及配套的加工区——扬子江化工园所占面积已经从最初的4.1平方千米扩展到20多平方千米，实现业务总收入1000亿元。

这一阶段，扬子江化工园和保税物流园的设立，对张家港保税区进行了功能拓展，并发挥了产业集聚的作用，初步形成了功能互动、资源共享、协调发展的良好局面，实现了张家港保税区的实质性飞跃。

1.3 区域整合和全面发展阶段（2006年至今）

2008年12月，张家港保税港区获国务院批准，成为国内继重庆两路寸滩保税港区后第二个内河型保税港区，服务功能拓展为仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，监测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造和港口作业等九项。2010年，一期区域正式封关运作，即原保税物流园区东区和西区，面积1.53平方千米，保税港区实行“三合一”叠加政策，即保税区、出口加工区、保税物流园区的优势政策在保税港区都适用。同年，市委对张家港保税区和金港镇进行管理体制调整，保税区和金港镇合并，实行统一领导，简称“区镇合一”。

这一阶段，张家港保税区以市场为先导，不断改善投资环境，完善保税区的功能，各方面都呈现出了跨越式的发展。保税港区的成功申报和封关运作，为张家港保税区的转型升级拉开了帷幕。

2 国内外自由贸易区的发展概况

2.1 美国对外贸易区的形成与发展

美国位于北美洲南部，北接加拿大，南靠墨西哥，东临大西洋，西濒太平洋，领土面积936万平方千米，全国50个州中半数以上都设有对外贸易区，是目前世界上自由贸易区最多的国家。

美国的对外贸易区遍布各大港口城市，多设于机场或港口附近，可以分为两类：一是一般用途的对外贸易区（general purpose zone），其设施可供一般大众使用，通常某公司申请设立对外贸易区，只需经设立地所在州法律批准，就可以将对外贸易区建在进口港区内，且合营公司享有被优先核准的权力。二是特别用途的次区（subzone），为单一特别目的而设置，通常当对外贸易区的公共场所不能满足某些特定需求时，某公司则需要提供相关材料证明，才可以申请在制造厂内设立对外贸易分区，但分区并不要求设立在港区内，大公司往往占有优势。

由于美国是联邦制国家，各州拥有财税自主权，主要经济措施由各州及地方政府视本地区的产业特性和规模而定，所以虽然美国的对外贸易区具有发展对外贸易的相同宗旨，但各自的政策和发展侧重点却并不相同，有的对外贸易区是以转口贸易为主，有的则是以制造加工为主，还有对外贸易区转口和制造兼有。如美国纽约港49号对外贸易区，主要功能是货物中转、自由贸易，外国货物运出区前不收关税。区外还设有若干分区，主要功能是进出口加工制造，进口的原材料不征收关税，产品如进入美国可按综合税率征收关税，区内企业增值税税率仅为3%。

2.2 中国香港自由港的形成与发展

中国香港是一个自由港城市，北连我国大陆，南邻东南亚，东濒太平洋，西通印度洋，位居亚太地区的要冲，为东、西半球及南北交往的交会点，处于欧洲、非洲和南亚通往东南亚的航运要道，同时又是美洲与东南亚之间的重要转口港，也是欧美、日本、东南亚进入我国的重要门户。

香港自由港的发展经历了两个阶段：一是转口贸易自由港阶段。1841年，香港沦为英国殖民地，世界各地的货物、资金、技术和人才涌入，到1897年就已发展成为转口贸易自由港。后因1941年日本占领香港，自由港制度中断了五年。二是综合经济自由港阶段。第二次世界大战后，日本战败，香港作为亚太地区的交通中心，大力发展集装箱运输，形成了以香港为枢纽，航线通达五大洲四大洋的运输网。

在香港自由港的形成和发展中，香港政府一直致力于使整个香港城发展成为自由港城。目前，香港采取的是“完全不干预”政策，体现为“四个自由”：一是贸易自由。香港对进出口贸易不设管制，除六类商品以外的一般商品进出口均不收关税，同时进出口手续也极为简单。二是企业经营自由。企业可自主决定投资领域并进行经营决策，注册门槛低，运营后享受税费减免政策和“居民待遇”。三是外汇自由。香港逐步消除外汇管制，形成了一个完全开放的自由外汇市场，各种货币均可在香港自由买卖、汇兑，黄金及钻石等也可自由进出。四是人员进出自由。香港政府与许多国家签有协定，使得香港居民及境外人员进出香港都十分便利和自由。

除了尽量不采用直接的行政手段或经济手段去干预经济，香港政府更多地还是运用法律手段及其他间接手段去规范和维持经济的有序运行，比如说，利用优越的地理位置，不断完善海、陆、空及配套运输硬件设施，为企业提供各项便利服务，大力发展港口码头和地区航空运输，把香港建设成为亚洲最主要的国际航空和航运枢纽。

3 张家港保税区转型升级的路径分析

从国内外自由贸易区发展的经验来看，保税区的发展路径一般为：保税区——区港联动——保税港区——自由贸易区。

张家港保税区在转型到自由贸易区的道路上，已经发展到第三阶段，但由于历史原因，只有原保税物流园区封关后转型升级为保税港区。这就意味着张家港保税区和保税港区处于并存状态，后者是前者的延伸和发展。基于两者本质相同，功能上略有差异，故笔者在保税区转型升级的后续讨论中，均以张家港保税区作为泛指，在需要加以区别的时候再进行特指以作强调。

根据上述分析，为实现张家港保税区转型升级到自由贸易区的最终目标，现阶段，张家港保税区应立足自身优势，充分发挥政策功能，加快转型升级到保税港区。同时，围绕建设国内领先、国际知名的创新型自由贸易区的中心目标，坚持以港兴区的策略，把产业发展作为立区之本，加快专业市场的建设，借助保税区管理体制改革创新的放大效应，进而推动张家港保税港区的转型升级，最终将张家港保税区建设成为长三角区域开发开放的先导区、上海国际航运中心的重要功能区、国家自由贸易体制创新的先行试验区。

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