基于公共投资项目的绩效审计研究

引言：公共投资项目的支出在整个公共支出中占有相当大的比重，在我国社会经济发展中发挥着重要的作用。但是，就目前而言我国在对公共投资项目进行绩效审计时还存在很多这样或那样的问题。笔者认为对于公共投资项目目标与内容界定的模糊性也是造成这一问题的原因之一，因此本文就从这两点入手，对公共投资项目绩效审计的目标与内容进行了简要分析。

一、公共投资项目绩效审计的目标

1. 促进相关部门和项目建设单位更好地履行公共投资管理职责

公共投资是推动经济和社会发展的重要因素，而公共投资资金更是从社会筹集而又运用于社会的资金，与公共利益密切相关。它既关系到国计民生的基本项目建设，又涵盖诸如社会集资、捐款、捐物、福利、社会保险、基金等形式多样的中小型项目，同时亦涉及国防、外交以及各种类型的外援资助项目，与国家、群众有着千丝万缕的关系，在国民经济和社会发展中具有非常重要的意义。因此，将有限的公共投资资金进行科学、合理地配置既是财政性资金支出的核心问题，又是各级政府履行公共投资责任的重要内容。所以通过对公共投资项目实施有效的绩效审计，揭示问题，落实相关责任，可以达到促进相关部门和项目建设单位严格履行职责的目的。

2. 促进公共投资资金的合理、有效使用

绩效审计通过对公共投资项目的立项、项目资金籌集和使用、项目管理以及对投资效果等四个层面的审查可以对公共资金从筹集到使用的全过程进行有效监督。以确保资金及时、足额拨付到位，确保资金使用真实、合法、有效。同时还可以对资金的使用是否达到预期的效益进行审计和监督。据资料显示“八五”时期投产的81个国家项目绩效不高，概算超支幅度太大，立项时的总概算数为917.58亿元，实际投入1442.7亿元，超额57.2%。其中75个项目超概算，占93%，工期延长平均达到16.7个月，最长的延期5年，项目未达到设计生产能力的占37%”因此加强公共投资项目资金的真实性、合法性的审计势在必行。但在公共投资项目中，资金使用的真实、合法只是其最基本的要求，而资金使用的合理及有效才是其追求的最终目的。

3. 保证公共投资项目后续运营效果与预期的一致性

虽然对公共投资项目效益的评价比较复杂，需要结合具体项目来确定，但项目的投资效益，无非经济效益、社会效益、环境效益等几个方面。而对这些效益指标的评价都要在项目建成后的运营过程中来进行。因此，项目如果不能按照预期运行，就会严重影响其生产能力和效益发挥。就目前而言，因项目建成后不能正常运行而造成的资产闲置等现象屡见不鲜。因此为解决这一问题，开展公共投资项目绩效审计，以调查已建成项目的运营状况，分析不能达到预期效果的原因势在必行。而通过绩效审计对项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出的审计建议，是促进项目的后续运营达到预期效果的有效的路径选择。

4. 提高公共投资项目决策与实施的透明度

相对于计划经济体制下的政府投资更关注投入与过程而言，公共投资关注的重点是产出和结果。而公共财政体制下的公共投资支出或政府投资支出将主要用于社会保障和社会公共需要两个方面。而这些项目都直接关系到国计民生，因此社会公众除了关注资金的流向外，更关注资金使用的结果和产出。所以公众有权利了解有关公共投资项目从最初决策到最终所获效益和效果方面的信息。而知情权更是发展社会主义民主的根本要求，所以通过审计机关依法向社会公布一些重大公共投资项目的绩效审计结果，一方面可以促进问题的整改，另一方面也可以满足公众的知情权，接受公众的监督，并进而促进社会主义民主的发展。

二、公共投资项目绩效审计的内容

从我国各级审计机关近年来探索公共投资项目绩效审计的试验来看，比较关注的是如何将真实性、合法性和效益性三者有机地结合起来进行，不但要重视投资项目的建设成果，同时对项目建设过程中是否遵循法律法规也应予以重点关注。而就目前而言我国公共投资项目绩效审计的范围和内容是非常广泛的，具体来说包括投资决策、建设方案、计划管理、资金管理、物资管理、施工管理、财务管理等方面。但笔者认为上述内容过于宽泛，而应根据公共投资项目管理的特点，重点通过对公共投资项目的决策、项目管理、工程造价的真实性和综合效益四个环节的审查来评价其经济性、效率性和效果性。

1. 投资项目决策的审查

公共投资项目投入运营后，能否达到预期的建设目标，很大程度上取决于立项决策是否科学、合理。根据近年来投资审计的实践来看，由于决策缺乏科学性而导致的项目低效主要表现在诸如项目决策缺乏科学依据、可行性研究不足、辅助性设施所占比重过大、建设规模过大脱离实际需要等诸多方面。因此对投资项目决策进行审查，以保证其科学性和合理性既是公共投资项目绩效审计的起点，也是保证投资项目成功的关键一环。

对投资项目决策进行审查主要包括以下四个方面首先是建设项目立项决策程序是否规范、有效。主要审查投资决策程序的合法性，项目可行性论证的充分性和可靠性等。其次，建设项目设计文件的审查。再次，资金的来源及其落实情况的审查。一是审查建设项目资金来源是否合规。二是审查资金来源是否落实，地方政府配套资金和单位自筹资金是否按比例足额按期到位。对发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建成。最后，投资项目决策责任审查。主要审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。

2. 投资项目管理的审查

投资项目管理审计一般以单项工程为对象，以合同执行为载体，以资金为主线，关注重点管理环节。其主要包括以下几个方面：第一、审查项目是否实行项目法人责任制。项目法人在项目的策划、资金筹划、建设实施、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。第二、被审计单位内控制度健全性情况。项目内部控制制度是否健全直接影响到项目绩效，因此它也是公共投资项目绩效审计的重要内容。审计机关应重点检查是否建章立制，制度是否完善等情况。通过审计，帮助被审计单位完善制度，从源头上加强项目控制，提高建设管理水平。第三、招投标和合同管理情况。审计中，要检查招投标的合规性，是否存在“暗箱”操作和串通投标问题，有无通过化整为零或者以其他方式规避招标的问题；是否存在投标人串通投标报价，投标人之间相互约定或压低投标报价等问题；有无通过指定分包方式搞违法分包，层层转包，造成工程重大损失和质量隐患等问题。

3. 主要单项工程造价真实性的审计

公共工程大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金。对于投资项目资金使用和管理的真实性、合法性审计，主要从以下两个方面来进行。首先是造价真实性情况。工程造价主要以工程结算书为基础，合同变更为重点，兼顾合同内结算事项的真实性，从工程量和工程价格两个方面实施审计。检查工程量的计算是否准确、定额套用是否适当、洽商变更是否合理、材料价格的认定是否真实、取费标准是否准确等。其次是设计变更真实性情况。审计过程中，要着重检查设计变更是否经过建设单位或现场监理严格审查、认可，有关手续是否完整，变更依据是否充分，变更手续是否完备，变更审核是否严格；设计变更涉及工程价款调整的，是否经过严格规范审查；审查设计内容是否突破了原设计规模，以设计变更名义变相提高建设标准、扩大建设规模，造成损失浪费或转移资金等问题。

4. 投资项目综合效益的审查

由于政府投资的公共工程是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务，所以对投资效果的审计，除了审计其自身的经济效益，同时更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，从宏观经济效益、社会效益及生态效益方面来综合评价项目的投资效果。对竣工项目投资综合效益进行评价时，首先必须要确立评价投资效益优劣程度的审计标准，主要以预期目标和前期建成的同类项目的先进指标为依据，将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量、宏观与微观等分析结合起来。其内容一般包括以下四个方面：一是对工程建设和投产运营效益情况进行分析，要以可行性研究报告为基础，重点审查项目建成后是否能正常投产运转，项目的财务状况及负债情况以及项目建成后新增生产能力等方面进行审查；二是对建设管理活动进行综合分析；三是审查是否存在资产闲置和损失浪费情况；四是对项目的经济效益、社会效益以及环境效益进行综合审查。

参考文献

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[5]杜凤荣.搞好投资效益审计之我見[J].中国审计，2004，（6）.

（作者单位：独山县审计局）

作者简介：罗家琼，1976.10，女，大专，会计师，独山县审计局。