以科学发展引领有效的政府治理

【内容提要】 政府治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要组成部分。与政府管理相比，政府治理有着参与主体多元化，体制的多样化，机制的法制化，信息公开透明化，绩效考核科学化等特点。积极推进有效的政府治理，要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高政府治理能力之文化自觉精神。

【关键词】 政府治理 社会治理 综合治理 科学发展

【基金项目】 本文是2012年度河南省哲学社会科学规划项目（项目批准号：2012BZZ007）的阶段性成果。

【作者简介】 董立人，中共河南省委党校公共管理部副主任，博士。

【中图分类号】 D033.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）02-0023-04

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中强调指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在“加快转变政府职能”方面强调提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这是在党的重要文献中首次使用“政府治理”的概念，从政府管理走向政府治理，是我们党治国理政的巨大进步。这也充分表明在世情国情党情社情发生深刻变化的背景下，我们党能够清醒地认识到我国全面深化改革所面临的严峻挑战，进一步明确了全面推进中国特色社会主义伟大事业的战略布局。

一、政府治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要组成部分

所谓政府治理能力主要是指有效推进一个国家经济社会快速均衡持续健康发展的能力。在多元治理时代的网络治理体系中，政府治理能力在治理国家事务和社会事务中所具有的潜在的或现实的能量，是政府治理质量和水平的综合反映。政府治理能力的主要构成要素可以从内容上来划分，可分为政府政治治理能力，经济治理能力，文化治理能力，社会治理能力，生态治理能力，综合治理能力等。在宏观层面上，主要是指现代政府在既定的国家法制体制内通过积极转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府等主要举措方面的驱动力。在中观层面上，主要是政府通过科学决策、民主决策、依法决策制定品质优良、积极有效的公共政策，能够不断满足广大人民群众日益增长的物质精神文化需求。最大可能地发掘资源、配置资源，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，以促进解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力能力。政府要理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而促进国家快速均衡持续健康发展的能力。在微观层面上，政府治理能力主要表现在政府部门相关执行者在执行过程中所体现出的优秀执行力、公信力、诚信力、包容力、廉洁力等能力。

推进国家治理体系和治理能力的现代化，提高政府治理能力和水平，客观上要求转变政府职能，优化政府组织结构，建立一个有聪明智慧的政府、一个有运筹帷幄能力的政府。就意味着要由原来管制型政府、官僚型政府、投资型政府向服务型政府、开放型政府、质量型政府、学习型政府、创新型政府转变，政府的权力要有清单，使权力在阳光下运行，在制度、法治思维框架内运行。政府治理能力体现的是一个国家、社会、人民等有机的统一整体，汇聚各方面智慧合力的力量。有效的政府治理必须更加注重治理的系统性、整体性、协同性。政府治理能力强弱、治理质量绩

效好坏，不仅关乎政府的合法性及调节经济社会的能力，在多维方面还影响着广大人民群众幸福指数、社会和谐稳定、民族团结、国家安全等质量和水平，最关键的是极大地影响着推进国家治理体系和治理能力的现代化进程。

二、政府治理理念的鲜明特征

从“政府管理”的概念上升到“政府治理”，是我党治国理政的重大理论创新。与政府管理相比，政府治理有着以下比较突出的特点：

（一）参与主体多元化，有利于治理的全面性

政府管理主要侧重于政府对国家经济社会等各项事务的主导，政府是管理活动合法权力的主要来源。传统政府管理是党和政府作为唯一的主体进行管理，而政府治理强调合法权力来源的多样性：政府治理参与的主体多元，在许多领域由政府与社会、企业、人民群众多主体转变，实现多主体多元合作治理。这种多主体参与式合作治理是政府与人民群众、与社会的一种新型有序的合作关系。政府要根据不同领域发展需要适度向社会放权，激发社会组织参与治理的活力，并给其积极参与治理的机会和空间，建立社会有序参与机制，要积极动员汇聚各方面的力量共同参与的治理。

（二）体制的多样化，有利于治理的协同性

传统的政府管理的行使是自上而下的，是垂直的、纵向的，政府往往扮演“全能型选手”，包揽一切经济社会事务，甚至混淆裁判员与运动员的区别，直接参与市场竞争；而政府治理更多地是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它表明原先由国家和政府承担的责任，正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。政府治理更多强调善于沟通、良性互动、持平等协商理念，而不是简单的居高临下，应该更多讲究公民的积极参与，合理运用市场的力量、社会组织的力量解决一些社会服务、政府管理中的问题。[4]政府更多发挥的是宏观的规范、调控作用，有效的管理是各主体之间的合作过程。

（三）机制的法制化，有助于治理的共识性

传统的政府管理行为活动主要地依靠政府的权力，更多地表现为从自身主观意愿出发进行管控，习惯于对社会进行命令和控制；而政府治理是当代民主的一种新的实现形式，它更多地强调发挥多主体的积极性作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。政府管理中人治色彩较强，政府治理更多强调法治精神，在法治的过程里还强调公共精神、社会正能量发挥及公民道德约束。政府治理普遍遵守“有法必依”“有法可依”等法治精神，坚持法律面前、人人平等，以达到法治政府、法治中国的善政善治目的。

（四）信息公开透明化，有助于治理的公信力

传统的政府治理往往是官僚式的行为方式及过程，公共信息缺乏透明度，政府行为诚信度公信力往往显得苍白。政府治理按照政府公共政策涉及的不同地域范围、不同层次、不同群体来具体设计互动协商的环节与程序，实现在不同公共事务领域多方主体合作治理的目标。实现公开透明的治理过程，这是现代政府治理的一个必要前提。当前地方政府和群众之间有些矛盾，就是由于权力行使不透明导致的。为此，从梳理和公开各项行政权力范围职责，到权力行使过程，再到行使结果，整个流程都要有相应公开机制，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。政府治理则在运用权力之外，还形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种治理方法和治理技术。政府治理行为者有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导，以避免造成一次又一次“塔西佗陷阱”现象，确保政府的诚信度与公信力。

（五）绩效考核科学化，有利于治理的质量

政绩考核是治国理政的一个重要方面，政府要有好成绩，就是要拿得出能推动经济发展、促进社会和谐、经得起人民、实践和历史检验的，突出科学发展导向的过硬政绩。传统政府管理多强调的是控制性管理，而且政府绩效管理及领导干部考核评价指标体系往往单纯重视GDP的大小论英雄，缺位了对生态文明及人们社会心理关注度的绩效。政府治理的理念要坚持如何真正做到以人为本、以人的全面发展为中心，多强调的是更加着重考虑政府服务质量、创新质量、发展质量，让人民享受到满意优质服务，以促进人与社会全面发展的历史进程。正如习近平总书记所强调指出的那样：“要坚持全面、历史、辩证看干部，注重一贯表现和全部工作。要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”

三、提高有效的政府治理能力和水平的主要举措

（一）全面正确履行政府职能

全面正确履行政府职能是处理好政府与市场、政

府与社会关系的核心环节。只有全面正确履行政府职能，把该放的权力放开、放到位，把应该由市场承担的职能交给市场，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实用好“看得见的手”、充分用足“看不见的手”，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进中国特色社会主义市场经济体制不断完善。

1. 加强中央政府宏观调控职责和能力。党的十八届三中全会通过的《决定》提出要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，为中央和地方政府更好发挥各自比较优势、加强各自薄弱环节，更好地履行各自职能指明了方向。要充分调动中央和地方两个积极性，中央政策要尽可能不搞“一刀切”，让地方有施展的空间；地方要强化全国一盘棋的理念，维护中央权威。为了进一步明确中央政府和地方政府的职责划分。这就要求中央政府进一步改善和加强宏观管理，强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能，完善宏观调控体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，科学确定调控目标和政策取向，丰富创新调控手段，健全调控政策制定和决策机制，形成合理的宏观调控政策框架，增强调控的科学性、预见性，强化调控措施的权威性、有效性，促进经济社会平稳健康发展。

2. 进一步深化行政审批制度改革。政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础，要把减少行政审批作为职能转变的突破口，进一步推进简政放权。以最大限度减少中央政府对微观事务的管理，确保市场机制有效调节经济活动，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。推进政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。推进中央政府向地方和基层放权，切实发挥中央和地方两个积极性。这就要求从体制机制上理顺政府与市场、政府与社会的关系，用政府权力的减法换取市场和社会活力的加法，激发市场和社会主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

3. 优化政府的市场监管和公共服务职能。全面正确履行政府职能，一方面需要最大程度减少政府对微观事务的管理职能，从不该管、管不了、管不好的领域中退出来，让市场真正发挥配置资源的决定性作用，从而有效提升市场效率；另一方面也需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用，强化政府在战略规划制定、市场监管和公共服务方面的职能，弥补市场本身的不足和缺陷，为市场经济健康发展创造良好环境。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。地方政府加强公共服务，就要继续增加财政对公共服务支出，扩大公共服务覆盖范围，逐步实现基本公共服务均等化，更好地发挥政府提供公共服务、促进社会公平正义的作用。针对当前市场秩序中存在的制假售假、商业欺诈等突出问题，地方政府更要注重加强市场监管，特别是要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的质量安全作为监管重点。地方政府要针对人民群众利益诉求更加多样化和经常化的特点，加强社区建设和基层组织建设，发挥各类社会组织的作用，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，维护社会公平正义与和谐稳定。

4. 积极推广政府购买服务。要进一步放开公共服务的市场准入，逐步建立比较完善的政府购买服务制度。创新公共服务提供方式，更多实行政府购买服务，按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并对承接主体实行优胜劣汰。这不仅有利于解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，也有利于形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，使人民群众享受到更加丰富优质便捷的公共服务。

（二）优化政府组织结构

1. 优化政府机构设置。优化政府组织结构，必须继续推进机构改革，优化机构设置，重点是积极稳妥实施大部门制改革。实施大部门制改革，主要是对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。与政府机构相比，党委部门、人大、政协、法院、检察院机关以及人民团体机关的机构设置数量较少，具有一定特殊性，但同样存在某些机构及其内设机构设置不科学、不合理、职责关系不顺等问题，有必要按照改革要求进行适当的调整和完善。通过改革，形成适应全面深化改革和发展要求的党政群机构新格局。

2. 理顺部门职责关系。第一，合理界定政府部

门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系。按照宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门的职责定位，合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制，形成工作合力，提高行政效率。第二，在合理划分各级政府事权的基础上，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。第三，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府部门权力结构，明确不同部门的权力性质、地位及其相互关系。适当集中相关部门决策职能，加强决策咨询能力和现代智库建设，提高决策科学性。

3. 优化行政区域设置。一是科学把握以人为核心的新型城镇化发展对行政区划调整的新需求，以提高城镇化发展质量和效益为出发点，以促进资源优化配置、提高行政效率为目标，稳妥开展行政区划体制创新。二是按照分步实施、先易后难、成熟先行的原则，在一些人口规模、面积大小、管理幅度适合的地方，依法有序探索省直接管理县（市）体制改革。继续推行扩大县（市）权限或县级财政由省直接管理的改革试点，在此基础上有条件的可进一步探索省直接管理县（市）。三是坚持从实际出发，因地制宜决策，及时总结经验，加以正确引导。四是坚持科学论证，配套改革。

4. 严格绩效管理。一是要按照科学发展和全面正确履行政府职能的要求，科学确定绩效评估的指标体系和指标权重。二是根据不同部门、不同地区、不同层级政府的职能特点和管理任务，建立与之相适应的绩效标准和考核重点，增强绩效管理的科学性、针对性、有效性。三是完善绩效评估机制和方法。四是注重绩效评估结果有效运用。五是完善党政领导干部绩效问责制度。

（三）提高政府治理能力之文化自觉精神

提高政府治理之文化自觉精神，就是要求我们各级领导干部、广大人民群众和社会组织等，在参与政府治理的行为过程中，有一种能够随时自我“纠错”的能力，以促使政府治理质量和水平优良发展。

不断提高政府治理之文化自觉精神，要重视政府治理的价值观设计理念及其升华。一是由单纯重视货币资本的意识向重视人力资本的意识升华，从以物为中轴中心回到以人与社会的全面发展为中轴中心。二是由追求“面子工程”“形象工程”冲动的动机向可持续发展、社会责任感公益心等升华，使政府治理绩效建立在一种更高的道德层面之上。三是由集权管理向科学、尊重民意、扩大民主参与增量升华，从权力官僚至上的管制思想，向法治德治并举的科学善治的思维模式转变，以达到政府治理向善治迈进。四是由简单以GDP论英雄的绩效考评模式向着重塑造公信力及政府质量升华。五是由片面追求个人官本位升迁向集体领导协作精神、学习型、服务型创新型的理性追求升华。由目前某些人热衷于追求六个“C”（Career工作职位，Cash现金，Credit信用卡，Casino奢侈消费，Car汽车和Cottage别墅）等物质享受，向另外六个“C”（Character人品、品质，Culture文化、文明，Courtesy礼貌，Cool冷静、理智，Community社会公众和Commitment奉献精神）等的人文精神追求的转变，用社会主义核心价值体系和优秀的中华人文精神元素来调节政府治理文化。

政府由管理向治理进步，再向善政善治迈进，并由此向更高级的善政善治迈进，这是一个逐步升华的过程。政府治理的文化自觉，具体表现为执政过程中人们的一种价值取向，指领导者思维的自觉，理性的自觉，行为和责任意识的自觉。政府要敢于面对错误，针对现实，及时纠错，从中找出根源，我们提倡各级党政领导干部要有政府治理之文化自觉意识、其目的就是要使领导干部善于进行治国理政的文化反思，通过文化反思达到文化自觉，由自觉意识到自觉行动。由不自觉到自觉、再由自觉达到更高自觉，减少治国理政中执政行为活动的盲目性和随意性，认清自己的重要使命，充分觉悟所肩负的社会责任，以确保其政府治理更符合中国特色社会主义道路的要求，更加符合推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，更加符合全面建成小康社会的要求，更加符合实现中华民族伟大复兴的中国梦的要求。

参考文献：

[1] 本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[2] 屠飞鹏.政府治理能力与党的执政能力的关系浅析[J].法制与社会，2012，（8）.

[3] 习近平.建设一支宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报，2013-06-30.

责任编辑：达名流