清代河道总督与地方督抚河务职权关系及其演变

2014-04-29金诗灿

北方论丛 2014年2期

金诗灿

[摘要]清代为治理黄、运两河专设河道总督，但是，河道总督与两江总督以及河南、山东巡抚等地方督抚职权存在重叠，客观上形成了清代河务的复杂管理体制。清初，河道总督专理河务，地方督抚有兼管之名，而权力较小。雍正以降，地方督抚在河务中的权力增大，甚至一度凌驾于河道总督之上。嘉道时期，治河难度加大，官员动辄得咎，双方互相推责。这种职权体制的存在对清代河务产生了消极影响。

[关键词]清代；河道总督；地方督抚；河务

[中图分类号]K249[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2014）02-0096-04The Evolution Of The Relationship Between The Hedaozongdu（河道总督）

And The Local Governors During The Qing DynastyJIN Shi-can

（Institute of Chinese Modern History，Central China Normal University ，Wuhan 430079，China）

Abstract：In order to harness the Yellow River and the Great Canal， the Qing Government set up the official of Hedaozongdu（河道总督）.However， the power of the Hedaozongdu（河道总督） and the power of the governor-general of Liangjiang（两江总督）， the governor of Henan（河南巡抚）， the governor of Shandong（山东巡抚） and other officials overlapped， thus forming a complex administration system on the River Conservancy .This system changed with the strategy and the situation of the River Conservancy， and continued to be adjusted .This brought great impact to the River Conservancy of the Qing Dynasty.

Key words：Qing Dynasty； Hedaozongdu（河道总督）；river conservancy ；the local governors

[收稿日期]2014-01-04

[基金项目]教育部人文社会科学青年基金项目（11YJCZH076）；中国博士后科学基金资助项目（2012M511638）；湖北省教育厅科学技术研究优秀中青年人才项目“清代水利官员群体研究”（编号：Q20121505）。

中国自古以农业立国，水利关系甚重。黄河由于长期泛滥，影响很大，历朝历代统治者十分重视。明代黄河水患日益增多，于是设立河道总督治理黄河。但明代所设河道总督并非常设职官。至清代，黄河与漕运关系日益密切，清朝于顺治元年（1644年）设立河道总督，“总理两河事务”，成为清代常设职官[1]（p.6914）。但是，清代管理两河事务的不仅仅有河道总督，地方督抚也有河防责任。清朝规定黄河沿河地方督抚兼管河务，“一督、四抚、三总河均有河工专责”[2]（卷五四五，p.926）（一督，即两江总督；四抚，即河南、山东、安徽、苏州巡抚；三总河，即北河、南河、东河总督），导致河道总督和地方督抚在职权上出现重叠。地方督抚兼管河务，一方面给治河带来了积极影响，如大工兴作时筹集物料、调拨夫役上如果地方官员配合，会有许多便利；另一方面，治河与地方事务也有矛盾，靳辅曾说：“河臣，怨府也。督抚为朝廷养民，而河臣劳之；督抚为朝廷理财，而河臣縻之。” [3]（pp.733-734）加之职权重叠，使得这一问题更加复杂。

一、河道总督与两江总督的职权关系

黄河中下游主要流经河南、山东、安徽、江苏四省，其中河南、山东两省河务在雍正以后主要由河南山东河道总督（亦称河东河道总督、东河总督）管理，安徽、江苏两省河务由江南河道总督（南河总督）管理。有清一代，两江总督很长时间内有“兼管河务”之责，与江南河道总督的权力产生了重叠，给江南河务的管理带来很大影响。

有清一代，两江总督之设始于顺治二年（1645年）[4]（p.3338），晚于河道总督。两江总督辖江苏、江西、安徽三省，辖区广大，经济发达，事务繁重，其职衔大多时候要高于河道总督。如两江总督为兵部尚书兼都察院右都御史衔，江南河道总督为兵部侍郎兼都察院右副都御史衔[5]（p.78）。清初，两江总督即有稽核钱粮之责，但在乾隆以前，两江总督对河工“虽有兼辖之名，究非专责”[2]（卷七三三，p.70），因此，河道总督独自处理河务，两江总督干预较少。雍正年间，三河分治，原来河道总督管所辖区域划归南河、东河、北河总督分别管辖[6]（pp.861-862）。河道总督和两江总督的关系转化为南河总督与两江总督的关系，但两者在治河权力的分配上并无实质变化，两江总督河务职权有限。直到乾隆年间，两江总督河务权力才有很大提高。乾隆十年（1745年），能力出众的尹继善出任两江总督，乾隆指出：“总河虽系白钟山，但彼一谨慎而不识大体之人，只可司钱粮出入耳……故河工一事，一以委卿，不可推诿白钟山。”[2]（卷二五一，pp.244-255）显然，乾隆将河务大权交给了两江总督尹继善，南河总督白钟山虚有其职。不过，这只是个案，并没有制度规定。从制度上看，两江总督真正兼管河务始于乾隆三十年（1765年）。是年，南河总督高晋改任两江总督，南河总督一缺由东河总督李宏出任。但是，因李宏原来一直在江南河工为官，且曾卷入乾隆十六年（1751年）江南河员亏帑一案，乾隆对其并不放心，于是下旨：“李宏甫由监司擢用总河，现在所属道厅，多系旧时同寅，恐难免有瞻徇掣肘之处。高晋久任南河，于一切工汛修防，素为谙练。所有南河总河事务，着高晋仍行统理。”[2]（卷七三三，p.70）同年八月，两江总督管江南河道总督高晋奏定《总督、总河会办章程》，主要内容如下：（一）文武官题补题署、咨补咨署，由河臣主稿，知会督臣商定，然后题咨；（二）工程所用钱粮，详报督臣衙门查考；（三）各厅工程，用存料物，各工水势，道厅营汛一体通报督臣[2]（卷七四三，p.181）。通过该章程，两江总督在人事任免、钱粮支核、工程兴造方面对河务进行了全面干预。这与以前形式上的“兼管河务”有着本质区别。该章程的出现与确立，是清代河务管理体制的一大转变。自此，“两江总督兼河务遂为例”[7]（p.349）。两江总督在河务中扮演的角色日益重要。

这种情形一直持续到嘉庆年间。从乾隆中后期开始，由于黄河治理形势愈加复杂，治河责任重大，相关官员动辄受到处分，两江总督对河务不再热衷。嘉庆五年（1800年），两江总督费淳曾请求免去兼管河务职责，但嘉庆帝认为：“河工实该督第一要务。若督臣不兼河务，遇有要工，则河臣呼应不灵……所有该省河工，着费淳照旧兼管。会同河臣吴璥，悉心筹办”，不予批准[8]（卷六○，p.804）。不过，还是划分了两江总督和河道总督在河道事务上的具体职责，减少了江南河道总督的河防责任。“应归总河专管各事宜。一，稽查各厅用存正杂料物；一，查勘筹办黄运两河土埽工程；一，巡阅河营官兵；一，暂行委员署印及题参、咨参官员；一，题参武职疏防；一，年终甄别河员；一，奏报三汛安澜及漕运空重船只出入江境；一，据道详批发各厅工料钱粮，修造船只；一，河标四营官兵俸饷、棚马奏销，军装甲械，河银考成；一，河营官兵俸饷。应与总督会办各事宜。一，奏拨河工钱粮、岁抢另案工程，由河臣衙门主政，会同核题，以昭慎重；一，遇堵筑大工，应行会奏，督饬州县集夫采办料物；一，大计及河营军政，应行会办；一，河员题请实授及升转沿河州县；一，河员通判以上、武职守备以上，俱照旧会商题补，文汛州同以下、武汛千总以下，咨补咨署，由总河衙门主稿，咨会办理，以归统摄。” [9]（pp.4788-4791）可以看出，较之乾隆三十三年（1768年）之规定，两江总督在河务上的权力大大减少，仅仅处于协助地位。两江总督兼管河务在道光二十二年（1842年）被中止。是年，道光帝任命钦差大臣、广州将军耆英为两江总督。因鸦片战争仍在进行，耆英军务繁重，道光下令：“所有南河修筑事宜，暂且毋庸兼管”[10]（卷三八一，p.866）。不过，这种情形并未持续多久，道光二十七年（1847年）李星沅任两江总督后仍兼管河务，“以符旧制”[10]（卷四四七，pp.612-613）。咸丰五年（1855年），黄河在铜瓦厢决口，黄河北徙，南河段事务锐减，两江总督也乐见其成。咸丰十年（1860年）南河总督衙门被裁撤。

可以看出，很长时期内，两江总督和河道总督在河务职权上出现了重叠，且由于两江总督职衔高于南河总督，使得二者关系较难处理。嘉庆曾说：“督臣与河臣同在一处，往往意见龃龉，转多掣肘。”[8]（卷四0，p.480）一方面，南河总督有时会因治河而损害地方利益，导致地方督抚对于南河总督的治河方案不予配合。如乾隆七年（1742年）八月“黄淮交涨”，南河总督完颜伟将昭关等坝开放泄水，导致兴化、泰州“一片汪洋”。两江总督宗室德沛上奏乾隆，称完颜伟捏称通判报“异涨漫决”，令下游百姓陷于水灾[2]（卷一七二，pp.190-191）。虽经直隶总督高斌等详细调查，认为开坝泄水是洪水异常形势所迫[2]（卷一七五，pp.254-255），但后来乾隆皇帝还是以完颜伟“素未谙练河务”，处置失宜为由，将完颜伟调离南河[2]（卷一八一，p.343）。另一方面，则是由于南河总督和两江总督在治河方略上意见上相左而导致分歧。如嘉庆年间，两江总督铁保与南河总督徐端不和，铁保便上疏称徐端“办一工则有余，统全河则不足”，致徐端被降为副总河[7]（p.720）。嘉庆十五年（1810年），南河总督吴璥、副总河徐端准备在海口筑新堤，同两江总督松筠商议，松筠借故不允。松筠又称“黄河受病之由”，根源在于吴璥、徐端等处置不当所致。后经徐端反驳，嘉庆下旨，令“松筠不得干涉河机宜”[7]（pp.802-805）。嘉庆十七年（1812年），两江总督百龄和江南河道总督陈凤翔互相参劾，亦是二者不合之明证。道光年间，南河总督张井倡议安东改河之事，也是由于两江总督琦善的阻挠而未能成事[11]（pp.4-5）。两者在治河问题上经常出现矛盾，可谓清代中后期治河成效不佳的一个原因。

二、河道总督与河南、山东巡抚的关系

巡抚兼理河务，明已有之。万历七年（1579年），巡抚河南、巡抚山东便兼管河道[12]（pp.1776-1777）。清代山东、河南未设总督，巡抚成为地方最高行政长官（清初山东曾设总督，不久即撤，河南曾于雍正年间设河南总督，但时间均不长）。河道总督与山东、河南巡抚的关系同其与两江总督的关系不同。康熙年间，曾令河道总督靳辅节制山东、河南巡抚[13]（p.684）。由于河道绵长，河道总督无法兼顾。康熙十七年（1678年），南河大工迭兴，靳辅趁机提出将豫省河务暂交河南巡抚兼管。在奏疏中，靳辅提到：“河南抚臣……敕书内原有‘兼理河道字样，与别省抚臣不同”[14]（p.188）。康熙同意了靳辅的请求，“令河南岁修工程暂交该抚料理”，不过，康熙同时强调等江南大工完成以后，“仍照旧例，总河亲勘具题”[6]（卷九0一，p.860）。但江南大工完成以后，这种“暂管”并未取消，反而逐渐成为定例。康熙二十二年（1683年），康熙下旨：“河南堤岸工程专令河南巡抚暂行料理，如有应会总河事务，仍移文商榷毋误”[6]（卷九0一，p.861）。康熙四十四年（1705年），巡抚或总督兼管河务又在直隶、山东两省推行[6]（卷九0一，p.861）。康熙中后期，地方督抚在河务中的权力上升。

雍正年间，河道总督齐苏勒颇受胤禛信任，在河务上有较大话语权，巡抚在河务中权力下降。雍正曾在批复山东巡抚臣黄炳谨奏折中说：“河工修筑机宜，不可自作聪明，一切俱听齐苏勒调度。但将钱粮及夫料等项预备充足，不致迟误，汝即可告无过矣。奏折不宜与河臣参差。汝二人意见符合，方期成效。脱有异同，朕亦必在齐苏勒处画一也。”[15]（卷二三上，p.389）由此可见，河南、山东巡抚在治河核心事务即工程修筑上的权力是非常有限的。所谓兼管河务，也就是在钱粮、夫料上配合河道总督的安排而已。直到河南、山东河务与江南河务在管理体制的分离，这种关系才发生变化。雍正二年（1724年），嵇曾筠被授予河南副总河，专管豫省河务。雍正四年（1726年），又兼管山东河务。雍正七年（1729年），原来的河道总督更名为江南河道总督，河南副总河改为河东河道总督，成为与江南河道总督并驾齐驱的河务专官。同时，直隶河道又添设北河总督一职（由于北河相对于南河、东河事务较少，在很长的时间里北河总督都是由直隶总督兼任。乾隆年间，下令撤销北河总督专印，只在直隶总督衔上加上“兼管河务”四字）。河南、山东巡抚与河道总督的关系也就变为与江南河道总督、河东河道总督、直隶河道总督的关系。不过，由于河南、山东河道归河东河道总督管理，因此，主要还是豫、东二省巡抚与河东河道总督公务来往。建制上的分开并不代表豫、东二省巡抚河防责任的减少。雍正以后，河南、山东巡抚在河务中依然具有十分重要的地位，甚至扮演着举足轻重的角色。如乾隆三十六年（1771年）八月，河东河道总督吴嗣爵调任江南河道，令姚立德署理河东总河事务。但是，乾隆对姚立德不放心，“修防事宜……恐难独力肩任”，于是令曾经担任过河道总督的巡抚何煟兼管东河所辖“黄运河防诸务”，与姚立德“协同经理”[2]（卷八九0，p928）。

需要说明的是，虽然山东、河南巡抚级别相同，但在与河道总督的关系上，二者稍有不同。清初，山东境内设山东巡抚和登莱巡抚，顺治九年（1652年），裁登莱巡抚。山东巡抚驻地为济宁，初与河道总督同城办公。登莱巡抚裁撤后，山东巡抚移驻济南。（后设河东河道总督后，在济宁、开封并设行署）。山东巡抚于康熙四十四年（1705年）兼管山东河道[4]（p.3342）。雍正四年（1726年），因“巡抚有地方责任，恐不能兼理河务”，于是令副总河嵇曾筠兼管山东河务[16]（卷一三一，p.142）。由于山东省河防不及河南任务繁重，因此，直至铜瓦厢决口之前，山东巡抚在河工上所起的作用小于河南巡抚。

咸丰五年（1855年）铜瓦厢决口之后，河东河道总督常驻开封，主要管理河南河务，而山东河务则交由山东巡抚管理，成为事实上的“山东河道总督”。东河总督所管有工河道仅二百余里。由山东巡抚所管之山东河道，长900里。且山东河道“日淤日高，水行于地”，逐渐成为“河工要区”[17]（p.2209）。山东巡抚河防责任迅速增加。河东河道总督也乐见将此烫手山芋出手。不过，山东巡抚却想让河道总督负责山东河防。同治十年（1871年），山东郓城侯家林黄河决口，东河总督乔松年即称“事由东省主政”，要求将侯家林工程“由山东抚臣督办，以一事权”[18]（卷三二七，p.325）。时任山东巡抚丁宝桢在奏折中辩称：“查侯家林决口，先经乔松年以为时较晚，奏请缓办。嗣钦奉谕旨，以该处决口关系运道民生，必须赶紧堵筑，并蒙睿虑周详，指示明切。河臣职司河道，疆臣身任地方，均属责无旁贷，自当遵旨，迅速筹办。纵不敢必有成效，亦须竭尽心力，以期上慰圣主，下对群黎。乃乔松年于钦奉谕旨后，其迭次来函来咨，一概诿诸地方，略不商及办理之事，诚不知其用意所在。”[17]（p.1356）可见，此时东河总督认为，山东河务已是“职非所事”，漠不关心，双方矛盾由此可见一斑。又如山东巡抚张曜曾经在光绪十五年（1889年）称：“本年臣驻工二百余日，督率修防，日不暇给”；“今日抚臣之办河工，实与河臣无异”[17]（pp.2209-2210）。为此，他在光绪十五年（1889年）十二月、光绪十六年（1890年）闰二月两次上疏，请求将菏泽至运河两百多里河道划归东河总督管理，以减轻东省巡抚负担。虽然工部就此事同当时的河东河道总督乔松年、许振祎商议，但并无下文[17]（pp.2209-2234）。继任山东巡抚福润、李秉衡等人也多次上奏，请求将山东河务全部或部分划归河东河道总督管理，但均未得到朝廷同意。对于几任山东巡抚的这种要求，东河总督如许振祎、任道镕等人持坚决反对态度[17]（pp.2232-2234）。如光绪年间，任道镕担任河道总督，有人趁机提出让河道总督改驻山东济宁，河南河务由河南巡抚兼管，被任道镕以“官吏不相属，则令难行，不如仍旧便”予以回绝[4]（p.12549）。

由此可见，事实上河南、山东巡抚已经分管二省河务，东河总督一职事务较轻。因此，东河总督之裁撤也是大势所趋。光绪二十四年（1898年），朝廷下旨，令原由河东河道总督管辖的山东运河，归山东巡抚就近兼管。同年又裁撤东河总督。“东河总督应办事宜，即归并河南巡抚兼办。”[19]（光绪一四七，p.68）但不久又重新设置。一直到光绪二十八年（1902年），才最终裁撤东河总督[20]（卷四九四，p.524）。

东河总督被裁之后，在清王朝存在长达259年之久的河道总督建置彻底成为历史。自此，“河务无专官”[4]（p.3342），河道总督与地方督抚的复杂关系也由此了结。

三、结语

总的来看，清代前中期两江总督、河南巡抚等官员河务职权较大，甚而一度超过了主管官员河道总督。至嘉道以后，随着治河形势日益复杂，朝廷对治河不力官员的惩罚加重，相关官员动辄得咎，地方督抚视河务为烫手山芋，唯恐避之不及。黄河在铜瓦厢决口以后，河势骤变，两江总督防河事务减少，山东巡抚河务职权大增。河道总督与地方督抚之间的职权关系复杂，主要原因就在于清朝对相关管河官员的责任划分不清楚。这给清代治河带来了消极的影响。再加上每逢大工堵口，中央政府派大员进行协办，导致河道总督、地方督抚、中央官员之间产生一系列矛盾，严重影响治河效果。朝廷也有官员意识到了这种问题的存在，并提出解决方案[21]（p.8734）。但建议并未被最高统治者认可。直到黄河北徙，专官裁撤，不得已才解决了这一问题。

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