普惠金融中的反洗钱机制研究

【摘要】本文讨论了普惠金融的内在含义，说明了普惠金融与反洗钱工作是相互依托、彼此促进的关系，在普惠金融的创新发展过程中做好反洗钱工作是遵循风险可控原则进行制度设计和路径选择的现实体现，深入分析了FATF对普惠金融中反洗钱机制的指引性要求，对我国发展普惠金融做好反洗钱工作提出了可行的政策建议。

【关键词】普惠金融 反洗钱 风险为本

一、普惠金融简介

普惠金融指的是能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体提供正规、安全、便利服务的金融体系。它包括以下三个层次的内涵：一是每个人都应该有获得金融服务机会和权利的理念。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行总裁尤纳斯教授说：信贷权是人权。这说明只有每个人拥有金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展，实现社会的共同富裕。二是将贫困、低收入人口和中小微企业全面纳入正规金融体系。实现普惠金融的真正目的就是要使未被正规金融惠及的中小微企业、低收入者和农村偏远地区等经济弱势群体，能够获得与大企业和富人机会均等的安全、快捷、可承受的正规金融服务和产品。三是持续进行金融创新。为让个人和群体获得正规、安全、便利的金融服务机会，需要在金融体系进行创新，包括制度创新、机构创新和产品创新，同时在普惠金融的创新发展过程中遵循风险可控的原则进行制度设计和路径选择。

二、普惠金融与反洗钱的关系探讨

（一）普惠金融和反洗钱具有互相依赖关系

2008年世界银行研究报告指出：发展普惠金融以确保更多的客户使用正规金融服务，可以扩大反洗钱控制范围，提升其有效性。一般来说，反洗钱机制都是建立在正规金融服务渠道之上，推行普惠金融在扩大正规金融服务覆盖面的同时，也缩减了非正规金融、现金交易和各类民间地下经济活动的范围，减少其中蕴涵的洗钱风险。从另一方面，在普惠金融中采取合适的反洗钱策略和方法，也有助于金融机构规避各类风险，提升金融服务和产品的安全性、质量和效率，在实践需要避免的是反洗钱过度监管和“一刀切”式监管带来的金融排斥问题。总体来看，普惠金融与反洗钱工作是相互依托、彼此促进的关系。

（二）普惠金融需要各项金融政策和监管措施相配合

近年来，为更好更快地发展和完善普惠金融体系，世界银行、G20集团、普惠金融全球合作组织（Global Partnership for Financial Inclusion，简写为GPFI）、FATF等国际性组织在发展普惠金融方面提出了很多政策性标准和监管建议。其中，FATF 2011年在专题研究普惠金融的基础上出台的《反洗钱和反恐怖融资措施与普惠金融指引》，提出了协调处理普惠金融与各项反洗钱措施的政策建议和实践参考，以避免由于过度收集身份信息、身份验证手段单一、流程设计缺乏弹性而将弱势群体等人群排挤出正规金融服务体系。2013年，FATF在适应2012年推出的《打击洗钱和恐怖及扩散融资国际标准》（以下简称“FATF标准2012”）的新要求，又推出了新版的《反洗钱和反恐怖融资措施与普惠金融指引》（以下简称“指引2013”）和《FATF建议技术性合规和反洗钱/反恐融资体系有效性评估方法》（以下简称“评估方法2013”）。上述标准、指引和方法对我国具有良好的指导和借鉴意义，有助于准确理解和灵活运用反洗钱国际标准，进而结合实际国情来解决我国普惠金融中反洗钱工作的现实问题。

（三）风险为本方法是普惠金融反洗钱的核心

2012年FATF修订后的《打击洗钱和恐怖及扩散融资国际标准》带来的主要变化是强调将风险为本方法作为反洗钱和反恐融资体系的通用和基础原则，风险由国家层面的外部威胁、金融机构层面的内部弱点和由此引发的后果三个因素组成，国家和金融机构层面都应有效理解、识别和评估其洗钱风险，在此基础上采取合适行动以降低风险并有效分配自身资源，重点应关注高风险领域。总体而言，在普惠金融中采用风险为本方法，能够较为有效地解决规则为本反洗钱监管中出现的金融排斥、成本向金融机构客户转嫁等问题。

三、FATF对普惠金融中反洗钱机制的指引性要求

（一）可伸缩的客户身份识别方法

1.必须采取客户尽职调查措施的情形。主要包括：建立业务关系；交易金额在15000美元/欧元以上的一次性交易，或是FATF标准2012第16条解释中涉及到的情形；具有洗钱或恐怖融资嫌疑；怀疑先前获得的客户身份识别资料的真实性、有效性、完整性。

2.基本的客户身份识别措施。主要包括：运用可靠、独立来源的文档、数据或信息识别验证客户身份；识别受益人并采取合理措施验证实际控制人和控制关系；了解真实交易背景；业务关系存续期间持续识别客户身份，必要时识别资金的来源。

3.区分洗钱风险大小采取相应强度的识别措施。对低风险情形采取简化的客户身份识别措施，对洗钱风险高的情形仍需采取强化的客户身份识别措施。FATF标准2012第10条的解释17款中列出了一些低风险情形，但这些情形应当经过国家、行业或金融机构层面上洗钱风险评估后的确认，相关评估应当全面并有正式文件证明材料。对非面对面业务、代理业务、跨境汇款、通过第三方识别的、存在洗钱及恐怖融资嫌疑的、涉及外国政要情形，仍须采取强化的客户身份识别措施。

（二）妥善保存客户交易记录

根据FATF标准2012第11条要求，金融机构的国内和跨境交易记录（含一次性交易）至少应保存5年，同时金融机构在客户尽职调查过程中获取的全部客户身份信息（官方身份证明的复印件或记录，如护照、身份证、驾驶员执照或类似证明材料、账户资料及商业信函等，包括在与客户发生复杂、大额交易时查询客户背景和交易目的时的询问等相关分析结果）也应至少保存5年。

（三）有效的交易监控措施

风险为本方法并不完全适用于可疑交易监测，原则上只要金融机构认为可疑情形已经形成，就应该及时报告可疑交易，即使涉及采用简化或免除客户身份识别措施的情况。金融机构在利用客户、服务、产品、地域等因素来识别异常交易时仍适用于风险为本方法。金融机构应充分利用监管部门发布的黑名单、洗钱类型分析、预警及工作指引等信息来识别可疑交易，并定期评估筛选提取、识别、分析和报告可疑交易计算机系统功能的充分性和可靠性。

绝大部分国家并未对弱势群体客户采取专门的或特定的交易监测。但一些商业机构针对弱势群体客户开发了专门的监测指标。如西联汇款（West Union）对弱势群体客户建立了以下监测指标：临柜不配合深层询问或监测到可疑行为；交易模式与客户身份不符；有恐怖融资迹象；试图向代理人员或柜员行贿或施加支配性影响，或被发现提供误导性信息。

（四）通过代理机构完成反洗钱和反恐融资职能

利用代理机构提供金融服务是金融普惠的重要拓展模式，FATF的“指引2013”将接受金融机构委托提供金融服务的移动电话运营商、保险中介机构、特约商户、专业汇款或价值转移等类型机构均视为代理机构。在代理合同中应明确代理机构履行反洗钱和反恐怖融资的义务和责任，通常应包括建立适当的内部控制措施，对员工进行反洗钱培训，执行反洗钱或反恐怖融资审查、记录保存和报告义务，但委托金融机构应当承担代理机构未履行反洗钱义务的最终责任。

（五）健全完善内部控制措施

FATF指引2013要求所有为中小微企业、低收入和偏远地区群体提供服务的金融机构，应当完善内部政策、流程和控制，包括合适的合规管理措施以及在招聘时有充分的筛选程序以确保员工具备高素质，有持续的员工培训计划和内部审计职能。应综合考虑自身业务性质、范围、复杂程度、业务操作的多样性、经销渠道、交易规模等因素，按照风险为本的方法弹性设计反洗钱和反恐融资内控框架。FATF指引2013建议上述框架应当包括：对更容易被滥用来作为洗钱或其他犯罪弱点的业务操作（含产品、服务、客户和地理位置）给予更多的关注；定期审查风险评估和管理过程，将金融机构业务操作的市场位置这一环境因素考虑在内；在管理层中指定一人或多人负责反洗钱和反恐融资合规工作；设置反洗钱和反恐融资合规职责和审查程序；在新产品发布前确保有充分合理的洗钱风险控制措施；实现风险为本的客户尽职调查政策、制度和流程；对较高风险客户、交易和产品采取充分的控制措施，必要情况下应限制交易和经管理层审批；能够及时识别出需报告的交易并确保准确填写相关报告；将反洗钱和反恐融资合规融入对特定人员的职位描述和业务评价；对相关员工提供合适的业务培训。

四、对我国发展普惠金融做好反洗钱工作的政策建议

（一）正确处理好发展普惠金融与反洗钱工作的关系

互促进的共生关系。二是强化对村镇银行、小额贷款公司、保险中介、投资公司、投资咨询公司以及融资性担保公司、典当行等机构的反洗钱监管，因为洗钱风险大小与机构规模并不必然相关。同时在引导这些机构加大对中小微企业和低收入者及弱势群体支持力度的同时，对其开展的非以上范围金融业务时，应采取与其他金融机构相同的反洗钱监管要求。

（二）借鉴国外先进经验，做好制度顶层设计

FATF标准2012和评估方法2013、指引2013的核心是采用风险为本的反洗钱方法、技术性合规和有效性并重的思路，代表了国际上反洗钱工作和普惠金融方面的新思路和方向，我国今后应在理解和把握反洗钱国际标准发展动向基础上密切结合国情进一步修订完善相关法律制度，科学指导金融机构合理开展洗钱风险评估，实施客户分类管理，真正体现风险为本反洗钱方法的本质要求，促进我国普惠金融体系的持续健康发展。

（三）有效解决我国普惠金融反洗钱工作中的现实问题

一是适当放宽低风险个人客户身份认证标准，除居民身份证外，建议将户口簿、工作证、机动车驾驶证、社会保障卡身份证明文件作为对其身份进行验证的有效性证件，同时对外国政要、资产高净值客户、黑名单客户的识别、验证及监控采取强化措施。二是加强洗钱类型分析工作，不断完善反洗钱可疑交易监控系统的功能。对风险较低的中小微企业、低收入和偏远地区弱势群体客户，以及小额账户、小额支付等相关低风险交易的监测侧重于通过机器筛选，重点加强对高风险客户资金交易及非面对面、代理、大额现金、理财等高风险业务的监测和人工甄别分析，真正达到按风险为本反洗钱方法要求合理分配资源的目标。

作者简介：李新安（1973-），男，汉族，山东潍坊人，现任职于中国人民银行潍坊市中心支行，研究方向：金融风险管理、公司治理。