内蒙古社区管理存在的问题与思考

张瑞娟 云淑萍

[摘 要] 随着城市经济体制改革的推进，建立新型社区是实现城市文明化的必要途径。而要实现统一标准、万众一心、思想一致、经济上平等的未来理想社区，不是政府和商业组织能够完成的，还需要非政府、非商业、非营利组织和社区居民的共同努力。本文通过对呼和浩特市社区进行调查研究，探讨社区管理存在的问题，并提出相应的对策建议。

[关键词] 社区管理； 呼和浩特； 问题； 对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 065

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）03- 0138- 03

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区能够体现社情民意、汇集群众需求、聚集社会矛盾。社区是社会的重要组成单元，在城市社会服务管理中具有不可替代的作用。通过社区管理来加强城市基层工作已成为当今政府部门和社会各界的共识。

1 呼和浩特社区管理基本概况

呼和浩特市社区经过10多年的建设，社区基层管理体制改革稳步推进，社区硬件建设、工作队伍建设、服务体系建设得到了不断完善。市、区、街道都成立了专门的社区建设办公室，使社区建设有了专门的领导机构，推动了社区建设的快速发展[1]。社区规划方面，主要以街巷为界限，以居民的认同感和归属感为导向，以3 000户为一个单位成立社区，截止到2010年底，把过去346个居委会缩减为247个社区，其中市四区有200个。政府加大对社区基础设施建设投入，对办公用房、服务用房、各种活动设施给予了有力的资金支持。为方便社区居民，整合了民政、劳动、卫生、文化等各部门，实行“一站式”服务模式，已有73%的社区设立了集中服务大厅。在社区干部队伍建设方面，按照每个社区至少配备5名专职社区工作人员的要求，通过公开招考，择优录取了580多名本科毕业生充实到社区当中，到目前为止，全市共有社区专职人员1 473人，平均年龄34岁，大专以上学历人员占53.6%。

2 呼和浩特市社区管理存在的问题

2.1 社区成为政府部门的“腿”，管理缺乏生机、没有内涵

呼和浩特社区基本推行的是精细化、网格化管理，目的是通过对单元网格内的部件和事件巡查，建立一种监督和处置相互分离的形式。但在实际的运作过程中，还没有达到预期的效果，条块分割问题仍然很严重。呼和浩特市社区更多地是被当作街道办事处的下属机构来设置的，作为我国最基层的机构缺少应有的行政职权，大量的行政审批和管理的权力都集中在上级政府职能部门，一些属于政府行政行为，必须具有行政管理权和执法权才能从事的工作和任务也下放到了社区，例如计生统计、经济普查、人口普查、社区综合治理、社区卫生和疾病预防控制、社区消防安全等。而对于社区主任来说，他是治安管理、计划生育管理、户籍管理等工作的主要责任人，还要和上级部门签订责任状，使得社区出现了责任重大，却无权处理的现象。还有一些技术性和专业性较强，必须具备专业知识、专业技能或需配备专业工具的人员可以胜任和完成的工作，也都要由社区来完成，这样社区干部被各种工作考核、检查、材料、会议及各种杂事所困扰，无法抽出更多的时间和精力去走街串户，为社区居民群众办实事、办急事。社区工作的超负荷，使得社区管理和服务的效率低下，社区居民自治功能没有得到有效发挥，严重阻碍了社区的可持续发展。

呼和浩特社区干部都是有事业编制的正式员工，书记和主任是由街道办事处指派，而其他工作人员是通过公开的事业单位招考，在“官本位”思想的影响下，工作方式机关化严重，实行五天八小时工作制，管理人员主要待在办公室，等候居民上门，很少主动深入居民当中了解他们的愿望和要求，为他们排忧解难，社区居民特别是在职居民遇到问题也难以得到社区的及时帮助。

2.2 社区管理与物业管理不协调

随着城市体制改革的推进，城市化进程加快，私有住宅增加，物业管理公司在社区管理工作中发挥着越来越重要的作用。社区与物业管理公司相互协调、密切合作以实现社会资源的有效整合，促进社区可持续发展。但由于职责不明确、概念不清楚等原因，社区管理和物业管理之间存在一定的矛盾，关系没有理顺。

部分社区对物业公司的正常经营活动干涉过多，甚至认为和居民相关的所有工作都属于其社会管理的范畴，物业公司是其下属单位，尤其是在一些有收益的经营性的管理服务方面，社区基本取代了物业公司的职能，使得物业公司的经营性收入减少，甚至处于亏损状态，物业管理积极性不高，更没有积极性参加社区的各项活动。由于物业管理不完善，业主有意见，而很多居民认为社区与物业公司是同一个机构，基本不参与社区活动。

个别社区还出现偏袒物业公司的现象，更加激起了居民的不满以及对社区公共服务的怀疑，物业公司直接被居民“炒鱿鱼”的现象比比皆是。“不管”还表现在社区对物业公司的要求采取不闻不问的态度。对于部分新小区，开发遗留问题较多，居民意见比较大，物业公司面临很大的经营困难，所以急切需要社区组织帮忙做好居民的劝导和说服工作，但是有些社区行政化事务太多，对物业公司反映的问题基本采取不管不问的态度，造成物业公司对社区管理不配合，甚至存在抵触情绪。“村改居”社区则有其特殊性，社区行使社区服务与物业公司双重职责，存在一定的垄断性。而老旧社区或下岗职工等低收入人群居住的社区，物业公司无法盈利，几乎没有进入，社区工作人员担起了物业管理的职责。而单位型社区基本是由单位雇佣物业公司，社区不参与监督。

2.3 居民对社区事务冷漠，思想不一致，对社区缺乏信任

2.3.1 城市社区管理中居民参与被动，方式形式化

在社区管理中，社区很少召集全体居民进行座谈或召开社区大会，只是在年终偶尔召开个别居民参与的社区总结会议，内容也只是总结前一年的工作和宣读未来一年已拟订的工作计划，简单征求或不征求居民意见。而大部分在社区工作人员动员下前来参与社区活动的居民，也只是参与一些一般性的社区活动，例如社区选举、捐款、娱乐活动等，而对于社区的整体规划、与居民群体利益相关的一些重大问题，只有一些个别的较有威望或资历的代表性人物参与。可见，居民参与社区管理的范围有限，难以保证参与的效果。

社区管理中居民参与方式的形式化还表现为某些参与方式的虚设和参与活动走过场，这样的情况经常出现在社区举办的活动与居民本身利益相关性不大或者活动实际意义不大时，同时还有一些活动是街道办事处或社区居委会已经形成决定的事项，只是走个过场，而对于居民来说，这是一种执行而不是自愿参与，即使居民参与社区事务协商或决策，由于对政府和公共组织的影响力较小，反映的诉求也不能得到满意的回复，实施率较低，这也是居民参与率不高的原因之一。

2.3.2 城市社区管理中居民参与意识薄弱

在社区管理和建设中，老年人、青少年参与多，中青年参与少；无业居民参与多，单位在职人员参与少；已婚居民参与多，未婚居民参与少；收入高、文化程度高的居民参与多，低收入、低学历者参与少。

对于单位型社区来说，居民参与社区事务很大程度上受到单位的影响，参与意识较强。对于以原住居民为主的地缘型社区，居民之间相互熟悉，关系比较融洽，对社区有一定的认同感，在社区居委会的引导下，部分居民愿意参与社区事务，但这种参与依附性较强，例如民政对象、弱势群体、特殊人群等受到街道关心扶助的居民，出于对社区的感激或自身利益考虑，会比较自觉地参与社区组织的有关活动。对于混合型社区来说，社区人员构成多元化，没有形成统一的社区归属感和认同感，几乎不参与社区自治。在以下岗职工为主的社区中，大部分居民由于长期“坐井观天”，存在“两耳不闻窗外事”的情况，对社区管理参与积极性不高，甚至不知道如何参与。而新建的“城中村”社区，居民更加愿意参与社区的各项活动，社区认同感较强。

2.4 社区管理队伍建设落后，公共服务意识不强

随着城市政治经济体制改革的不断深化，社区担负着基层管理的重要责任，目前社区居民自治意识逐渐增强，使得社区工作对象更加复杂，社区管理的任务也更加繁重，这样不仅要求增加社区工作者的数量，还要求工作者道德修养、工作能力等综合素质的提高。

近几年，伴随着社区建设的开展，呼和浩特市社区管理者在政治和文化素质、工作能力等方面与以前的居委会干部相比有了一定程度的提高，但是总体来说整体素质普遍偏低。呼和浩特连续5年在大学毕业生中招收社区工作人员，但大部分都被安排在街道办事处，而社区工作人员中80%是社区居民和下岗职工，在年龄上，70%是50岁以上的“老大妈”，在学历层次上，大学本科以上学历人员只占10%左右，并且把社区看成管理部门，等着上级分派任务或为找上门来的居民服务，不能主动到居民群众中去问寒问暖。同时社区工作人员待遇偏低，无法留住人才，据调查，社区临时聘用的社工人员月平均工资为300元，无法调动工作人员为居民服务的积极性。

在为居民提供公共服务的时候，个别社区中存在“优亲厚友”的不公平现象，尤其是在低保制度的执行过程中，一些老旧小区或以下岗职工为主的社区中，问题较严重，使得居民对工作人员有较多怨言。在经济适用住宅小区中，能够很明显地看到，有固定工作双职工的三口之家、开好车的住户占有很大的比例。部分比较高档小区，政府部门或社会组织投资兴建了一些如日间照料室这样的专门为老人或为小孩服务的设施，但是真正接受服务的居民很少，成为了社区的形象工程，而社区管理者对此没有给予高度重视力度，有效地将这些服务设施利用好。

3 优化社区管理的对策建议

3.1 改革政府的权力运作方式，引入竞争机制，建立服务需求导向的基层社会管理机制

政府对于社区管理具有举足轻重的作用，但是政府究竟应该发挥什么样的作用，怎样去发挥作用，是一个需要解决的问题。在我国的社区建设实践中，政府存在行政垄断，超权限行使权力，无限制地介入应当由社区自治组织或社区服务组织管理的事务，而没有行使好自己应有的职权，做好分内之事。因此，要想改变政府越位和错位问题，要转变政府职能，引进竞争机制，按照“政社分开、政事分开”的原则，把政府对社区的控制转变为对社区的指导和帮助，逐渐使行政、市场、社会的权力分离，形成政府、市场、社区三元社会管理主体结构。政府在社区管理和建设中基本上应采用间接手段，给予社区广泛的政策扶持、资金支持和行政监督，提供良好的政治环境，具体地说，政府最基本的职责就是制定规则、提供支持、规划协调、监督保障，以保证社区沿着居民自治的方向健康发展，保证社区居民享受到所需要的各项服务，满足社区居民的物质和精神生活需求。

3.2 社区管理与物业管理实现有效整合

社区应明确自己的职责，与物业公司实现功能上的互补。社区和物业公司的目的都是为居民提供更好的服务，提高社区居民的生活质量，实现居民利益的最优化。两者只要能做到相互配合，竭诚合作，必然会创造一种良好的社区氛围，从而促进物业管理的发展，形成良性循环，推进社区自治的健康发展。对于社区来说，应该尽量不干涉物业管理，重点放在对物业公司的监督和规范上来。

3.3 大力培养和增强社区居民的参与意识，建立连环互惠的价值观社区

构建良好的公民参与机制，构建多元主体参与的基层社会治理模式。加大社区宣传力度，采取多样化方式让广大居民了解社区的职责，培养他们参与社区公共事务的意识。培育社区居民的社区认同感，让社区居民有一种社区意识，把个人利益与社区紧密地联系起来，同时可以培养一定数量的志愿者和热心于公益事业的社区领袖为社区服务，在社区当中开展志愿者服务活动，树立正确的互助意识，培养民主与宽容的社区氛围，增强社区的认同感和凝聚力。帮助居民建立业主委员会，在与开发商、物业公司、政府房产行政管理部门的博弈中采取集体行动以维护自身权利。

构建良好的公民参与机制，即政府要通过建立起有效的利益表达与诉求机制，充分利用社会组织和公民自身的力量，来实现对社会的有效治理。

3.4 建立社区人才管理工作机制，加强社区人才队伍建设

建立社区人才管理机制，制定社区人才队伍建设规划，对社区工作者在培养教育、目标考核、选拔任用、评议审计、经济待遇等方面实行规范化管理，并提供政策支持和财政资助，推动社区人才资源的优化配置。要通过为高水平人才提供足够的生活物质条件、广阔的事业发展空间以及精神世界的满足等手段引进人才，留住人才，为他们营造相对优越的人才成长环境。对于在职工作人员，要建立人才在职培训机制，新进人员进行岗前培训，对已工作人员要定期开展先进社区管理经验介绍、国内外社区管理模式介绍等社区工作相关培训，并加大教育力度，建立科学合理的社区人才培养体系。

3.5 要积极培育和扶持参与基层社会管理的第三部门，发挥社会企业家的力量

非营利组织是政府部门和企业之外的第三部门，是主要从事公益事业的志愿团体、社会组织或者民间协会。非营利组织以完善社会的福利，扶助特殊群体为己任，其规模较小，灵活性较强，易于接近社区居民、能对居民的需求做出真实反映，得到大家的认可和信任，在社区有着深厚的社会基础和广阔的发展空间，尤其是在政府和市场无效或低效的领域，如社区服务、公益事业等领域，能够发挥举足轻重的作用。非营利组织能够促进社区居民参与社区管理和建设，增强社区居民的凝聚力、社区归属感和认同感，形成社区成员共同利益一致的社区氛围，将矛盾化解在基层、化解在萌芽阶段，从而实现社区成员自我管理、自我服务和自我发展，实现社区资源的优化配置，推进基层群众性自治建设。因此，在社区管理过程中，将非营利组织引入社区，并从制度建设、资金援助、政策优惠等多个方面为其发展壮大营造环境，创造条件，使其成为社区服务的主要承担者和社区发展的促进者。

主要参考文献

[1] 任福荣. 呼和浩特市完善社区管理体制研究[J]. 内蒙古电大学刊，2011（5）.

[2] 夏建红. 城市社区管理存在的问题分析及对策[J]. 企业经济，2010（6）.

[3] 杨孝艳，张勇刚. 城市社区管理中的居民参与[J]. 中共山西省委党校学报，2010（3）.